从文化建设维度反思国家文化治理，直接且重要的是探索如何在要素构成位置尽快形成文化治理体系与治理能力的现代化升级版。这一诉求的必要性、迫切性和合法性依据，在于当下文化体制运行的现状及其困境，这些困境所带来的负面后果不仅与我们正在进行的全面深化改革的时代征程反向抵牾，也与人民群众日益增长的文化需要和“五位一体”的发展战略形成强烈的价值反差。在所有的负面因素中，“体制空转”与“工具去功能化”最具消解力量，很长时间内对文化治理体系与治理能力现代化建设构成威胁，对全面深化文化体制改革而言，几乎是难以逾越而又不能不逾越的“硬骨头”式的运行障碍。
文化管理“剃头挑子一头热”
为何出现脱离群众的
“自我繁忙”
所谓“体制空转”，是指现行文化体制在实际运行过程中，较大程度上存在着以“运行效率低”和“运行利益自满足”为特征的体制耗损结构。一方面体制运转繁忙，另一方面细究起来，不过是参与者及其运转进程的自我繁忙，是一种空转式的繁忙。对整个社会文化生活现场和文化发展而言，这种空转中的繁忙实际上根本无法实现保障、激活、助推和引领等价值取向意义上的预期文化体制目标，尤其无法满足文化大繁荣大发展这一战略背景下的社会诉求与人民群众的意愿期待。在这里，“空转”不能作绝对主义或极端主义理解，我们不能抹杀实转与实效的客观存在，只是在价值比较维度上，空转与实转、无效与有效的实际比重严重失衡，不仅导致通常我们所归纳的那些“不相适应”愈加严峻，而且使得人民群众对大规模增加文化投入后的文化体制运行状况依然有不满情绪，其后果将会伤及文化建设的政治利益，而不仅仅局限于文化利益本身。一切致力于统筹谋划“五位一体”整体推进的远见卓识者，都不能回避文化体制运行的这些复杂表现和深层次问题。
文化体制空转的表现之一，在于体制运行的预设标杆以政绩为取向。也就是说，文化行政者从一开始就没有面对社会基本文化诉求并以其为逻辑起点和靶向，而是在形式主义和官僚主义的支配下热衷于各种形象工程、政绩工程、标志工程、速效过程，热衷于文化建设中由权力意志所决定的随机性虚拟指标以及对这些指标的政绩验收，至于它们是否与当前社会文化需求构成真实的因果关系，则是那些持消极文化政绩观的非“谋事要实”者基本不予考量的，进而也就必然产生文化体制运行投入增量后普遍缺乏社会效应的被动局面。
文化体制空转的表现之二，在于体制运行过程中政策功能匹配与公众文化期待之间缺乏有效的“对位效应”。许多正在执行中的公共文化政策还程度不同地局限于行政部门、行业系统、直属单位，一方面是高成本的“管理文化”“打造文化”“建设文化”乃至“送文化”，另一方面却是作为文化主体的人民群众漠然于那些“管理”“打造”“建设”和“送”。于是就有“剃头挑子一头热”，就有文化体制运行“自娱自乐”与社会大众日常文化生活现场“自娱自乐”互相隔岸观景的现状。
文化体制空转的表现之三，在于体制运行过程中运行绩效的评价、测值、监管和奖惩缺乏由社会意志和人民群众心愿所根本制约的刚性制度。一方面我们还不能严格按照法制思维的要求，促使文化体制运行的各个实践环节嵌位于依法行政而非权力操作的现代文化治理框架之内，另一方面我们也还不能严格按照“群众路线”与“人民利益至上”的要求，促使文化体制运行总体吻合于人民的文化意愿并始终处于社会和公众的有效监督之下。由此带来的结果，就是有关文化建设成就的那些总结、报告，与广大人民群众的实际感受相悖，当然这也是促使我们走向文化治理体系与治理能力现代化的强大倒逼力量。总之，所有这些体制空转的表现，实际上从不同角度向我们表明，文化体制运行与社会文化需求和人民文化期待之间，还存在着较为严重的“两张皮”现象。在全面深化改革的时代条件下，消除这一现象已经到了刻不容缓的时候。
体制运行的软硬件作为不大
功能评估和绩效分析
亟待落实
当然，如果从公共管理的角度进行更深入的审视，可以看到，体制空转中所使用的那些宏观政策工具与微观平台工具等，往往呈现较大程度的去功能化状态，从而在操作层面“助推”着文化体制一步步深陷于体制空转而难以自拔。工具去功能化和体制空转，既是内在外在的一体关系，亦是互为因果的生成结构，还是宏观微观的相映参照。此处所谓“工具去功能化”，是指包括政策工具和平台工具等在内的文化体制运行过程中所使用的各种型制的工具形态，在实际使用过程中或则有效功能匹配不足，或则功能匹配与功能指向缺乏一致性、协调性，或则这些工具面对操作实践出现较为严重的功能失效，工具使用效果与预期功能目标相去甚远，文化体制运行的“软件”或“硬件”处于难有作为抑或作为不大的窘迫状态，出现与社会预期成反比关系的工具运行轨迹。
毫无疑问，各级政府在加大文化投入之际，总是希望其所依托和支撑的这些软件工具抑或硬件工具充分实现助推文化增长的功能或拓展文化增量的效果，例如殷殷期待于“国家舞台艺术精品工程”能不断催生我们这个时代的梅兰芳、《西厢记》或者中国版《胡桃夹子》等艺术大师或文化经典，殷殷期待于“农家书屋”能让亿万计中国农民在劳动之余的热情阅读中实现文化脱贫甚至文化解放，殷殷期待于数亿元之巨建起来的城市美术馆能像巴黎现代美术馆一样每年有近千万群众的审美参与，殷殷期待于馆舍面积、人员编制和年度运行经费按标准配置的乡镇文化站成为农民日常生活中开展文化活动的重要场所。我们在各种各样的工作汇报中，似乎看到和听到了“大师”和“经典”的名字，看到和听到了文化脱贫甚至文化解放，看到和听到了审美参与和文化聚集，于是工具的功能有效性被放大、提升甚至超越。跟进的尖锐问题就在于，谁可以在承担法律责任的前提下精密而准确地呈现这些工具使用效果的详尽统计数据？谁可以在国家使命、社会良知和人民利益的拷问面前，将那些放大、提升甚至超越的工具绩效向国家、社会和人民再一次申明其辉煌？
进一步的问题还在于，工具功能不仅远非体制预期所愿，而且在不同程度的去功能化中与这一预期往往相去甚远。君不见县城图书馆的读者稀稀落落；君不见乡镇文化站站长日复一日忙勤杂；君不见村里空巢，白发老妇独守书屋；君不见美术馆里把酒言欢、共商文化盛事、共谋利益交往，只可惜美术馆外的芸芸众生，竟不知美术何术、平尺何尺。当然，如果我们改变这样的情绪宣泄叙事方式，就应该以更加负责任的态度对工具去功能化给予社会统计学意义上的充分采样和系统分析，而这首先要求政府在学者、社会和公众之先担当起这样的责任，只要我们坚持实事求是的原则，工具去功能化以及宏大背景上的文化体制空转问题，其真实、准确、全面和深入的事态评估就一定能做到，进而才能寻找到切实解决问题的有效方案。
在谋划文化治理体系与治理能力现代化过程中，我们既要充分吸纳和总结我国文化建设的巨大成就与丰富经验，同时更要以清醒的姿态和直面的勇气正视文化建设中的种种被动和不足，尤其要正视一定程度上存在的体制空转和工具去功能化现象，从全面深化改革中谋出路，在国家治理体系和治理能力现代化中寻找解决问题的制度张力与工具活力。由此，才能使国家文化治理走上科学化、法制化、规范化和长效化的良性发展道路。
