本周是自《预算法》实施20年以来，中国第一次对它进行修订。一个重大的变化，就是将当下地方政府的债券发行试验常规化。这一变化当然算得上是一个突破，但其最终效果却将取决于一点，即中央政府到底会允许地方政府借多少钱。
中国的地方政府债券发行试验几乎已经有五年时间了。2009年，财政部首次发行地方政府集体债券（collective local government bonds）。集体债券（collective bonds）由财政部代表几个地方政府发行，并且由财政部负责还本付息。三年后，中国开始允许特定的地方政府自主发行债券。与集体债券不同，这一试验要求被选中的地方政府自己负责发行债券，以及还本付息。今年这一自行支付的试验得到了进一步的扩展，并且现在已经扩展到了10个省份和城市。
然而，这些试验对于地方政府的债务结构尚未有实质性的影响。官方最新的国家审计显示，地方政府债务中的债券资本比重在过去三年中变化极小。2013年上半年，官方的地方政府债券仅占地方政府债券总额的3.7%，相较2010年的3.9%还有所下降。换个角度来看，2013年上半年，通过发行债券的方式公开募集的地方债务仅仅只占信托公司、租赁公司或者非银金融机构所筹集的资本的1/3。
债券融资缓慢发展的原因在于，中央政府控制着债券发行的限额。比如，今年地方政府能够发行的债券总额只有4000亿元，远远不足以偿还2014年就要到期的3.5万亿地方债务。
由于配额的限制，地方政府仍然严重依赖于地方政府融资平台来发行债券。地方政府融资平台（LGFV）的未清偿债要比官方的地方政府债券发行数的两倍还多。
过度使用地方政府融资平台只会增加地方政府对债券的依赖，因此这也并非一个很好的选择。仅仅只有极少数的地方政府融资平台拥有财务清偿能力，并且能够在银行间债券市场中发行债券。比如，大多数的LGFV债券都是企业债券，因此受到国家发改委的监管。国家发改委不允许负债-资产比率超过80%的企业发债，并且严格监控负债-资产比率超过60%的企业的债券。除此以外，由于地方政府与其融资平台之间的关系本质上是不透明的，因此一次混乱的决议就可能会影响到整个市场。举例来说，如果地方政府决定不去救助一个违约的地方政府融资平台，那就会让投资者都放弃这些产品，从而导致地方政府出现短期的资金缺口。
现在《预算法》已经重新修订过了，但我们仍然不清楚地方债务的情况会有怎样的改变。新的《预算法》规定，地方政府发行的债券将受到国务院配额的限制。理论上来讲，财政部可以借此将现存的自行支付试验扩展到所有省份，并且提高目前的年度配额。但想要通过这个办法来对地方债务结构产生实质性的影响，配额就必须从当下的水平得到显著提高。比如，如果配额增加4倍到1.7万亿元，能偿还一半今年到期的债务。即便如此，这也仅能让官方的债券占到地方未尝债务的12%。
从更长远来看，允许地方政府发行债券的改革似乎是一把双刃剑。通过维持现存的体系，中央政府对于地方债务发行保有配额限制，那么中央政府就能有效地限制市场的角色，使之不能完全决定地方政府能够借多少钱。尽管如此，如果配额的数目不够大，那么这最终仍然会促使地方政府采用更为不透明的途径来为他们的债务融资。
注：
1、原文选自彼得森国际经济研究所（PIIE）China Economic Watch项目，发表时间为2014年9月4日。作者Ryan Rutkowski是PIIE的研究分析员。
2、《思想库报告》是上海金融与法律研究院（SIFL）出品的一份公益性电子刊物，以国际智库之思想，关照中国改革之现实。
