城镇化的直观表现是人口和经济社会活动在特定的相对狭小地域范围内的积聚。从更广的视角看，城镇化是一个国家（地区）走向现代化过程中同步发生的多维结构变化中的一维。凡是成功实现现代化的经济体，其城镇化水平和质量都达到了较高水平。在现代化过程中，与城镇化相伴发生其他重要的结构变化包括产业结构和就业结构非农化；消费结构升级，消费理念变化，家庭内部的自我服务转向社会化的专业性服务；传统城乡二元结构逐步弥合，城市内部社会组织结构重构；就业质量提升，劳动保护状况改善，劳动时间缩短，劳动关系不断变化；社会治理结构不断变化，公众参与程度和决策透明度逐步提高；公共财政的出现和公共服务均等化机制的形成和完善；国土开发、资源利用与污染排放空间分布格局变化；在全球分工和价值链体系中所处地位不断升级，贸易条件不断改善等。
如果把城镇人口占总人口比例作为城镇化水平的话，那么城镇化的质量是指能否协调地推动上述诸方面结构升级和转变。
成功迈入现代化行列的国家（地区）的历史经验表明，城镇化不是一个线性匀速发展的过程，而是要经历三个不同的阶段。第一个阶段是相对缓慢的阶段，第二个阶段是城镇化水平快速提升，经济社会结构深刻变化并推动城镇化质量逐步提高的阶段，第三个阶段是逐步走向成熟的阶段。相对于先发国家而言，越是后发的经济体，这样的三阶段特征体现得越明显。在各个阶段同步提升城镇化水平与质量，是这些国家（地区）的一条基本经验。更值得关注的是，在承前启后的第二个阶段同步提升水平和质量，是顺利跨入第三阶段，实现工业化、城市化和现代化的前提条件。
而陷入中等收入陷阱和低收入陷阱的国家（地区）的教训表明，城镇化的水平和质量并不会自然而然同步提升，这些国家不能迈入城镇化成熟阶段并进入高收入社会的原因之一，就是未能在城镇化发展的第二个阶段同步提升水平与质量，最终导致城镇化水平本身也陷入缓慢提升甚至停滞的局面。
正反两方面的经验教训表明，同步提升城镇化的质量和水平，最大的挑战在第二阶段，尤其是第二阶段的中后期。对于后发追赶型经济体而言，由于第二阶段所用时间更短、城镇化推进速度更快，所以，挑战更为严峻。而正反两方面的经验教训表明，这个阶段既是矛盾的凸显期，通常也具备解决各种矛盾的物质条件。关键在于能否正视各种矛盾和问题，实施包容性发展战略，及时、主动地调整体制和政策，正面应对诸如社会融合、产业发展和就业机会创造、环境污染、收入差距拉大等经济社会问题，为城镇化迈入成熟阶段奠定坚实基础。
与国际经验进行对比，我国城镇化道路与东亚成功追赶型经济体比较相似，截至目前，我国城镇化发展大体上是比较成功的、健康的。同时也要认识到，我国目前正处于城镇化快速发展阶段的中后期，也积累了不少矛盾和问题，这固然有客观必然性，且其他成功经济体也都曾经历过，但必须认识到，这些矛盾和问题不会自然而然消失，也不会通过简单的一两项政策就能一蹴而就地解决。必须借鉴国际经验，采取系统的措施，同步提升城镇化质量和水平，才能够顺利跨入城镇化成熟阶段，进而实现现代化。
本报告分为四个部分。第一部分概要回顾全球城市化历程，介绍目前全球城市化现状、新趋势与新挑战。第二部分分四种类型归纳城市化的经验和教训。第三部分归纳城市化尤其是第二阶段的经验教训。第四部分总结对我国城镇化发展的若干重要启示。
一、全球经济社会活动空间格局已进入城市为主的时代
（一）迄今为止人类城市化发展的三个阶段
人类发展史基本上就是由农村社会向城市为主的社会的过渡时。全球城市化发展大致经历了三个阶段。第一个阶段是1850年以前，即工业革命以前以及工业革命还局限在其起源地——英国而尚未广泛传播的时期。该阶段城市和城市化进程非常缓慢，公元100年全球城市化率约为4．7%，1850年也仅仅为6．4%，将近两千年的时间里，城市化率只提高了1．7个百分点。当时城市规模也比较小，1800年全球只有中国北京的人口超过100万，到1850年，也只有伦敦、北京等城市的人口超过100万。
第二阶段是1850—1950年，工业革命推动人类城镇化进入加速发展时期。因工业革命兴起的大规模工业生产，吸引并聚集了大量人口，促进了城市形成和扩大。全球城市化平均水平迅速提高到29．4%，一百年内提高了约4倍。这个时期全球市场化的主要带动地区是欧洲和北美。这些地区的国家基本上在1850年到1914年（一战爆发）期间就完成了城市化，英国城镇化水平达到70%，美国达到50%（1920年）。
第三个阶段是1950年至21世纪头十年，世界城市化发展速度趋缓并稳步进入城市为主的时代。近60年时间里全球城市化水平提高了22个百分点左右。截止到2011年全球总人口69．74亿，生活在城市的人口36．32亿，城市化达到了52．1%。可以说人类经济社会活动的空间分布结构，已经进入以城市为主的新阶段。1950—2011年期间欠发达国家城市化率水平提高28．9个百分点，高于发达国家和地区近6个百分点，成为推动全球城市化的重要力量。2011年，欧洲除部分岛国、南欧和东欧国家城市化率较低外，其他国家城市化率基本上都达到了60%以上的水平；北美国家城市化率较高，均超过了80%的水平。
这个阶段全球城市规模结构体系演变的主要特点是特大城市集聚的人口比重越来越大。超大规模城市数量增幅显著，2011年全球超过1000万人口的城市数量为359个，比1970年增加了8倍之多；占全部城市数量的比重也由1970年的2．8%增长至约9．9%。与此同时，低于50万人口的城市尽管数量有所增加，但这些城市人口占总人口比重由1970年的61．6%降至2011年的50．9%，下降了约10个百分点。根据联合国的有关预测，2015年，还将进一步下降至42%，届时千万以上人口城市在总人口所占比重将达到13．6%，将超过50万—100万人口城市所占比重。
尽管这个阶段全球城市化率提升速度比前一个阶段慢，但由于本阶段全球总人口规模急剧增长，所以，城市人口规模的增量和增长速度都大大高于前一个阶段。
（二）各国城市化现状：质量和水平参差不齐
第一，各国城市化的水平参差不齐。根据世界银行的数据统计，2011年全球211个国家（地区）城市化率分布在10%—100%的大跨度区间上，低于20%的国家有14个，129个国家（地区）的城市化水平超过了50%，46个国家的城市化率水平超过了80%。
第二，各国城市化质量也相差悬殊。人口规模超过1亿的国家中，只有美国和日本两个国家实现了高质量城市化。人口规模超过5000万的国家中，只有德国、法国、英国、意大利、韩国实现了高质量的城市化。1000万以上人口国家中，西班牙、加拿大、澳大利亚、荷兰、希腊、葡萄牙、比利时、匈牙利等国家实现了高质量城市化。总体而言，发达国家城市化质量较高，除了少数城市外，大部分城市的产业竞争力较高，公共服务质量较好，社会融合度较高。而发展中国家城市化质量总体上不高，绝大部分城市产业缺乏竞争力，公共服务差，贫民窟大量存在，社会融合程度较差。
综合来看，已实现现代化的国家城市化率均较高，但高城市化率并不一定意味着现代化。在发展中国家中，有些国家虽然城市化水平较高，但质量并不高，整个国家也并没有实现现代化。由此可见，较高水平的城市化最多只是一个国家实现现代化的必要条件，而高质量和高水平的城市化才是一个国家现代化的充分必要条件。
（三）新趋势与新挑战
人类已经进入城市为主的时代，未来城市化还会继续发展。未来城市化发展将在不同于以往的背景下展开，需要应对不同于以往的挑战。
第一，主要由发展中国家城市化水平提升驱动，未来人类社会将由目前城市为主的格局逐步渐变为城市占支配地位的格局。按照联合国的预测，从2011年到2050年全球将新增人口23．32亿，城市人口增长26．2亿。全球农村地区人口的数量及其占总人口的比例都将在2020年前后开始绝对降低。2050年全球人口将增长到93．06亿，城市人口增长到62．52亿，城市化率将达到67．2%。由于发达国家城市化率目前已解决饱和水平，而且人口生育率降低，所以，未来全球新增的城市人口中93．7%来自于目前的发展中国家。
第二，发达国家和发展中国家未来的城市化都将受到一些新因素的重大影响。
（1）全球化深化。全球化本质是全球范围内资源和生产要素的优化配置。虽然从一般意义上讲，全球化背景下各类要素都可以在全球范围内流动和重新配置，但从目前观察到的情况看，要素流动格局呈现出一定程度的不对称性，具体而言，高端人才流动性远远高于中低端人才；资本流动性远远高于劳动力；发达国家对发展中国家消费模式、生产模式、产业结构、治理模式等方面的影响，总体而言大于发展中国家在这些方面对发达国家的影响。
（2）全球化在很大程度上表现为各国城市的全球化。全球分工网络首先体现为城市互动形成的网络，全球要素流动也首先体现为各国城市之间的要素流动。这不仅能够要求一国的城市能够跻身全球城市分工网络，同时要求各国协调好内部要素流动，既实现城乡和区域之间的协调发展，也能够对关键节点城市形成有力支撑。
（3）技术进步。20世纪80年代以来信息通信技术的突破和广泛应用，带动了上一轮全球范围内的高速增长。2008年底发达国家爆发的金融危机波及全球。展望未来，能够启动新一轮经济增长，特别是发达国家经济增长的根本力量，仍然是新的重大技术突破。信息通信技术的深度普及和应用，清洁能源的发展，新材料的出现，生物技术的发展等，都有可能成为潜在的突破点。目前有学者提出，人类社会正在启动第三次工业革命，可能是能源和信息技术发展所带动，也可能是信息技术驱动下的制造业升级所带动。新技术突破将对城市产业分工格局产生重大影响。交通技术特别是高速交通技术的发展，极大地改善了城市之间的连接性，将对城市空间格局和全球产业分工格局继续产生重要影响。
（4）全球治理模式和治理议题的影响。随着全球化深入和各国经济发展，许多议题越来越超出主权国家的治理范围，需要在全球范围内进行协调才能够有效解决。诸如应对气候变化、维护全球政治、经济和金融稳定、控制传染病等全球性公共产品，成为摆在人类面前的新的重大议题，相应的全球治理结构也在孕育着新的深刻变化。一个重要趋势是多种多样的城市联合体在应对这些议题方面，扮演着越来越重要的角色，它们积极主动进行探索，一定程度上走在了主权国家前面。
（5）各国民众权利和平等意识的普遍增强。美国著名战略思想家布热津斯基把这种现象称为“全球政治觉醒”（Themassiveglobalpoliticalawakening）。这种趋势对于一国国内政治、经济和社会制度的变化，具有难以预计、难以把控的重大影响；对国际关系也有重要影响。全球政治觉醒将导致各国城市中业已存在的二元结构问题更加凸显，并且和日益普及的信息通信技术相互叠加，深刻影响着公众采取大规模联合行动的模式。实施包容型城市发展政策，或者形成包容型城市，将成为未来发达国家和发展中国家共同面临的严峻挑战。
上面这些因素或直接或间接地对城市化和城市发展产生重要影响。而且，这些因素相互之间也并不独立，而是有着复杂的反馈和互动关系。从而也将对城市化和城市发展产生影响。
第三，发展中国家提升城镇化质量的挑战更加紧迫和严峻。与城市化水平不断提升的确定性趋势相比，发展中国家面临的更大挑战是提升城市化质量，提升产业竞争力，创造大量高质量就业机会，实现包容性发展，改善生态环境，提升治理水平等。首先，发展中国家还需要在新的全球力量格局、全球秩序和全球治理议题之下应对这些挑战，可供借鉴的历史经验并不多，发达国家走过的道路的可复制性不强，需要立足自身实际进行不懈探索。其次，发展中国家城市化面对着远比先行国家历史早期多得多的软硬约束条件。最后，随着全球化深化和信息技术的发展，发达国家基于自身物质条件提出的具有道德意义的经济社会保障标准，日益为发展中国家公众所向往，对发展中国家的应对能力提出了更高要求。
二、不同背景和禀赋条件下的四种城市化模式
工业化是推动城镇化发展的主要驱动力；此外，移民（殖民）、贫困人口的空间聚集、城市服务业发展等也对城市化具有重要影响。不同历史阶段、不同国际环境、不同禀赋条件、不同社会制度之下，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。综合考虑多种因素，可以把各国城镇化类型分为如下四类。
第一类是先发国家，以美国、英国、德国、法国等为代表。这些先发国家在工业革命推动下，二战之前已基本完成城镇化，经济发展与城镇化发展同步迈上了较高水平。
第二类是二战后实现快速城镇化的发达国家（地区），以日本、韩国、中国台湾等为代表。这些经济体把握住二战后全球经济发展的机遇，在较短时期内实现了工业化和城镇化的高质量、快速协调推进。
第三类是工业化和社会发展水平相对较低，更多地由贫困人口在城市过度聚集推动城镇化率达到较高水平的国家，以巴西、阿根廷、墨西哥、玻利维亚等拉美国家及部分中东、北非国家为代表。
第四类是主要依靠资源驱动达到了较高的城镇化水平和较高收入水平的国家，以沙特、伊朗、委内瑞拉等石油生产国为代表。这些国家依赖本国丰裕的资源禀赋，特别是石油资源实现了以产业的非平衡发展为特征的快速工业化和城市化，在较短时期内达到了较高的城市化水平。
此外，还有为数不少的国家尚未实现经济起飞，城镇化仍然处于在第一阶段的缓慢发展过程中的国家和地区。
以上类型的比较分析，对我国城镇化发展具有重要借鉴意义。不过，考虑到我国人口规模、所处阶段、资源禀赋等因素，着重分析前三类。对其他情形不予涉及。
（一）先发国家：长期历史探索中实现城镇化水平和质量的同步提升
英国、美国等先发国家的城镇化道路，既体现了其作为工业革命领先者的特点，也体现了其所处时代的历史特征。
首先，这些国家通过工业革命开辟了人类由农业社会迈向城市社会的新纪元，工业化和城市化的互相促进是其城镇化的主要驱动力。发源于英国的工业革命，引发了商品制造方式、制造地点和企业组织形式等的深刻变革，促进了劳动分工和专业化生产，建立了全新的工业经济体系，成为推动城市人口聚集的强大动力。城市发展也为工业生产提供了基础设施、劳动力市场和消费市场，提高了生产效率。由于需要自己进行包括技术和制度在内的全面探索，这些国家普遍经历了百年以上才达到城镇化饱和水平，最终实现城镇化。
其次，先发国家城镇化是在旧殖民体系和世界格局下展开的。一方面，它们通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战争为城镇化积累了大量资本；另一方面，在国际经济秩序和全球治理格局极不合理的背景下，它们推进城镇化面临的资源环境压力尚未凸显，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先污染、后治理”的道路，曾经付出了巨大的资源环境代价。
第三，这些国家城市化是伴随着资本主义制度形成和演变而逐步推进的。早期自由竞争的市场机制的自发作用巨大，产业孕育与壮大、人口流动等，甚至早期的城市布局和基础设施等，都以私人部门的力量为主。后来，随着经济社会发展，国家与政府在诸如改善基础设施、防止传染病、改善劳动关系、控制收入差距等规划、卫生、社会保障领域的职能逐步加强。如英国城市公共卫生体系的建立、法国对巴黎的规划和建设、德国城市规划体系的确立等。政府与市场有机结合，是这些国家城市化质量提升的重要保障。
最后，先发国家在城镇化过程中同样经历严重的社会和环境问题，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有效应对社会危机的重要途径。城镇化是一个人口大规模迁移、人类聚居方式变化的过程，对基础设施、居住环境、生态系统、社会关系都有着广泛而深刻的影响，尤其是在城镇化快速发展时期，这些矛盾更易积累，如果处理不当就会引发社会问题。19世纪早期，由于农村人口大量涌入城市，基础设施和公共服务严重不足，英国城市遭遇了严重的城市公共卫生和环境问题，城市空气污浊、污水横流、传染病流行，死亡率远高于农村地区。英国及时调整了公共政策和城市规划，先后在1848年颁布了《公共卫生法》，1866年颁布了《环境卫生法》，1956年实施了世界上第一部《空气清洁法》，实施了一系列环保政策，投入了大量财力物力，经过百余年的努力，终于彻底治理了城市环境问题。德国在19世纪后半叶实现了赶超，在第二次工业革命推动下，城镇化快速发展，也产生了城市人口暴增、公共卫生和环境污染等问题，还面临着工人阶级政治、经济斗争的严峻挑战。俾斯麦政府在1883年颁布了《医疗保险法》，对工人因患病、事故、伤残和年老等出现的经济困难进行社会救济，开启了社会保障制度的先河，大大促进了社会转型。美国在进入城镇化快速发展阶段后，城市环境和居住条件恶化、城市贫困和犯罪等问题日益突出。19世纪末，美国掀起了城市美化运动，实施了住房改革，1937年通过了《住房法案》，这些措施对于完善城市规划、改善城市景观、消除城市贫困、改善居住环境起到了重要作用。
总之，先发国家城镇化是在特定历史条件下发展和演化的，普遍经历了百年以上时间。它们的许多具体做法和措施在今天的发展中国家已不再直接适用。不过，它们牢牢把握住工业革命的历史机遇，实现工业化和城镇化的良性互动、协调发展，充分发挥市场机制的作用，合理发挥政府在制定公共政策和纠正市场失灵中的作用，积极应对城镇化快速发展过程中的社会和环境问题，及时调整政策、完善城市治理、促进社会转型等历史经验，仍具有重要的借鉴意义。
（二）二战后成功追赶型经济体：较短时期内积极调整政策促进城镇化水平和质量同步高速提升
二战以后全球迎来了新一轮工业化和城镇化浪潮，日本、韩国、中国台湾、香港、新加坡等国家和地区抓住机遇，在相对较短的时期内高质量完成了工业化和城镇化，其经验主要体现在如下方面。
首先，高速工业化和持续产业升级保证了城镇化的快速健康发展。
作为后发国家，日本、韩国在战后都经历了一个“挤压式”的快速工业化阶段。1956—1973年，日本工业生产年均增长13．6%；1961—1980年，韩国制造业增加值年均增长16．5%。高速工业化创造的非农就业机会拉动大量人口向城市聚集，1945—1973年，日本城镇化率从27．8%提高到74．2%，年均增长1．66个百分点，1960—1995年，韩国城镇化率从28．6%提高到78．2%，年均增长1．42个百分点，各自在30年左右的时间内基本完成了城镇化。值得强调的是，日本、韩国在高速工业化过程中，积极顺应全球化发展趋势，高度重视产业结构升级和人力资本投资，不断提高产业竞争力和劳动生产率，实现了经济发展方式和增长动力结构的重大转型，成功跨越了“中等收入陷阱”，保障了城镇化的快速健康发展。
其次，政府在工业化、城镇化的全过程中始终扮演积极角色。
不同于先发国家的历程，日本、韩国等国政府在快速工业化、城镇化过程中，从一开始就发挥了不可替代的作用，成为所谓“东亚模式”的重要特征。一方面，日本、韩国政府高度重视国土空间规划。另一方面，日本、韩国政府都试图通过有效干预为产业升级和战略转型提供有利条件。
第三，注重统筹城乡发展，积极推进农业现代化。
农业生产率提高是工业化、城镇化的启动前提和推进基础。东亚从传统农业社会向工业社会的转型中，日本、韩国自始至终重视农业和农村发展问题，实现了城乡统筹发展，保证了城镇化的顺利推进。
第四，适时采取有力措施应对城市社会问题和环境问题，促进社会平稳转型。
日本、韩国的快速工业化、城镇化历程是前所未有的，在这一过程中也经历了剧烈的社会转型，产生了许多严重的社会问题。20世纪50—70年代，日本经济高速增长，钢铁、能源、化工等产业快速发展，环境污染和城市公害问题日益突出，一度爆发了严重的四大公害事件，引发了全国范围内的反公害运动。日本政府及时采取有力措施，先后颁布了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》等14项环保法律，制定了严格的环境标准，明确了企业应对公害的责任；地方政府也实施了严厉的公害防治条例，引入社会监督，对不达标排放企业采取强制措施。1987年，韩国爆发了全国性的劳工骚动，先后发生了3000多起劳动冲突，涉及120万工人和1/3的企业。此后，韩国政府的劳工政策开始转型，通过修改劳动法给予工会活动更大的空间，强调以法律、行政手段规范劳资行为，提倡和谐产业秩序，建立三方协商机制和劳动争议调处机制。
目前，虽然日本、韩国仍面临着主要都市圈人口和产业过度集中、交通拥挤，房价高涨等问题，但同样作为东亚国家，它们在战后快速协调推进工业化、城镇化的经验对我国具有直接借鉴意义。概括而言，就是立足本国资源禀赋和文化传统，充分尊重市场机制的基础性地位，借鉴先发国家经验，有效发挥政府在制定规划和产业政策等方面的导向性作用，注重技术创新和人力资本投资，强调城乡统筹和农业现代化，正面应对城镇化过程中产生的复杂社会问题，果断采取有力措施及时化解，从而实现了城镇化的可持续健康发展和成功的经济追赶。
（三）中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水平、低质量城镇化
20世纪以来尤其是二战之后，拉美和亚洲、非洲等地区发展中国家的城镇化也获得了突飞猛进。与先发国家及日本、韩国等国不同，巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家呈现出典型的“过度城镇化”特征，即城镇化严重超前于工业化，大量贫困人口在城市聚集，贫民窟普遍存在，经济增长缓慢，就业不充分，收入差距巨大，社会问题突出，落入了“中等收入陷阱”。这些国家城镇化的经验教训，对于我们更好地规避城镇化发展中可能出现的问题，很有借鉴意义。
首先，长期奉行进口替代战略使得拉美国家工业化进程遇到重大挫折，城镇化拉力严重不足。
二战以后，拉美国家选择了进口替代的工业化发展模式，一度取得了令人瞩目的成就。然而，长期僵化地实施进口替代模式具有明显的局限性，特别是劳动生产率低下、经济效益增长缓慢；由于国内市场狭小，规模经济优势难以形成；企业开拓国际市场的积极性不足，延缓了产业结构升级的过程；工业产品竞争力不足，外汇收入过于依赖初级产品出口，进而导致国际收支不平衡。拉美国家的“工业化倒退”对城镇化产生了重要影响：一方面工业部门发展停滞乃至退步，工业增加值占GDP的比重从1980年的39．0%下降到2001年的28．9%，降幅超过10个百分点，巴西更是从43．8%下降至26．9%，失业率长期维持在9%左右，这使得城市经济发展不能创造更多的就业机会有效吸纳农村进城人口，工业化对城镇化的“拉力”不足；另一方面由于农村生存条件恶劣以及对城市就业、基础设施和公共服务的渴望，大量人口无序涌入城市，但缺乏在城市生存的必要条件，形成了很多贫民窟、棚户区，城市二元结构突出，贫困人口在城市的聚集成为城镇化的主要“推力”。
其次，政府未能有效应对工业化、城镇化过程中的经济社会问题。
拉美国家曾长期被殖民统治，国家独立后仍深受原欧洲宗主国古典自由放任主义思想的影响，奉行经济自由主义。在战后实施进口替代战略时，国家对经济进行了一定程度的干预，但对如何处理好政府与市场的关系，如何合理发挥政府在后发赶超过程中的积极作用，缺乏深刻的认识和有效的政策。
第三，不合理的土地制度和对农业的长期忽视使得城镇化缺乏坚实基础。
长期的殖民统治之下形成了种植园经济和大土地制度，在摆脱殖民统治后，拉美国家并未完成社会改造，传统农业模式和土地制度依然占据主导地位。这种高度集中的土地模式，一方面削弱了农业部门无法对工业化所提供的需求空间和要素供给支撑，资本主义的发展和现代工业起步，几乎完全由初级产品出口带动，农业发展没有得到基本的重视；另一方面，使得广大无地农民不能在初级产品出口中获取应有收益，生活窘迫，生存条件恶劣，无法在农村立足，进而无序涌入城市，同时也导致农业生产率降低和农村凋敝。
第四，目前一部分国家把贫民窟等社会问题的治理与反贫困和社会融合更加紧密结合起来，取得了初步成效。
贫民窟、棚户区在城市的大量存在是拉美国家过度城镇化的典型特征。不可否认，贫民窟在农村人口涌入城市过程中起到了容纳、缓冲乃至向上流动的桥梁作用，但大面积贫民窟的存在，不仅形成了城市二元结构和庞大的非正规部门，加剧了城市贫困问题，扰乱了经济运行的正常秩序，更为严重的是导致社会分化，形成一种对社会不满、抵制甚至仇视的贫民窟文化，是滋生犯罪和社会动荡的温床。拉美国家也充分认识到了贫民窟问题的社会危害，陆续采取了一些治理措施。
需要指出的是，拉美国家是贫困现象空间聚集型城镇化的典型代表，在印度、埃及以及阿尔及利亚、突尼斯等中东、北非国家，这种现象同样十分突出。所不同的是，印度属于城镇化滞后国家，但孟买等少数大城市存在严重的贫民窟问题，埃及城镇化进程长期停滞，开罗等大城市的贫民窟问题非常突出，阿尔及利亚、突尼斯与拉美国家的情况相似性更多。总之，城镇化过程中贫困现象的空间聚集，根本原因都在于工业化尚未充分发展，没有对城镇化形成足够的支撑，同时二元经济结构特征显著，农业生产部门效率低下，大量农村人口无序涌入城市聚居，进而产生了复杂的社会问题。这些国家的经验教训，促使我们更加深刻地认识到工业化与城镇化协调发展的重要性，统筹处理好工业化、城镇化与农业现代化的关系，高度重视城镇化发展中的社会融合问题，实现包容性发展。
以沙特、伊朗、委内瑞拉等石油输出国为代表，形成了一条极为特殊的资源驱动型城镇化路线。这些国家最初都属欠发达国家，在战后经济全球化的背景下，依赖丰富的石油资源储备，积累了大量的石油资本，以此为动力实现了城镇化快速发展，目前已基本完成城镇化。
一是经济结构单一，石油石化等资源性产业在国民经济中的比重很高。二是人力资本素质提升缓慢，创新活动不活跃，高新技术产业发展滞后。三是多数尚未完成现代化转型，尤其是一些中东、北非国家，宗教因素对政治、经济、社会发展影响深入，长期实行强人政治、独裁统治，政府腐败低效，政权更迭和社会动荡屡有发生。四是经济增长的包容性不够，石油资源收益过多集中在少数权贵阶层手中，普通民众分享不足，收入分配差距较大，即使在委内瑞拉这样经过查韦斯大力提高国有化程度、人均收入水平接近高收入国家门槛线的背景下，收入差距也没有显著缩小，2008年基尼系数仍然高达0．495。
可见，与前三类国家相比，资源驱动型国家的城镇化更多的是在超额资源收益的推动下超常规实现的，城镇化是外生的、被动的，与本国经济社会发展所处阶段和实际水平脱节。这些国家如果能够充分利用资源禀赋优势，加快经济社会转型，有可能成为真正意义上的现代化国家，而如果不能处理好政治民主化、经济多元化和社会利益分化等重大关系，较高的城镇化水平反而有可能使城市社会问题更加尖锐、更易集中爆发，进而引发社会动荡，2011年以来，中东、北非政局动荡就与此有密切关系，应引起高度重视。
三、经验和教训：体制和政策决定着城镇化的质量和可持续性
（一）相对成功的城市化所须具备的一组体制和政策条件
综合上述四种类型国家城市化的经验和教训，可以归纳出相对成功的城市化需要具备的一组必要的体制和政策条件。
第一，处理好土地问题，实现城乡统筹发展，是走上良性城镇化道路的基础性前提。在发展早期相对公平地分配土地，赋予农户完整的土地权能。在工业化和城镇化推进过程中合理分配土地增值收益。始终重视扶持农业和农村的发展，通过综合性措施统筹城乡发展。
第二，不间断地推进产业发展和升级，不断创造城镇非农就业机会，是城镇化持续健康发展的决定性条件。随着发展阶段变化相应实施正确的发展战略，特别是经济起飞之后要实施开放和市场导向的战略。采取综合性措施，尤其是持续投资于人力资本并创造使之充分发挥作用的体制环境，保证城镇体系中不断涌现出产业发展和升级的引领者。在城镇化第二和第三阶段，对本地主导产业处于寿命中后期的城镇予以扶持，或帮助其培育接续产业，或帮助其跟上其他领先城市产业升级步伐，分享后者的红利。
第三，不断创新城市治理机制，促进社会融合，实现包容性发展。适应于城市以低交易成本协调日益深化的分工之需，不断构建公正、严密和精巧的法治体系。推动公众参与机制渐进地完善，并特别注重顺应需要适时推动其阶段性调整，为社会融合和包容性发展提供制度保障。有效应对城市发展中的各种社会问题。不断提升人民群众道德水平。
第四，积极防治城市病，提升城市发展可持续性。
第五，引导形成有利于城市经济社会持续健康发展的社会预期。管理好公众对社会福利水平的预期，把握好社会福利提升节奏。管理好资产尤其是土地价格预期，为城市基础设施和产业健康发展创造良好条件。
（二）城镇化率处于50%左右的阶段是提升质量的关键期
第一，历史经验表明，经济社会矛盾在城市化各个时期均可能积累，甚至以严重的形式爆发出来。
在不同的城市化率水平上，不同国家（地区）因为不同的原因发生过经济社会不稳定事件。有的发达国家在城市化率很高的发展阶段上也发生了经济社会冲突和严重的矛盾，如美国（城市化率达到80%）金融危机后的新茶党运动和占领华尔街的事件；希腊（城市化率达到60%）在欧债危机后爆发的罢工事件等；英国（城市化率达到80%）的苏格兰地区也在酝酿独立投票。当然，也有发展中国家在较低城市化率的发展阶段上发生严重社会冲突，甚至国家分裂，如埃及（城市化率达到43%）和突尼斯（城市化率达到66%）的动荡；苏丹的分裂（分裂后的北苏丹城市化率2011年为33%，南苏丹为18%）。
总体上看，在城镇化水平较低和较高的阶段上累积的经济社会矛盾和爆发的冲突，有特定的偶发因素，并不具有普遍的规律性。
第二，较之城镇化的低速发展和成熟阶段，城镇化高速发展阶段中后期（即城镇化率40%—60%的阶段）经济社会矛盾具有更加明显的系统性和结构性特征。这些矛盾需要通过系统的、主动而积极的体制和政策调整加以应对。
前已述及，成功迈入现代化行列的国家（地区）的历史经验表明，城镇化不是一个线性匀速发展的过程，而是要经历三个不同的阶段。相对于先发国家而言，越是后发的经济体，这样的三阶段特征体现得越为明显。成功实现经济追赶的国家（地区）的经验表明，城镇化的三阶段特征逻辑一致地体现在其他维度的变化中。
比较成功的经济体在城镇化高速发展阶段中后期往往也具备了系统解决经济社会矛盾的物质条件。本报告第二部分讨论的四种城镇化类型中，除了因为贫困现象在城镇地区集中所形成的失败城镇化类型外，另外三种类型之下，城镇化高速发展阶段中后期，各国（地区）都积累了相当的物质基础，具备了解决经济社会矛盾的条件。
可见，城镇化高速发展的中后期，既是经济社会矛盾的迅速累积期，也具备解决矛盾的物质条件。关键在于能否积极主动地采取措施，正面解决所面临的矛盾和挑战。凡是能够做到这一点的经济体，就能够延续经济增长和社会发展的良好势头；否则，将陷于经济增长停滞、社会问题丛生的被动局面，城镇化难以顺利进入到成熟阶段。要充分尊重市场的基础性地位，同时合理发挥政府公共政策的调节作用。
四、我国今后提升城镇化质量需着力解决好五方面问题
（一）迄今为止我国城镇化更接近于东亚成功追赶型经济体
我国城镇化发展有一些显著特征。第一，产业升级过程持续进行，推动收入水平持续提高。第二，在较低发展阶段上建成了比较完善的基础设施体系。第三，农村家庭联产承包责任制和相对自由的劳动力流动，较好地实现了城乡统筹发展，并没有出现因为农民破产而使得贫困现象在城镇积聚的现象。第四，政府适时加大人力资本投入，人口特别是年轻人口受教育水平迅速提高。第五，城镇养老、医疗、住房、教育等公共服务体系覆盖流动人口的制度体系正在逐步建立。第六，城市贫困等问题相对于其他发展中国家而言并不是非常严重。
对照国际经验，我国的城镇化更接近于二战后成功实现经济追赶的经济体的情形，基本上属于城市产业发展拉动为主的城镇化发展模式，与资源驱动产业驱动的城镇化和贫困现象在城镇地区集中的城镇化模式，有很大差别。虽然迄今为止我国的城镇化比较成功，但是目前也积累了不少问题，有些问题还相当严重，需要借鉴国际经验，加以解决。
（二）国际经验的适用性：我国城镇化面临着更多约束条件
先发国家和东亚成功追赶型经济体城镇化发展的经验，无法在我国照搬。这是由三方面原因导致的。
第一，我国当前所处的国际环境和条件与以往大不相同。先发国家是在全球掠夺扩张的过程中实现城镇化的，我国不仅不能这样，甚至面临更紧的、更多的约束；我国城镇化过程伴随着经济规模迈向全球第一的过程，将改变世界力量的对比格局，需要应对复杂的外部环境，没有日本韩国高速发展期那样相对有利的外部环境。
第二，如本文第一部分分析的那样，全球治理出现了许多新的理念和趋势。比如，我国的城镇化是在全球化深化和新技术变革尤其是信息技术迅速发展，新的全球治理问题不断出现和全球政治觉醒的背景下推进的。
第三，我国自身的国情不同于其他国家。如，我国是多民族而不是单民族国家，需要协调好民族区域自治政策和城市化过程中的人口流动融合的关系；我国人口规模超大，且内部区域之间禀赋条件和发展水平差距较大。这些与其他东亚国家形成了鲜明的对照。此外，我国的基本经济制度也有自身明显的特色。
尽管这些因素决定了其他国家城镇化的具体经验无法简单照搬，但是一些带有一般性的经验和启示，仍然适用于我国。
（三）我国城镇化快速发展阶段中后期需要着力解决好五方面突出问题
第一，进一步深化土地制度改革，赋予农户完整土地权能的同时，通过适当形式在政府和农户之间合理分配土地增值收益。
我国改革开放之初实施的家庭联产承包责任制与东亚成功经济体快速增长之初实施的土地改革的相似之处在于极大地提高了农业生产率；不同之处在于尚未赋予农户完整的权能，并形成在政府和农户之间合理分配土地增值收益的格局，既有大量的剥夺农民的现象，也有因为拆迁而一夜暴富的“土地新贵族”，进而在不同地区的农民之间也形成了一种“二元差距”。亟须在一个统一的政策框架下，协调好城镇化涉及的农地这一最基本的利益关系，为农业转移人口融入城镇，实现城乡协调发展，奠定制度基础。
第二，加大环境治理力度，力争使得环境库兹涅茨倒U型曲线的顶点早日出现。
经过30多年的高速增长，我国增长速度将逐步放缓，两高一资型产品产量峰值将逐步到来，制造业比重也将逐步降低，这为环境库兹涅茨倒U型曲线顶点到来，创造了客观条件。
第三，控制收入差距，力争使得收入分配库兹涅茨倒U型曲线的顶点早日出现。
为此，我国要在进一步土地改革的基础上，改变政府支出结构，提高人力资本投资；优化公共服务体系，使得有限支出能够最大限度地提高人力资本水平；要形成公平参与的竞争机制，保持社会的横向和纵向流动性。
第四，完善“创新生态”，在城镇体系之间和内部形成创新和产业升级的合理分工体系，并减缓淘汰落后产业的冲击。
要改进政府扶持创新和产业升级的政策体系，由“政府相马”和“事前挑选潜在冠军”，改为“政府组织赛马”，在事中和事后补贴和奖励赛出来的优胜者。更加重视通过公平参与机会激发民营部门的创新活力与积极性。通过这样的政策，充分激发所有城镇的活力，平等鼓励其参与创新和产业升级，在竞争中形成产业分工体系。政府还要着力减缓因淘汰落后产业导致的各种冲击。
第五，提高治理的透明度，引导人民群众有序参与，使得参与成为社会各界全面认识国情和利益结构，进而求同存异、寻找共识的平台。要努力避免因为不透明而引发的社会误解，避免使参与异化为各种利益主体强化自身利益格局或不切实际的利益主张的博弈场。
注：
负责人：刘培林
执笔人：刘培林、王辉、孙志燕、卓贤
参加讨论：刘云中
