1977年恢复高考成为多少国人命运的转折。如今，高考依然承载着莘莘学子的人生梦想，牵动着天下父母的殷切之心。高考改革作为中国教育体制改革的重要一环，一头连接着中学素质教育的指挥棒，一头连接着高等专业人才的筛选器，无论之于国家社稷，还是之于个体人生，都具重大影响。
十八届三中全会《决定》提出：逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。
9月4日，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》正式公布。改革意见在高考考试科目、高校招生录取机制上都做出了重大调整，堪称恢复高考以来力度最大的一次考试招生制度改革方案。方案中，高中将不再分文理科、外语可以考两次、文理6科选3门成绩计入总分等举措引发极大关注，而增加统一命题试卷省份、增加农村学生上重点高校人数等措施也触发许多担忧和争议。
9月19日，作为两个改革试点省市的上海和浙江，陆续公布了各自的高考改革方案细则。两地今年秋季入学的高一新生将按照新高考改革方案进行课程设计和考试安排，2017年他们将成为本次高考改革的首批“吃螃蟹者”。这标志着新一轮高考改革正式落地。
本次改革方案是否解决了当前我国教育和考试中存在的突出问题？改革应该如何实现效率与公平的统一？我国高考改革之路的终极目标何在？财新网特邀长期关注我国高考改革的三位教育专家，详细解读是次高考改革方案。
主持人：孙文婧，财新记者。
特邀专家:
杨东平,北京理工大学教育研究院教授、21世纪教育研究院院长、民间高考改革方案提出者。
谢小庆，北京语言大学教授、教育测量研究所所长。
吴华，浙江大学教育学院教授、民办教育研究中心主任。
改革破冰，但只迈出半步
主持人：本次高考改革方案出台历经多轮调研和讨论，才“千呼万唤始出来”，可谓承载和回应了公众对于高考改革的诸多期待。如何评价本次高考改革方案？是否解决了当前我国教育和考试中存在的最突出的问题？
杨东平：中国高考改革有三层不同的目标和价值，第一，科学选拔人才，这主要是对于高校而言；第二，考试公平，这是考生和家长最关心的。他们一般认为，现在的总分录取模式是最公平的，分数面前人人平等，搞自主招生、参考其他条件，反而容易有猫腻；第三，引导高中素质教育。
本次改革方案很重要的一个特点，就是突出了保障教育公平的概念和价值。原来的改革在科学选材方面考虑较多，现在把公平放在了第一位。12条具体措施当中，大概有一半左右都是围绕公平问题的，包括均衡统一招生、扩大农村贫困学生比例、取消和减少加分等。此外，改变文理分科、减少考试科目、减轻学生负担，这些是从引导高中素质教育角度去考虑的。
本次高考改革方案花了3年时间制定，如今终于出台，其重大意义在于标志着我国高考改革的破局和启动。本次改革方案跟许多专家预期的改革模式还是很不一样，原来大家以为会出台一个自上而下全国性的总体方案，作为整个高考改革的顶层设计。但可能在多方面协商过程中，还拿不出一个比较成熟的整体方案，所以现在形成的是一套改革若干意见，只确定了上海、浙江两个省市作为改革试点。本次改革架构和措施跟原来预期有很大变化，所以其重要意义还是在于启动和破冰。
谢小庆：中国高考制度亟待解决的问题，一个是公平问题，例如不同省份录取比率不一样、农村孩子进入重点大学的比例不高等等。另一个是效率问题，在唯分数论的应试教育思路下，我国即使最优秀的大学也培养不出最杰出的人才。建国65年来，北大、清华、复旦这样的高校，没有培养出一个诺贝尔奖获得者。所以高考改革除了解决考试公平的问题，最重要的是解答所谓的钱学森之问：为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？
本次改革方案，在“促进公平、科学选材”的指导思想下，在效率和公平方面都有照顾，可以看出改革者力求达到二者间平衡。从公平上说，改革提出了提高高考大省的录取比率、增加农村学生上重点高校的比例等；从效率上说，改革提出文理不分科、减少考试科目、实行多元化录取等，力求改变过去一考定终身的录取模式，这些措施都是为了引导素质教育、培养优秀人才。但是，也应看到，本次改革方案在给予高校自主招生权、实行招考分离等方面，步伐还非常谨慎。因此，我们都普遍认为，这次高考改革只迈出了半步。
主持人：如何才算迈出“一整步”？理想的、彻底的高考改革应该达到怎样的目标？
杨东平：高考的整套改革体制，应该由两个部分组成，一个是考试科目改革，二是是招生录取制度改革。三中全会全面深化改革文件中，关于高考改革的表述即为“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端”。
但是，现在出台的12条高考改革措施多数集中在考试科目改革上，基本回避了招生录取制度改革，因此说是“迈出半步”。但是这次改革方案本身的定位也不是高考改革的一个完整的顶层设计和目标模式，而是启动试点先行。
我过去三年来一直参与这个改革文件的制订，我们专家群体的主要意见，认为在整个高考制度设计中，应该以招考分离、扩大高校自主权，改革现行的招生录取制度为改革目标。考试科目怎么组合、怎么改，过去改了20年，但只要最后仍是总分评价，无论考试科目怎么改，还是能够出状元，学生还是唯分数论。所以，我认为完整的改革目标，是打破总分评价，在招生录取中实行多元评价模式，通过给予高校招生自主权，让不同的高校、不同学科，根据自己的实际需要来制定自己的录取标准，惟此才能真正达到选拔人才的改革目标。
吴华：这次改革方案，在很多具体细节上做出了一些创新和探索，是很值得肯定的。但在改革的思路上，还是没有摆脱全国统一规划的计划经济思维方式和管理模式。如果说要依靠中央政府制定统一的改革方案来实现科学选材的目标，我认为这个思路本身是违反科学方法论的。因为每个学校、每个专业、每个学生的需求都不同，由中央统一制定改革方案很难适应不同主体多样化的需求。所以，高考改革的最终方向，应该是让高校拥有自主办学和招生的权力，让高校根据对市场信息的判断，自主决定招生专业、招生计划、招录方式和标准，让培养出的学生能真正适应市场的需求。
招考为何难分离？
主持人：作为高考改革的目标，招考分离有何重要意义？招考分离之后高校招生应该通过怎样的方式进行？
杨东平：只有实现招考分离，给予高校招生自主权，才能真正实现科学选材。要科学选材，就必须破除总分评价模式，实行多元评价，而多元评价必然是建立在高校自主招生基础之上。现在是招办替高校招生，划定一条分数线，高校据此从高到低往下录取，没有任何自主性。在这种招考不分、高校完全没有招生自主权的情况下，不可能形成多样化的评价标准，实现科学选材。
最典型的例子是北大的护理学院，专门招收一线护理人才。按照全国统招分数线，要进北大护理学院的学生分数至少要达到650分以上，但是很多考到这么高分的学生，毕业后根本不想当护士，毕业后都考博去了，护理学院招不到真正需要的人才。所以，它应该实行单独录取，由北大和护理学院按照培养专业护理人才的要求制定录取标准，跟普通考生的要求有所区分。
谢小庆：其实，在许多西方发达国家，已经形成了一套比较成熟合理的招考分离制度体系。高校具有完全的办学和招生自主权，考试由市场化的社会考试机构，比如ETS（美国教育考试服务中心）等来组织。高校不会划定全国统一的录取分数线，当你的SAT、托福和雅思成绩达到特定标准时，大学的招生录取委员会就会参考学生其它他面的表现，比如面试、社会活动、兴趣爱好、推荐人的评价等等，这就叫多元评价模式。
高考改革的理想模式，应该把招生录取的权力下放给高校，学生与学校之间应该是双向选择。现在中国的高校中真正拥有招生录取自主权的是香港的高校，他们招生可以参考高考分数，也可以自主决定录取标准。很多省市的高考状元在被北大清华录取之后，港大和港中大还可以录取他们，不受全国统招的限制。
主持人：既然招考分离、扩大高校自主权、建立多元评价模式是改革的目标，为何本次改革方案未对招考分离措施过多涉及？改革的障碍何在？
杨东平：因为目前我国的高校还没有完全建立现代大学制度，高校行政化问题一直没有解决，致使招生录取也成为权力寻租和腐败滋生多发之地。在过去的高校自主招生过程中，还发生过人大招生腐败案等事件，令中央政府和社会公众对于高校完全自主招生都不能完全信任，心存顾虑。在这种情况下，这次改革方案如果一下子给高校完全放权，可能会出现很大问题。所以从现实出发，本次改革方案首先从保障考试公平入手，对考试科目和考试方式改革。此外，对于高中学业水平考试成绩计入高考总分，也是多元评价模式的一个尝试和探索。高考改革也是在摸石头过河，在实践过程中不断完善。所以这次改革的意义还是在于启动和试点，而非形成一个目标模式和改革的顶层设计。
主持人：如此说来，这次改革不能完全实现招考分离，最主要的障碍还是担心扩大大学自主招生权以后，可能会侵害到公平。那么，应该如何解决扩大高校办学自主权与保障公平之间的矛盾？
杨东平：要实现给高校放权和公平的统一，消除社会对于招生腐败的担忧，最重要的是建立“以改革促进改革”的思维，即以高校去行政化和建立现代大学制度的改革，来促进给高校放权的改革。高校去行政化改革，首先要从招生环节上，建立以教师为决策主体的招生录取制度。招生录取在学校内也不应由招办来包办，而应以院系为主。其次，还要建立一套信息公开透明、社会第三方参与监督、问责清晰明确的招生录取机制，以增强高校自主招生的公信力。这些制度建成后再放权，从而避免一放就乱的问题。可以先选取几所高校试点，这样新制度才会有生长点，否则永远卖不出这一步。
吴华：从根本上看，给予中国各高校完全的招生自主权，正是对遏制招生腐败、保障公平釜底抽薪的治本之策，现在的一些做法都只算是扬汤止沸。如果真正让中国的各高校实行市场化、自主化的办学和招生录取，把高校的声誉押上去，学校反而是在相互竞争生源过程中把精力真正放到科学选材上去。
当然，对中国高校实行完全放权，实现招考分离，是一项伤筋动骨的大改革，需要相应的配套措施，其中最重要的是信息公开和社会监督。阳光是最好的防腐剂，在当今互联网和自媒体高度发达的时代，做到这一点其实并不算太难，只是现在的高校行政化的弊端和统一管理缺乏自主性的桎梏，令改革缺少动力。所以我一直强调，教育体制改革的思路，不应该是由中央政府制定一个统一方案来遏制腐败、科学选材。政府应该转变教育管理模式，退出教育的微观领域和学校管理的微观层面，全面深化市场取向的改革，为高校创造自主办学和招生的大环境。
改革措施效果待观察
主持人：刚才我们从宏观层面评价了这次高考改革方案，回到微观层面，本次高考改革提出了高中不分文理科、学生在语数外之外自主选择考试科目、高中学业水平测试成绩计入高考总分、增加全国统一命题省份等改革措施，这些措施是否能够真正起到引导高中素质教育、培育人才的效果呢？在落地过程中应该注意哪些问题？
吴华：这些举措从改革者的主观愿望上讲都是好的，也是合理的。只是在实践过程当中，可能引发许多新问题，需要进一步冷静观察，慢慢解决。例如，我国高中过去多年来一直实行文理分科，师资有固定安排，现在让学生自由选择语数外之外的三门科目计入高考成绩，可以预想学生的选择一定是不平衡的，这可能在短时期内会引起师资管理上的混乱。
另外，对于文理不分科、学生自主选择考试科目等措施，究竟是能防止还是加剧学生偏科现象，高中学业水平测试计入高考成绩究竟能减轻还是加重学生负担，都需要实践的检验。因为只要最后是凭高考总分念大学，学生一定会想方设法考高分，选择容易拿分的科目参加考试，而并非一定是自己感兴趣的学科。而学业水平测试实行等级制，表面看是减轻了学生压力，但是学生在考试过程中并不能控制自己考到一个A还是B，他们还是会全力以赴复习备考，无论这个等级和分数在高考中占据多大比重。
谢小庆：我认为这次改革的12项具体措施，包括取消文理分科、英语和高中学业水平测试可以考两次等等，都是有利于学生发展的，都是在改变“一考定终身”的弊端，给予学生更多选择权，保护孩子的梦想，优秀的人才最终还是做自己喜欢的事情。
但是也必须看到，任何改革措施效果都可能是双刃剑。例如，这次改革方案中提出增加高考全国统一命题的省份，一方面，这对保障考试公平是有利的。我国从2004年开始到去年，全国31个省市自治区当中已经有16个实现自主命题。但是也必须看到，各省市命题水平参差不齐。我个人认为由教育部考试中心专家命题的全国卷，水平还是最高的。但另一方面，从为高考注入优化机制和改革动力角度说，增加全国统一命题省份又是不利的。各省自主命题，不同省份之间有比较，还能鞭策落后省份不断提高出题水平，如果取消自主命题各地方可能会失去求进步和改革的动力。
杨东平：我认为这次高考改革意见中，最重大的一项举措是把高中学业水平测试跟高考挂钩，这是这个文本中最伤筋动骨的一项改革，也是理解改革意见的一个重大看点。
制定这项措施，主要出于引导高中素质教育、防止学生偏科、减轻学生负担的考虑。但是，改革方案对这项改革只给出了一个大的概念，对于高中学业水平测试跟高考分数如何折算、如何命题考试等，都没有具体说明，需要由两个试点省份进行探索。
这项改革没有先例可循。过去，高考和高中学业水平考试完全是两个不同性质的考试，前者是一个高度竞争性选拔性考试，而后者是高中阶段学业的合格评价，只要过了就可以发一个高中文凭，两者功能完全不一样。在二者没有挂钩的情况下，高中学业水平测试几乎人人过关，是比较“水”的一个考试。现在跟高考分数捆绑在一起，就必须实行跟高考一样严格的考试管理，统一命题、统一阅卷、防止舞弊，达到国家级教育考试的水平。但是，目前在国内很多省份，高中学业水平测试甚至还不是省级统一考试，各地市自主命题，出题水平参差不起，管理也非常混乱。如何将高中学业水平测试跟高考接轨，这对本次高考改革是一个很大的挑战。这次高考改革之所以选择上海、浙江作为试点，也是因为这两个地方目前已经实现了省级统一的高中会考，而且已经实施多年，在学生的综合素质评价等领域也已经做得比较成熟了。
其实现在改革措施刚出台，两个试点省份的改革也刚刚起步，马上对这些措施的利弊进行抽象的讨论，见仁见智，难有结果。所以重要的还是在试点过程中，慢慢去观察学生的感受和老师的评价。
主持人：本次高考改革方案中，还特别强调了提高中西部地区和人口大省高考录取率、增加农村学生上重点高校人数等补偿弱势群体、保障公平的措施。但从过往的高考加分政策来看，只要存在对弱势群体的政策倾斜补偿机制，就可能产生腐败和寻租空间，如何解决这个问题？
杨东平：实际上，增加农村学生上重点大学比率、对贫困地区实行定向招生，从2012年开始已经在实施了，并非新举措，这次是正式写进改革方案当中。对弱势群体的政策倾斜，在实施过程中确实会出现官员子弟搭便车等问题，但是每项政策出台都会有人钻空子，不能因此就否定政策的合理性。如何让政策达到实施的初衷，真正使贫困地区的农村子弟受惠，这是应该去思考的问题。
在7月初提交的民间版高考改革方案当中，我们认为对弱势学生高考的补偿政策，应该在全国范围和长时期内有整体性、统筹性考虑，做出一个改革顶层设计，而不能一事一议。例如，原来全国600多个扶贫县的农民子弟可以享受招生优惠政策，现在扩大到800多个，但是全国有2000多个县，其他县的农民子弟难道不应该被照顾吗？还有包括搞免费师范生等优惠政策，都应该有长期的规划，才能实现持续的公平。在美国，从上世纪60年代开始就实行针对黑人和其他少数民族的补偿性措施——“肯定性计划”，该计划对受益人群有明确清晰的标准，而且已经实行了几十年，受到法律保护。我们现在对弱势学生的补偿政策，最重要的是整合出一个宏观统筹、清晰可持续的整体设计，不能顾此失彼、零敲碎打，那样只会制造新的不公平。
谢小庆：关于对弱势群体的补偿政策，我还有另外两个建议。第一，要给家庭教育环境相对更差的学生给予招生政策上的优惠。例如有些学生的父母、祖父母都没上过学，他们能够享受的家庭教育资源相对较少，对于这些学生可以考虑给予少量的加分，例如5分或10分。第二，对各省市教育资源相对匮乏的学校的尖子生给予重点大学的招生优惠。我国教育资源分配不均，在一些落后省份或者发达省份落后地区的学校，所具备的师资和其他教学资源十分有限，因此，应给这些非名校的优秀学生优惠政策，让他们也拥有念北大清华等名校的机会。
这也是现在国际上的新认识，除了对经济上的弱势群体给予补偿之外，对教育资源匮乏的弱势群体也要给予补偿，这实际上更有利于发现优秀人才。从科学选材的角度来讲，评价一个个人分为智力因素和非智力因素两个标准，从智力因素看，家庭环境差、学校环境差的学生因为享受的资源少，可能更具有学习潜力；从非智力因素看，这样的学生更具吃苦精神，将他们吸收进入大学，更有利于校园多元文化环境建设，他们对周围的学生也会产生积极影响。
