中央城镇化工作会议提出，要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确，到2020年要努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在推动农业转移人口市民化进程中，有一个需要明确的重要问题：农民工全家进城落户后，其原有的土地承包经营权、宅基地使用权是可以继续保留（以下简称“保留土地物权”），还是应当交回（以下简称“交回土地物权”）？
根据《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等现行规定，农民及农民工对农村土地不享有所有权，只是享有土地承包经营权、宅基地使用权等两项用益物权，均不包括对土地的处分权利。当农民工全家在设区的市落户后，将丧失土地承包经营权，但宅基地使用权如何处理，法律未作出明确规定。随着大规模的农民工市民化进程加快，农民工全家进城落户后土地权益如何处理，成为一个争议较大、迫切需要探索解决的重要问题。
笔者认为，农民工全家进城落户后土地权益处理问题涉及很多重大而复杂的因素，要科学回答这一重要问题，不能就事论事，而应站在全局的长远的战略高度，全面深入地分析这一问题的不同处理方式对国家其他战略目标的影响，综合权衡利弊后作出选择。目前来看，至少需要深入分析七大受影响的关联因素。
一、对维护公民权益的影响
（一）对进城落户农民工家庭权益的影响
如果规定保留土地物权，对这些农民工家庭具有有利影响：一是增加其当期经济收益，如土地承包经营权流转和宅基地使用权转让的收益。二是增加其潜在经济收益，如承包地、宅基地将来被国家依法征收、占用时，依法可获得的相应补偿。三是保留了其将来再次对承包地、宅基地、房屋使用的权利。反之，如果规定交回土地物权，则会使这些农民工家庭失去以上权益，对其造成不利影响。
（二）对城镇原市民权益的影响
从直接关系来看，农民工全家进城落户后土地权益如何处理，对城镇原市民的权益没有影响。但从间接关系来看，如果规定保留土地物权，由于城镇原市民不享有农村土地承包经营权、宅基地使用权，因而部分人可能认为自己未享有平等权益并对此安排不满。反之，如果规定交回土地物权，那么对城镇原市民的权益无影响。
（三）对留在农村的农民权益的影响
如果规定交回土地物权，将会有利于留在农村的农民：首先，将有利于农村新增人口、新增住户或存在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的农民；其次，在解决了以上特定农民群体土地问题后，根据农村土地集体所有权的规定，交回的土地承包经营权、宅基地使用权将属于仍然留在农村的全体农民，增加其利益。
如果规定保留土地物权，将会对留在农村的农民权益造成不利影响：一是留在农村的农民将不能获得已经不是本集体组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权。二是由于农民工全家进城落户往往是个别、随机发生的，其承包土地、宅基地与留在农村的农民的承包土地、宅基地可能交错混杂，这会影响留在农村的农民对自身承包土地、宅基地的规划和利用，比如出现留在农村的农民住房被周围空房所包围等现象。
二、对耕地保护的影响
我国人均耕地资源贫乏。中央提出，必须坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。而随着农民工市民化，其就业、居住、生活必然需要增加企业、住房及各种生产生活设施，导致城镇建设用地增加。那么，农民工市民化会不会冲击18亿亩耕地红线？要不要进城落户农民工家庭交回土地承包经营权、宅基地使用权并复垦为耕地？
据第二次全国土地调查，2012年底我国耕地面积为20.27亿亩，但适宜稳定利用的耕地只有18亿多亩。据有关方面统计，2012年底我国常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率为35.29%，进城农业转移人口总量约为2.34亿人。有关研究预测，我国人口峰值约为15亿人，常住人口城镇化率在高峰时期将达到70%左右。据此推算，到我国常住人口城镇化率的高峰时期，还将有大约3.4亿农业转移人口成为城镇常住人口。
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和一些地方实践均提出，城镇人口密度控制在人均100平方米以内，即每平方公里1万人以上。根据有关资料，2011年，我国城镇建成区人口密度为7300人/平方公里；城镇常住人口为69079万人。据此推算，2011年城镇建成区面积为94629平方公里。如果采取内部挖潜措施，将建成区人口密度提高到1万人/平方公里，则可以新增容纳25550万人，未来3.4亿新进入城镇农业转移人口需要新增建设用地的只有8450万人，约需新增建设用地8450平方公里，即1267.5万亩土地。当然，除此以外，原城镇居民人口自然增长以及铁路、公路、机场、水利等城镇以外的其他基础设施建设也需要新增建设用地。
为了解决好新增建设用地与耕地保护的矛盾，国家实施了耕地占补平衡政策，即建设占用了多少耕地，则必须通过各种方式补充多少耕地。占补平衡的方式主要包括耕地后备资源（荒地）的开发、农村宅基地和建设用地的复垦等。据国土资源部2011年提供的资料，尽管分布不均衡，但我国可开发的耕地后备资源约有500万公顷（约7500万亩）。3从山东、河南等一些地方的探索看，通过迁村并点、对农村宅基地和建设用地进行复垦，是实现耕地占补平衡的重要方式。2005年，我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，人均用地185平方米。假定村庄整治、迁村并点后的农村社区人口密度也为每平方公里1万人，即使不考虑农村常住人口的减少，也可腾出农村居民点用地约7.5万平方公里，即1.125亿亩土地。
根据以上分析，可以看出：（1）只要现行政策得到落实，通过城镇现有建设用地的集约利用以及开发耕地后备资源，在无须采取迁村并点、土地复垦措施情况下，就能够守住18亿亩耕地红线。（2）无论农民工全家进城落户后是否交回土地承包经营权，只要依法严格耕地使用性质管理，则都不会影响耕地数量的增减，而只会影响耕地承包经营权的归属。不过，如果允许农民工全家进城落户后继续保留土地承包经营权，那么应同时规定其应当依法流转、不得撂荒。（3）即使规定农民工全家进城落户后可以保留宅基地使用权，也不会影响未来在必要时通过迁村并点、土地复垦措施增加耕地面积。因为宅基地使用权的归属，原则上不直接影响迁村并点、土地复垦的合理实施，实际上，目前各地实施的迁村并点、土地复垦，其实施主体和实施对象都是拥有宅基地使用权的农民，复垦后的土地使用权也仍然归其所有。不过，需要同时规定进城落户的农民工家庭在当地实施迁村并点、土地复垦时，应当与当地农民履行同等的支持、配合义务，也享有同等的权利。
三、对社会稳定的影响
（一）进城落户农民工家庭的“退路”问题
多数经济学家对中国未来至少20年内的经济持续较快发展是有信心的，中国的失业率也长期处于4%-5%的较低水平，社会保障制度已经建立并正在不断完善，因此，城镇常住人口的吃穿用行等基本生活是能够得到保障的。但是，农民工住房存在很大问题。目前，外出农民工中只有不到1%的已经购房，不到14%的独立租房，其他人通过与他人合租、居住在用人单位宿舍或工作场所等方式解决居住问题。因此，如果规定交回土地物权，一旦发生类似2008年国际金融危机冲击的情形，大量农民工家庭可能在城镇“居无定所”，严重影响社会稳定。如果规定其可以保留土地物权，必要时回到农村老家，则可以让其在城乡之间“进退有路”，促进社会稳定。
（二）以往进城落户农民工家庭“找后账”问题
目前一些地方已经有部分农民工全家进城落户，其中多数地方依法要求其向农村集体组织交回了土地物权。今后如果规定可以保留土地物权，是否会引起这个群体“找后账”？这主要取决于这一群体法治理念的普及程度、生活现状以及群体的规模。由于目前已进城落户且交回了土地物权的农民工家庭群体规模不大，往往经济条件较好，具有一定的综合素质和法治理念，因此，其“找后账”的可能性较低。当然，如果规定交回土地物权，则会消除其“找后账”的可能性。
（三）原市民群体的反应问题
上文已经分析，如果规定保留土地物权，可能会有部分原市民认为自己未享有平等权利。这可能引起他们的不满。不过，考虑到：（1）这种不满属于对间接利益分配的不满。（2）考虑到目前城乡居民收入比超过3：16，城镇居民平均财富也远高于农民工家庭平均财富；新中国成立以来，国家通过工农业产品价格“剪刀差”、农村劳动力转移、征地、金融存贷款等制度安排，让农民向城镇输出了人力资源、土地资源、金融资源等大量生产要素和巨额财富，为城镇和国家发展作出了巨大贡献。因此，赋予农民工家庭一种特别权利，总体上是公平的，而且短期内改变不了原市民平均收入和财富高于进城落户农民工家庭平均收入和财富的分配结果。由此判断，只要宣传工作到位，部分原市民因不满而影响社会稳定的可能性较低。
（四）留在农村农民的反应问题
上文已经分析，如果规定保留土地物权，会影响留在农村农民的实际利益。这可能引起部分人的不满。这种不满属于对直接利益分配的不满，存在影响社会稳定的风险。不过，可以同时规定农民工全家进城落户后，其保留的土地承包经营权应当依法流转；保留的宅基地使用权可以自愿有偿退出，且在农村集体组织依法决定迁村并点时，应当履行相同义务、享有相同权利。这样，虽然全家进城落户农民工的土地承包经营权、宅基地使用权未归属于留乡农民，但是留乡农民可以分享占有、使用、收益权益，其收入和生活水平能够由此而得到改善，其不满的强度将会降低，对社会稳定的不利影响将会减弱。
四、对工业化和新型城镇化的影响
推进农民工全家在城镇落户，不仅需要进一步放宽在城镇落户的条件、提高城镇综合承载能力，而且需要农民工家庭有在城镇落户的意愿。
根据现行法律规定，土地承包经营权、宅基地使用权的享有均以家庭户为单位。凡是已经分门立户的农民工，基本都拥有了土地物权，这类农民工占农民工总数的大部分。据调查，影响农民工进城落户意愿的多因素中，最主要因素是土地物权的处理方式问题。如果规定保留土地物权，将会增强已经拥有了土地物权的农民工全家进城落户的意愿；如果规定交回土地物权，则大多数这类农民工家庭将会放弃在城镇落户。另外，进城落户农民工家庭交回的土地物权，依法应当归属于该农村集体组织的全体成员，包括进城常住但未落户的农民工及其家庭。即同样是在城镇常住的农民工家庭，如果在城镇落户了将失去土地物权，如果未在城镇落户则不仅不会失去土地物权，而且还将新增土地物权。这将进一步削弱农民工家庭在城镇落户的意愿。实践中，本世纪初以来，一些地方已经放开了中小城市和小城镇的落户条件，但申请落户的农民工家庭数量很少，主要原因就是农民工家庭不愿意土地物权被收回。
在农民工群体中，部分人尚处于单身或者虽已结婚但尚未与父母分门立户（主要是90后人员，目前在全部农民工中占少数），目前没有独立的土地承包经营权、宅基地使用权，而是以父母的家庭为单位享有土地物权。从土地承包经营权来看，中央提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，即农民家庭“增人不增地、减人不减地”。因此，即使规定农民工全家进城落户后应当交回土地承包经营权，也不会影响这些90后农民工进城落户后其父母家庭的土地承包经营权；这些90后农民工如果不在城镇落户，未来也不能增加土地承包经营权。从宅基地使用权来看，根据《土地管理法》规定，未来当这些90后农民工结婚并与父母分门立户时，在省（自治区、直辖市）规定的面积标准范围内，其可以申请新的宅基地。不过，在绝大多数地方，农村集体组织已经基本上没有空闲宅基地，年轻家庭盖新房，或者集约使用父母的宅基地，或者符合条件的经批准使用自家的耕地。申请新宅基地的名义权利基本上难以真正带来新宅基地实际权益，其性质类似于耕地的“增人不增地、减人不减地”。因此，即使规定农民工全家进城落户后应当交回宅基地使用权，对这些90后农民工本人和父母家庭的宅基地使用权也不会产生影响，相应地也不会影响这些年轻农民工本人和自己建立的小家庭进城落户的意愿。
总之，如果规定可以保留土地物权，那么在符合进城落户条件的各类农民工家庭中，有意愿选择进城落户的比例会提高，将有利于实现到2020年解决约1亿人落户城镇的目标。如果规定交回土地物权，尽管对少数尚未分门立户的90后农民工无影响，但已有土地物权的大多数农民工将不在城镇落户，不利于实现推进农民工家庭城镇落户的目标。
五、对农业现代化和新农村建设的影响
（一）对土地适度规模经营的影响
土地适度规模经营是农业现代化的重要基础条件。法律规定承包地不得撂荒，因此，无论规定是否可以保留土地物权，基本上都不会影响土地承包经营权流转、土地适度规模经营。影响土地适度规模经营的主要因素是农民工的数量，务工者多、务农者少，则留在农村的劳动力人均经营土地面积会增加，更有利于土地适度规模经营；务工者少、务农者多，则不利于土地适度规模经营。规定交回或者保留土地物权，所影响的主要是承包经营土地物权的结构，即留在农村的农民增加的经营土地是属于本家庭承包，还是属于经营权流转；是按户平均增加经营土地，还是集中增加到少数专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等。
（二）对迁村并点、宅基地复垦的影响
迁村并点、土地复垦是新农村建设的重要基础条件。上文已经分析，只要明确在城镇落户的农民工家庭在原户籍地实施迁村并点、土地复垦时，应当与当地农民履行同等义务、享有同等权利，那么无论是否交回宅基地使用权，原则上都不直接影响迁村并点、土地复垦的合理实施。不过，如果规定保留宅基地使用权，由于已在城镇落户的农民工家庭与留乡农民家庭相比，其对农村社区建设的认可度较低（后者能通过农村社区建设提高居住和生活水平，而已居住在城镇的前者对此需求度较小），而且已在城镇落户的农民工家庭和其继承人可能随着离乡时间的延长而逐渐淡化对故乡的感情，因此，已在城镇落户的农民工家庭和其继承人拒绝执行迁村并点、土地复垦措施的可能性会增大，从而对迁村并点、土地复垦产生不利影响。
六、对土地所有制的影响
首先，从法律性质来看，土地承包经营权、宅基地使用权都属于用益物权，不是完全的所有权，不包含处分权；这些土地的完全所有权属于农民集体（其中农民集体使用的国有土地，所有权属于国家）。因此，农民工全家在城镇落户后，无论规定其土地承包经营权、宅基地使用权是应当交回还是可以保留，所影响的只是用益物权的拥有，而不会直接影响土地所有权，不会直接影响土地所有制。不过，除了从法律性质角度研究外，还有必要从实际落实的角度研究土地物权处理方式对土地所有制的间接影响。
如果规定交回土地物权，在期待的目标状况下，在城镇稳定就业和生活的农民工家庭基本上都选择落户城镇，并交回土地物权，由留在农村的农民家庭平均享有。结果是，不仅对土地的所有制未造成影响，而且土地物权的拥有人具有农业户口、属于本农村集体组织成员、实际在农村常住，这类似农民工群体出现之前农村的状况。
但是，如上文所分析，这种期待的目标状况可能难以出现。可能性最大的实际状况是，大多数农民工将选择继续在城镇常住但不落户，也就无须交回土地物权，而且还能分享小部分在城镇落户农民工家庭交回的土地物权。结果是，尽管对土地所有制未造成影响，但是未来土地物权的约一半拥有人特征为：具有农业户口、属于本农村集体组织成员（名义上是农民），主要在城镇常住甚至出生在城镇（实际上是新市民），这类似目前农民工双向流动就业阶段农村的状况。而真正常住在农村的农民则只占拥有土地物权者的一半左右（上文已述，目前在城镇常住的农业转移人口为2.34亿人，未来还有约3.4亿人转移，城镇化高峰时期农村常住人口约4.5亿人）。
如果规定保留土地物权，土地物权将长久属于已经在城镇落户的农民工家庭及其继承人。在这种情形下，未来土地物权的超过一半拥有人特征为：具有城镇户口、不属于农村集体组织成员（名义上是市民），在城镇常住甚至出生在城镇（实际上也是市民）。
总之，无论规定保留还是交回土地物权，都难以改变这样一种发展趋势，即：农村土地物权的近半拥有者实际上是城镇常住人口。这一群体长久享有农村土地物权，可能会在一定程度上影响作为土地所有者的农村集体组织依法处分这些土地。
七、对传承中国传统文化的影响
中华文明有一个显著的特征，就是不间断的文化传承，这既表现在传承几千年的物质和非物质文化遗产，也表现在中国人强烈的“根”的意识。乡村由于其物与人的稳定性，是传承中国传统文化的重要载体。乡村的建筑、道路、树木、农田，以及生产方式、生活方式、风俗人情等，都是中国传统文化的载体。而祖居村落的存在，对于离开乡村的流动人口及其后代来说，是精神上的“根”。千百年来，中国乡村的知识分子、商人或其他群体，无论外出从政、经商还是无奈谋生，哪怕远渡重洋，往往都会或希望落叶归“根”。离乡外出的群体对于乡村风貌也会形成深远影响，历史上乡村很多美丽建筑、公共设施是由离乡外出的群体修建的。故乡与游子相互影响，故乡吸引游子，游子从故乡汲取精神营养，并且反哺故乡。在历史的轮回中，文化代代传承。
从农民工情况看，大多数农民工家庭将来即使进城落户了，与农村仍然有着紧密的联系，因为他们的童年记忆还留在那个地方，那里有他们祖先的墓葬，有亲属、朋友、老师、同学。从心理上，他们希望至少终己一生能够继续保持与故乡的联系。因此，为了更好地传承中国传统文化，应当留住进城落户农民工家庭乃至其后代在农村的“根”，即保留其宅基地使用权，因为无宅基地使用权意味着无农村住房、无自在方便的落脚之地。如果规定交回宅基地使用权，则不利于传承中国传统文化。
综上所述，无论规定农民工全家进城落户后是可以保留还是应当交回土地承包经营权、宅基地使用权，都既有利也有弊。相比较而言，“要求交回土地物权”的弊端更大，而且结果可能是既不能实现交回土地物权的目标，还阻碍实现农民工在城镇落户的目标。鉴于此，建议选择“允许保留土地物权”方案，同时采取措施尽量消除或减弱其弊端。
（一）农民工全家进城落户后，其原有土地承包经营权可以继续保留，但不得违法改变该土地用途，并应当通过承包经营权流转等方式确保该土地不得撂荒；该土地撂荒超过一定期限的，由所在农村集体组织依法收回该土地承包经营权。
（二）农民工全家进城落户后，其原有宅基地使用权可以继续保留，房屋可以出租，但不得违法改变该土地用途；在农村集体组织依法决定迁村并点、土地复垦时，该宅基地使用权人应当与农村集体组织其他成员履行相同的义务、享有相同权利。
（三）鼓励已经在城镇落户的原农民工家庭按照依法、自愿、有偿原则，出售土地承包经营权、宅基地使用权。近期，受让方必须是该土地、宅基地所归属的农村集体组织或其成员；未来可以考虑包括其他农民和城镇户籍居民，但一年内居住时间少于6个月的，不应享有农村集体组织成员的村民自治权利。受让方占有的宅基地、承包经营地的总面积不得超过规定的标准，避免出现“大地主”。有条件的地方，政府可以对购买土地承包经营权、宅基地使用权予以财政支持。
（四）落实“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”政策，增人不增地、减人不减地。尚未独立享有宅基地使用权的年轻农民工进城落户后，未来结婚并分门立户时，不得再向原农村集体组织申请宅基地使用权。
（五）农民工全家进城落户后，其保留的土地承包经营权、宅基地使用权，可以如农民的土地承包经营权、宅基地使用权一样依法继承。
