市民参与规划，是一个值得关心的话题。我们国家从城市规划法实施要求进行市民参与起，至今已经有不少年头，特别是从信息公开法施行之后，网上的规划信息公开已是常态。我们常能看到城市的规划部门公开相关开发项目的信息，同时要求市民在一定时间之内反映自己的意见。但实际上，这种做法的效果比较有限，许多城市的规划部门，也在试图加深市民参与规划的程度。
我们可以看看其他国家的经验。每一个国家，都有针对规划过程的法规，有支持参与规划活动的手段。在日本，针对区域规划、城市开发、社区规划等不同层面的规划参与，有不同的过程和要求。同时，日本的规划法规，内容尤其复杂而令人费解。那么，日本的规划师和政府部门，采用何种手法要求市民参与，而市民又如何配合政府进行规划呢？这里，因为社区是最基本、与居民生活最密切的单元，我从社区规划的层次上，来介绍一下日本市民参与的经验。
新技术降低参与门槛
规划是一项专业工作，需要国家资格。也就是说，要有专业知识，才能做规划。试想，一个没有相关知识储备的百姓，要参与规划，定会遇到很多门槛和困难。所以，学习是参与的前提，但也无法要求平常百姓具备规划师的能力，让参与者学习，主要是需要让他自己理解：在规划建设中，自己会遇到什么样的问题，依照法规要求，自己是否应得到补偿，如何保证自己的权益，等等。
日本的规划法规，主要是针对每一个地块进行规划管理，即以地块为单位，设置规划的控制方法和指标。比如，对于容积率的控制，有土地使用分区的容积率设定、根据地块前道路宽度的容积率设定等。按法规，只能取其中的最小值为该地块的容积率，以此根据地块面积，考虑可建设的建筑总面积。不过，与此同时，还有根据前面道路宽度的斜线规制要求，以保证街区的居住环境。这些规划法规方面的要求，在文字上非常难理解。所以，在密集的旧建成区，居民翻建住家时，会遇到很多法规的问题。
我所在的日本国立金泽大学城市规划研究室，就试图应用新技术，来表达这些规划要求，让每户人家了解相关法规，比如若要翻建自己所处的地块，会遇到什么问题，应当如何做，政府会如何对应补偿等。在金泽，我们做了许多案例。
我们所提供的，是一个在线游戏软件，市民在家有空时，能一家人一起在计算机前，通过虚拟现实表达的情境来学习这些法规和规划要求。如果这些内容不能被市民所理解，规划就往往受阻，没法实施。这时，规划师和政府工作人员就要看看有没有符合法规而又能解决居民问题的办法。居民如果不理解法规，往往就会提出一些和规定不符的意见，会带来政府部门与居民之间不必要的矛盾，政府和居民之间的合作就要花费更长的时间才能达成。
再来看历史街区的例子。在日本，如果一个传统街区被指定为保护街区，政府一般就会考虑如何保护历史建筑，并对市民修缮进行积极补助。保护街区的居民，便不必遵从针对一般街区的相关法规。
和中国的开发式保护不同的是，日本政府和市民都愿意保护原汁原味的传统建筑。要规划一个保护区，大家自然关心自古以来整个社区的历史风貌，会想知道如何甄别保护区的范围、传统建筑的形式、历史道路的维护方法等。为了便于市民充分参与，规划人员往往要做一个再现历史街区景观的仿真，其目的不是要完全恢复原貌，而是让市民理解历史景观，从而积极配合，形成保护区的导则。为此，规划人员就要大量收集历史资料，一方面证明相关建筑、小品、道路的历史价值，另一方面是为历史景观仿真提供证据。
在历史街区召开规划委员会，讨论保护区导则时，这一景观模拟可以让市民更好地理解社区的历史价值，理解历史建筑、树木与文物等为何值得保护。由此对保护规划起到积极作用。所以，对相关的保护规划而言，市民的学习过程必不可少。
这样，市民有了一定的规划知识后，就能和政府规划人员进行商讨。他们可以根据自己的情况，明白在自己的社区如何参与规划，针对社区问题可以提出何种解决方法，比如在遇到问题时，可以要求什么，应该如何配合，以及在什么条件下可以依据法规表示反对。
再举一个技术支持市民进行规划提案的例子。一般来讲，城市设计，比如公园设计，市民是很难自己拿出一个规划设计方案的。不过，按照日本一些地方城市的法规条例，设计社区公园，必须以市民参与的方式进行，以满足社区居民要求。所以，公园设计的方案，通常由地方政府的景观规划处邀请规划咨询公司来完成。
于是，规划咨询公司的规划师，就要访问社区，在社区公民馆定期举办规划参与的会议，提供最初方案，进行讨论。与此同时，规划师和政府人员有义务让市民表达自己的规划要求。一般情况下，市民用文字或简单的示意图来表达自己的意图。但是，在实践中常常遇到的问题是，市民缺乏表达自己意图的得力工具，规划师和政府人员无法得知市民的意图。因此，在日本，有很多规划师试图用虚拟现实技术，来表达规划方案，来征求市民意见，以求得共识。
我们研究室是日本最早提供这类工具的机构，在国际上也赢得了很好的声誉。现在，这样的方法在日本已经很普及了。
我们提供的是一个在线游戏工具，实现了一个在当地被称为“纸地图摆环境小品”的游戏。具体做法是，我们用JAVA开发了一个工具，在用虚拟现实表达的公园用地上，让市民做公园分区，比如儿童游玩区、老龄人休息区、避难仓库位置等。由此，规划师可以收集各种分区的方案，并找出一个最受欢迎的方案。随后，采纳该方案的分区和道路设计之后，规划师再让市民用鼠标摆放公园小品，进而记录下市民的设计方案，并自动再现该方案的三维虚拟现实。这样，市民可以用这个游戏表达公园分区、小品设置，可以在三维空间体验自己和别人的设计方案，还可以进行相互评价，最终进行投票，找到一个多数人喜欢的公园方案。
这样一来，市民虽然不是设计专家，但也有了一个方便表达自己意图的工具。这使得规划师和政府人员，可以通过市民参与的方式，确定最受居民欢迎的方案。最后，由规划师进行实际的方案设计。当然，市民得以参与这类规划活动的前提是，对规划法规和现实情况有一定理解，比如了解公园设计可以做什么、政府有多少预算、社区本身希望解决什么问题，等等。规划师与市民的这类合作，是在相互沟通的基础上进行的。
寻求居民合作的规则
在技术之外，我们再来看看规划中的权益问题。在规划过程中，权益问题是一个敏感问题。大家都知道，规划实际涉及公与私的房地产权益问题。在市民参与中，这样的矛盾回避不开。
这里介绍的第一个案例，是关于私人低层住宅的翻建问题。我们可以设想，一个旧的连片街区，政府想拓宽道路，让周围住宅翻新，旧貌变新颜，进行城市改造。道路部分由政府投资，因此，若需要拓宽道路，则政府要赔偿所占用的私有土地。这个过程是非常艰难的。在日本，为了拓宽道路，政府人员连同房地产公司人员，需要去社区内，和相关住户逐个商讨，要求市民让出土地，拆除部分建筑以扩建道路，一般这个过程要花很长时间，以至于有的道路一直都没法实现拓宽。
这个寻求居民合作的工作，是要让百姓明白，拓宽道路是法定的规划，必须执行，还要让他们了解相关的建筑土地如何处理，等等。另外，在道路拓宽的同时，往往要形成新的城市景观。如果道路建成之时，两边景观混乱，则行政人员和居民都会觉得很失败。政府部门希望通过公众参与，和百姓一起创造一个好的街区。
为实现这一城市建设目标，地方政府的市长会依据城市规划法，通过当地议会，形成社区营造条例。这是一个内容相对独立于城市规划法、由市民和市长确定的社区营造规划。
从分工上说，道路是公家的事，地块里的房子是私人的事。公家和私人的合作，是道路两旁的街灯设计、停车场、步行道、观光指示牌等城市设计的内容。同时，政府希望道路两旁的建筑风格统一，就需要与市民一起形成一个大家遵守的城市设计导则。这就要进行参与式规划，来形成城市景观。
为实现城市设计的导则，市民也很积极，他们会介绍自己感兴趣的城市景观，比如式样上是传统式还是西洋式，又比如商店橱窗、停车场、门前绿化，等等。我们研究室通常用虚拟现实，表达市民最关注的几种街景，供市民选择。
在公共空间部分，包括道路的断面、街灯、树坑设计、观光指示牌，甚至还有城市清扫、地方传统节日的运营、街景的季节性变化、观光者的便利性等等，市民对此会从很多角度提意见。
有关公共空间部分的城市导则，相对比较容易形成。但一旦涉及私人住宅时，就很难进行具体讨论，只能流于一般性的导则讨论。特别是涉及土地合并等问题时，往往很艰难。所以，在这些讨论中，应该形成原则性的意见，避免对个别建筑的设计评头论足。在参与式规划里，对个人财产要谨慎，但对公共空间的利用和设计，可以充分发挥市民的力量，这样对形成私有建筑的原则性导则也将起到积极作用。
作为最后的总结，我们认为，要进行参与式规划，政府和规划师引导市民理解规划知识，是先决条件。只有在正确理解规划目的和内容的情况下，市民才可能正确地和政府进行合作。这个过程要花时间，但必不可少。所以，规划师要正确表达规划，让相关利害关系人学习规划内容，并鼓励市民提出和自己相关的解决方案，在社区里和大家讨论以确定方案。
市民一起进行方案的讨论和决策，是培养今后社区自我管理的重要步骤。如果一个社区失去了市民自我管理的动力，即使形成了规划导则，也容易流于空文。在规划确定后，政府要和市民合作，保证按规划公平实施，还要建立社区的景观委员会，对各个方案进行非正式审核，然后才可交政府规划部门审批。这样，才可能形成真正的参与式规划。
