G20集团对金融监管领域的授权由2008年11月中旬召开的华盛顿峰会拉开序幕，并在接下来2009年4月的伦敦峰会和同年9月的匹兹堡峰会之后，金融改革议程经历了大肆宣传、失望和犬儒主义的周期。这一改革启动五年之后，今天再来看G20金融改革的成就和挑战，局面自然有好有坏。首先，尽管个别领导人偶尔有鼓舞人心的讲话，但就改革议程仍没有纵览全局的一致认识。其次，对2007-08年金融危机的起因和推力也没有形成贯穿各领域的共识。
尽管其中一些宣言没有切实的结果，但大多数承诺至少采取了某种政策措施。然而，从更广泛的层面讲，过去五年全球金融改革的努力并不成功，其既未能建立充分的制度基础，也没有就全球金融体系创立出一致的政策视角。这使人怀疑未来金融的稳定性和当前跨国金融深化水平可持续性。
1、G20金融改革议程
2007-08年的金融危机很大程度上是美国和欧洲缺乏一个监管系统性风险的公共权威机构的后果。相比之下，亚洲和世界其他对于系统性金融危机记忆犹新的国家，采取了更为审慎的政策，因此受次贷引发的金融风暴冲击较小。因此，最初美国和欧洲的政策应对包含着临时试验和边学边用的意味。G20金融改革议程也反映了这一现实，它是一系列应对2007-08年金融系统失灵特定状况的单个政策的集合，而没有就危机的内在起因形成统一的分析框架。2008-09年首次提出G20改革议程时就没有形成共识，到今天也充满争议。
很快就可以发现，G20需要一个永久性的制度基础来践行领导人豪言壮语的后续工作。金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF）逐渐扮演了这一中心角色，它在伦敦峰会上改名为金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）。金融稳定委员会有效地起到了G20集团秘书处的作用，为其他全球性的金融主体协调与G20有关的政策进度。
至于G20议程的内容，如前所述，没有一个总揽全局的政策话语体系。这些独立的政策行动主要可以被划分为三大类：管制、协调和观测。
·管制
一方面，G20决定对危机前就有的主体和活动强化监管框架。比如《巴塞尔协议III》对银行的资本、杠杆和流动性所提出的更为严格的要求，对系统性重要的金融机构实施特别管制协议。另一方面，对2008年之前未被纳入监管范围的主体和行动进行全面的监管，比如场外交易衍生品、管理层薪资水平、评级机构、对冲基金、影子银行、LIBOR和其他参考利率等金融基准。
·协调
首先，G20力争推动全球会计标准的统一。其次，其试图解决包含跨国业务在内的复杂金融机构内的协调问题。最后，G20还对新兴市场和发展中经济体在全球金融监管改革中的特殊性给予关注。
·观测
所谓的观测，主要是指应对“数据差距”的问题。这一表述既表明要弥补既有的统计与金融监管机构的数据不足，也包含着创建一套全球性数据的雄心壮志，以帮助估算系统性风险。
2、成就与挑战
G20金融改革议程的分散性与复杂性使得人们很难对其执行情况做一个概括。以下列举的几个方面是作者认为较为重要的。
·银行资本与杠杆率
2010年的《巴塞尔协议III》相比2004年的《巴塞尔协议II》有很大进步：就监管的目的而言，对于银行资本的定义大为收紧；要求的最低资本充足率有所提高；此前表外的风险和资本现今需纳入表内；引进了杠杆率的概念，可用于对照银行自己计算的风险程度；对大多数系统性重要的银行股和金融周期高点时的所有银行都实行了宏观审慎的要求。大多银行业内人士认为《巴塞尔协议III》太过严格，导致信贷紧缩，而许多学者则认为其太过宽松，有很多钻空子的机会，本文作者则认为该协议所要求的资本与杠杆率水平较为合理，可视为成功的政策。
·银行流动性
相比之下，《巴塞尔协议III》对银行流动性的要求更具有实验性的意味，更可能导致意料之外的经济后果。巴塞尔银行监管委员会就引入流动性覆盖率和净稳定资金率的概念设置了相对长时间的试验期与过渡期，前者旨在防止短期流动性短缺，后者的目的则在于维持银行资本与负债流动性水平的平衡。这方面政策的实施效果仍有待检验。
·数据差距
改善统计数据的可得性与跨境一致性可以帮助更好地理解金融系统并进行跨国比较，国际清算银行和世界货币基金组织在这方面已经有过不少努力。国际清算银行的数据有可能允许政策制定者更好地把握银行间的风险暴露和集中程度，但相关信息的准入有严格限制，大部分只能提供给银行监管者。与之相关的一个领域是单个金融机构的信息披露。金融稳定委员会认可了一些很好的实践，但对于建立一个标准化的披露要求仍踌躇不前。
·场外交易衍生品
从实践来看，主要衍生品市场的改革非常艰难。一些要求没有完全执行，或者直到最近才开始执行。通过将衍生品交易系统性地报告给贸易数据库，从而达到识别风险转移与风险集中的目的，这种想法是好的。但推行的方法可能导致各个数据库之间的碎片化，妨碍监管者看到全貌。衍生品市场改革的大部分政策所需的代价都很高，并且不知道这些代价是否能换来金融稳定。
·系统重要性银行的处置
金融稳定委员会已经就在国际化银行中的不同国家法律主体之间如何达成协议以及制定债务最低要求等方面完成了许多工作。但实际效果如何仍有待观察。金融稳定委员会提出的目标是“终止大而不倒”，现在看来这一目标或许过于远大。系统重要性银行处置的有效性要很长时期之后才能得到真正评估。
·非银行系统重要性金融机构与影子银行
金融稳定委员会尝试对系统重要性的保险商、资产管理商、金融基础设施和以“影子银行”为名的一系列市场参与者制定特定的监管框架，但它没有充分考虑到金融体系的多样性和不同非银行金融中介所面对的具体风险。讽刺的是，对保险业和某些类型的基金实行错误的监管框架将导致他们的行为更为顺周期，而且在他们的负债期限很长的情况下破坏他们平滑金融周期的能力。
·会计准则的统一
G20议程在这个方面毫无疑问是失败的。独立的会计标准制定者无视了G20旨在统一会计准则的政策。虽然这并不能说明未来无法实现会计标准的统一，但如果实现了，也很难说是G20的功劳。
·机构发展
20世纪90年代晚期的金融危机之后，包括G20和金融稳定论坛在内的许多新的机构和集团建立起来，但2007-08年的金融危机却没有催生新的大型全球性机构。尽管如此，机构发展状况仍然十分显著：包括世界货币基金组织和金融稳定委员会在内的大多数全球金融机构，成员国数量都有增加，而且能更好地代表规模庞大的新兴经济体；包括美国和中国在内的所有主要国家都同意接受国际货币基金组织和世界银行提出的金融稳定评估计划的纪律。此外，巴塞尔委员会也创新性地提出了一种方法来监管不同国家对协议的执行情况。即使没有一个具有强制执行力的主体，这种方法似乎通过同伴之间的竞争压力而促进了政策落实。
除此之外，还有两方面的问题获得了越来越多的关注。第一，这些机构没有基础广泛的认同，容易导致权威的缺失。第二，在没有强大的全球金融监管机构的情况下，雄心满满的监管议程与各国监管主体碎片化的现实相结合，必将限制跨境金融整合的水平。
3、前景与选择
虽然有如上所述的诸多问题，也不能简单地认为G20金融改革议程将无功而返，许多领域仍可能有重要的进展。比如巴塞尔银行监管委员会对《巴塞尔协议III》实施情况的监督可帮助欧盟修正现有的法律条例，从而更好地与国际标准接轨；美国当局可以允许国内的上市公司采取国际金融财务报告准则，为该准则的进一步推广开路；或许可以找到更合理的做法来识别各个衍生品交易，等等。当然，每一步都将面临重大的政治障碍，但目前来看也绝非毫无希望。
为更好地代表全球情况，更多新兴市场的政策制定者应该在全球金融监管主体中扮演领导者的角色。而为更好地支持全球金融一体化，有必要创立一个一致的金融信息基础，而超国家的监管主体应该担当此任。
G20金融改革议程的定义和实施已有一些初步成效，但现有的全球制度基础仍不足以在中长期的尺度上支撑一个全球融合且监管完备的金融体系。以华盛顿、伦敦和匹兹堡峰会为开端的尝试仍有很长的路要走。
注：
本文原题名为“The G20 Financial Reform Agenda After Five Years”。本文作者NICOLAS VéRON为Bruegel高级研究员、Peterson国际经济研究所访问学者。本文于2014年9月刊于Bruegel网站。
