关于边疆问题的政治与社会叙事，具有多重的面向。这种叙述并非仅仅指涉边疆本身，更多是在国家与社会关系的维度上，指向国家建设与族群政治。因为，离开与国家中心的对照，纵是大漠荒原，地域焉有等级的区分？没有对于人群及其文化的社会分类，即使天涯海角，何处堪称边疆？由此，所谓“边疆问题”之核心，仍然在于不同的人群及其文化与国家建设的关系。
自1990年代开始，中国政府民族工作的两大任务被确立为“发展与稳定”。于是，“如何妥善处理好发展与稳定的关系”开始成为边疆叙事的经典议题。然而，多年之后，当中国的经济发展已经成为一个客观事实，边疆社会的秩序危机却在这个发展过程中不断加深，其意义也渐渐超越“发展与稳定关系”惯常叙事的自上而下的技术性关怀，从而使国家在边疆问题上陷入一种空前的话语危机。这无疑是边疆问题中一个危险的知识图景。当下的边疆问题，正在国家与社会之间衍生出一种竞争性的话语政治。这种话语政治涉及宗教、政治与社会理论以及日常生活经验，具有特殊的重要性，因为它指向人心，导引社会行动的方向。
显然，边疆社会的秩序危机，不仅考验中央与地方政府的社会治理能力，同样考验国家的价值关怀、道德性与知识生产能力。而在当下现实的社会语境中，对于国家来说，“发展与稳定关系”仍然是这种话语政治的核心议题之一。
一、边疆问题中的“发展与稳定关系”
如果说20世纪的人类历史是一个革命化的极端年代及其终结，那么，与战争的苦难、社会文化变革与科技进步相伴随的，是民族-国家体制的最终确立及其进一步的演变。无论是资本主义或社会主义的兴衰，还是“历史终结说”或“文明冲突论”，对于21世纪的人类社会来说，国际与国内政治的文化语境正在发生一种意义深邃的变化，特别是当阶级革命的普遍主义追求在人们的精神世界里渐渐消散，基于身份认同的族群政治，已成为当下民族-国家建设所面对的核心命题之一。
在任何一个社会里，族群政治从来都不是孤立的，它必须和两个要素结合在一起才能发生：一是基于族群的资源竞争，二是关于这种竞争的“族群化”意义解释。这二者相辅相成，对于前者来说，所有利用族群符号表达诉求的背后，都会涉及到物质性与象征性资源的社会分配机制，以及人们对既有分配机制产生的某种程度的社会不满；对于后者来说，所有对于利益资源的争夺，最终都会被简化归因为“族群问题”（民族问题），即将可能由复杂原因造成的某种社会现实，解释为由特定族群之间不平等、不公平的关系所决定。事实上，世界上绝大多数国家都是多族群国家，国家内部的文化多样性通常是一种客观的社会事实。
这造成具体的民族-国家建设工程始终需要面对一种持久的内在张力，即如何协调一体化的国家建构与多元化的族群特征之间的关系。从理论上说，民族-国家建设工程的核心目标，就是要在国家主权疆域之内，构建出一个公民与公民之间存在情感联系的“国族化（nationalized）”的政治共同体，从而超越附着在公民个体身份之上的各种文化特殊性，如语言、宗教、地域、传统社会组织、职业等，以实现国家内部的一体化与社会团结。然而，伴随着民族-国家建设进程，主流文化的强力扩张，会对仍然保持自身独特文化传现实的知识生产机制约束之下，如何处理这二者关系的矛盾之处，被大多数论者刻意回避了。于是，“发展”和“稳定”被抽象成一种绝对事物，边疆问题被“发展与稳定关系”在意义上绑定，任何其他维度上的讨论与分析，几乎都难以实质性地进入边疆问题讨论的正式话语之中。
无论如何，这个解释范式的理论缺陷是显而易见的，因为它无法解释为什么族群冲突恰是在国家发展取得显著绩效的条件下发生并持续强化的。换句话说，为什么发展并未提升边疆社会秩序的稳定性，相反，与以往相比，社会不稳定的程度却似乎越来越高？
二、边疆问题话语政治的历史与现实
在现代中国的民族-国家建设进程中，边疆板块的政治松动并非改革开放之后方始出现的新物。上一次更为剧烈的松动是在辛亥革命之后，即蒙、藏、回疆对清帝逊位后的民国政权所表现出来的政治离心力。从地缘政治上看，当是时，殖民主义体系尚未解体，中国的边疆危机受外部行动者的影响颇重，特别是英国、俄国（以及后来的苏联）。从文化上看，“君权天授”的文明帝国神性统治的终结，也是彼时诱发边疆不稳定的结构要素之一。
实际上，现代中国民族-国家制度的最终确立，是由中国共产党完成的。在新中国成立之前，民国政府并未真正对边疆地区实行有效的统治，更多是享有一种名义上的主权。而中国共产党人通过革命斗争，驱逐了殖民主义和帝国主义在华势力，迅速整合边疆，实质性恢复了晚清疆域，将国家力量推进到边境的每一寸土地，从而在现代语境下重建了“大一统”格局。这个由中国共产党领导的国家建设进程，尽管基本符合欧式的民族-国家建设经典理论，却也具有自身鲜明的独特性。这种独特性主要有两个来源，一是历史传统有变形的延续，二是中国共产党本身的角色和作用，值得注意的是，这二者实际上是契合为一体的。
首先，为实现共产主义的信念、使命与追求，造就了中国共产党在意识形态上的超越性。对共产主义的价值追求，不仅与“天下观”“教化远人”的使命感和普世关怀类似，而且与“劫富济贫”的传统正义观相通，对于动员与团结人民起到了非常重要的历史作用，它使当时全中国的绝大多数人，除了“阶级敌人”（尽管这个角色是不可或缺的），都在颇具现代感的阶级政治的话语感召下，成为一个与“文明帝国”类似的政治共同体的成员，而中国共产党就是这个共同体的政治核心与组织基础。
其次，对于艰苦卓绝、近乎“神迹”的革命历程的社会认知，在边疆社会树立起中国共产党至高无上的政治与精神权威，并具象为对毛泽东本人的崇拜。在彼时边疆社会的文化观念中，对于毛主席的理解和想象，与其说是革命家，不如说是“大可汗”。新中国成立初期，以军队干部为主的“民族访问团”“民族工作队”，甚至是军队本身，之所以能够迅速进入少数民族社区并同群众打成一片，与他们作为“毛主席的代表”而出现的文化身份有关：少数民族群众之所以热烈欢迎这些干部，是为了与“毛主席”建立起联系，而毛泽东的这种“神性权威”，在相当大的意义上也是“天命”皇权的历史延续。
第三，1950年代之后，随着边疆地区“社会主义改造”的深入，在社会身份上，干部/群众二元分类的重要性远超任何其他社会分类体系，包括族群分类。自彼时起至改革开放前，中国的地方政治都是在“干部”与“群众”两个群体的结构互动中展开的，而国家政治的要旨，则是规范政治精英与草根社会的关系，即要求各级干部“从群众中来，到群众中去”，“为人民服务”。这使得中国社会的政治组织结构，是高度国家化的。当然，这种结构实际上与从前文明帝国基于乡村自治的官民二元结构不同，而恰是新中国建设民族-国家体制历史实践的产物，但它的文化逻辑与历史仍然是相通的。
第四，军事力量的介入。中国古代边疆治理的基本策略，是文武兼治。其中，文治传统的话语表述，以《论语》中“远人不服，则修文德以来之”的说法为代表；而武功的张弛，虽因时因势而定，但从机构设置仍可见其用意。如清代在边疆的建制，无论是伊犁还是乌里雅苏台，无论是盛京还是吉林，皆以“将军”为主，其职责全在军事，并不兼署民政。前现代的泱泱帝国，正是依托于国家强大的军事力量，边疆的基层秩序才得以建立。事实上，直至今日的民族-国家时代，军事实力在维持边疆稳定中的作用一如往昔。
然而，以上四点，除军事因素外，都是在特定历史时期的特定历史产物，难以真正实现常规化与制度化。一旦宏观意义上的历史背景与条件改变（如世界史意义上的“极端的年代”的终结），自然会显露出种种危机。试举一例。改革开放之前，基于阶级政治的社会主义改造深刻地改变了边疆社会，基层社会的传统权威一夜间荡然无存，皆由国家干部替代，从而构建出新的高度国家化的权力组织形式和文化权威模式。无论是地主、头人、首领还是喇嘛、阿訇、巫师，他们或被重新分类进入“群众”的序列之中（往往处于下端），或隐姓埋名，披着“群众”的外衣，隐蔽地延续着作为传统知识或权威继承者的角色。然而，改革开放后，这些人同样似乎是在一夜间“重现江湖”，并悄然完成代际更替。
改革开放，意味着国家向社会让渡出部分甚至是大部分经济决策权力。其社会后果，是在干部/群众二元分类的结构中间，出现了各种具有自主行动能力的商业性群体。这是一个结构性变迁，它意味着社会力量的崛起，国家无法继续垄断以干部为中心的社会精英的生产与再生产机制。而族群政治的社会功能之一，就是创造自行生产新的族群精英的社会机制。
今日，边疆基层社会之所以对国家政治表现出一种或直接、或阳奉阴违的抗拒情绪，其核心即在于国家文化权威地位的动摇。在一些边疆地区的基层社会，基层政权正在与宗教势力展开争夺群众影响力的激烈竞争。这个竞争图景的一个剪影，就是宗教在基层的复兴。实际上，基层政权在这种竞争中未必占据优势。在很多地方，已经是宗教人士变相地“管理”基层干部，而非相反。村民有事往往是去找寺庙，而不是找政府。基层干部涉及百姓婚丧嫁娶的决策，时常不得不听从宗教人士的意见。
族群政治与其说是一种自发的现象，不如说是社会行动者为实现工具性目的而选择的行动策略。经典社会理论对于族群的一般理解，无论是马克思主义将民族意识看作是一种“虚假意识”（这种意识终究会被一种共享的、利益一致的阶级意识所取代），还是韦伯关于族群主观性特征的经典定义，特别是以盖尔纳和安德森为代表的当代建构论理论家们，都在强调族群建构作为一种包含着特定意图的社会行动的政治性特征——无论这种建构的行动者是国家政府还是族群精英，抑或是二者“无意间的合谋”。
由是可见，当代中国的边疆问题，并非仅是边疆社会自身的危机，更是国家层面的危机。它是中国民族-国家建设进程在一个新的历史阶段所遭遇的一种貌似传统、实为全新的挑战。
在应对这个挑战的过程中，由国家主导的边疆发展进程，仍然保持了“自上而下”的运行机制。各级地方政府无论是致力于促进发展，还是致力于维护稳定，其核心关注点都是“向上负责”，而不是对社会的客观变化做出真正适宜的回应。对于像中国这样一个疆域辽阔、地方差异性强、文化多样的国家来说，统一的发展模式、差异化程度很低的发展路径，无法对边疆社会的多样性事实做出足够灵敏的反应，以提升发展的包容性和文化适宜性。由此带来的一个问题是，在“发展至上”的政策取向面对族群政治的挑战时，国家惯常使用的手段是“压抑”而非“释放”，从而造成社会不满的累积。相反，与僵硬的国家策略相比，族群政治的行动各方，却可以在复杂的社会变化中，灵活地保持自己的组织原则与动员手段，并在国家制度甚至不是百密一疏的漏洞中发现生长的机会。
显然，仅靠维稳，并不能完善当代中国的民族-国家建设。维稳只是一个技术性手段，而非国家政策的终极目标。真正的社会稳定，并不仅仅在于人民的丰衣足食、安居乐业，而是必须植根于文化。只有国家树立起不可动摇的文化权威，才能为一切制度与行为提供价值判断的坐标，规范社会成员的行为，提供社会秩序稳定的基石。这也是话语政治在边疆问题中的重要性所在。
作为民族-国家建设的主要工具，无论是补偿性法律制度，还是公民教育制度；无论是标准化的公共服务体系还是国家化或商业化的大众传媒体系，其背后都是以文化为支撑的。任何国家化的制度安排，若没有相应的文化体系的支持，正式制度必然受到基于非正式制度的挑战。因此，边疆问题的出现，无论具体表现如何，其深层结构必是国家主流文化影响力的衰败。在一些边疆社会，当儿童热衷于学习宗教，而不是接受学校教育的时候，不仅是宗教运动使然，也是因为学校教育的内容，脱离了当地人的日常生活与地方性知识。其最严重的后果，是国家可能丧失对下一代公民社会化过程的文化干预能力。
今天，在恐怖主义成为边疆稳定的现实威胁的条件下，如何反思恐怖主义的文化根源，又如何应对之，成为社会热点话题。实际上，当暴恐事件频发，我们耳畔听到的反对恐怖主义的社会声音，并没有族群之分。在面对如恐怖主义这样的反人类暴行的时候，主流和边缘社会在共享同一种价值观、同一种道德、同一种看法——即不能以滥杀无辜作为政治诉求表达的极端手段。处理边疆问题，国家需要时刻展现自己超越性的文化关怀。在这种关怀之中，国家需要包容不同地域、不同社群的不同文化取向，并在此基础之上，构建更具超越性的价值观与道德规范。
三、发展的幻象：边疆族群政治的话语生产
同主流社会一样，边疆发展的方向，始终确定地指向现代性，这是一个不可替换的发展目标，也是人类社会发展的一种规律。然而，在发展的过程中，“边疆”与主流社会可能面临不同的处境，特别是市场化的经济发展必然生产出某种不均衡结构，从而制造并强化区域与族群间的经济不平等，并在文化上不断消解族群传统——也正因此顺理成章地推动了族群的文化自觉。
多年以来，在国家化的发展话语主导之下，经济发展水平相对落后的边疆，成为了“被发展”的对象。特别是在世纪之交“西部大开发”等工程实施之后，这种边疆发展的被动性显露得更为清楚。因为，在以投资和基础设施建设为中心的经济发展模式中，边疆发展的动力源主要来自外部，而与之相对应的内部资源，特别是人力与现代性文化资源，则明显不足。这虽然与历史因素（如边疆经济发展水平的历史基础薄弱、市场的区域分割、边疆居民的受教育水平相对较低等）有关，但与发展模式同样有着密切的关联。
就发展的社会影响而言，一方面，无论是职业化的分工，还是市场规则的一致性，发展不仅带来物质条件的改善，而且正在不同人群之间建立起新的连接纽带；但另一方面，发展同时也在破坏既有社会秩序的稳定性及维持这种稳定性所必需的文化结构，从而生产出普遍而强烈的社会焦虑。这种焦虑很容易被转换成对于日常生活中的“他者”的敌对与排斥。值得注意的是，这种他者构建的社会行动，是在社会互动中发生的，因此族群之间的对立与冲突绝非某一族群“无事生非”地排斥另一个族群，而必然是互斥的。从这个意义上说，曾经和睦相处的人群，在彼此之间重新树立起社会藩篱，必有其结构性诱因。
发展就是这种诱因之一。族群政治在边疆重现其社会重要性和新的活力，主要来源于一种与发展模式有关的分配性冲突。经济因素对边疆社会的影响是显著的，当发展造成族群间不平衡的竞争及同样不平衡的后果，尤其是当经济制度出现某种程度的“内部殖民主义”的特点时，族群冲突就可能在酝酿之中了。
然而，更重要的是，发展所带来的各种经济要素的重置和重新分配，会在一定程度上导致以往既有的社会秩序及其再生产无法继续维持下去，因此在文化上必然产生对这种变化予以重新解释的社会需求。但是，当国家或主流社会对此提供的理论解释缺乏说服力的时候，特别是在稀缺资源的占有与分配、区域之间的发展差距、外来开发对本地经济的影响、劳动力市场和就业机会的分配等诸多制度性问题上，如果边疆社会不满意于现状以及对于现状分析的主流说法，它就会生产出另外一套民间的话语，将发展带来的负面效应解释为对立族群主观意图的“客观实现”（如新疆流传甚广的一则政治笑话说：“新疆的火车拉出去的是石油，拉进来的是汉族人”）。这种说法的滥觞，在情感意义上使边疆的发展成为一个文化幻象，从而在社会心理上销蚀了发展带来的积极影响。
这个发展幻象的由来，并不仅仅基于边疆族群对既有发展模式的普遍不满，也暗示着主流社会在文化认知上对“主流的现代性”与“边缘的前现代性”的刻板定义。这种定义无疑是一个虚假的命题，主流与边缘的关系，并不存在一种文化上的高低贵贱之分。在当下关于边疆问题的讨论中，有一种相当强烈的声音，认为主流群体是现代化和国家建设的主要承载者，所以在发展议题上应该有更高的发言权。同时，在很多人看来，所有地区的资源都是国家的，主流的发展模式才是“正确的”“合理的”“符合现代化要求的”。因此，为了实现现代化，暂时牺牲一下地区间的公平也是“可以容忍的过渡形态”。实际上，主流社会基于自身的世界观和文化模式，将边疆想象为一个不如自己的、“原始的”“落后的”“愚昧的”社会空间，是对边疆和生活于边疆之人的一种污名化。主流社会对于族群文化这种傲慢而笨拙的认知模式，即使不是边疆问题的增强剂，至少也在观念上阻碍了主流社会自身对于边疆问题的深入理解。
同样的道理，主流社会对于“发展”的认知，也时常难以摆脱一种刻板的思维定式：即认为“发展”的目标、路径与判断标准都是确定的；其终极后果，一定是某种类型的无差别社会，如共产主义社会或“历史终结”的某个所在。在这种观念的误导之下，很多人认为，边疆之所以成为边疆，不是因为它还未纳入主流发展的必然性之中，就是因为它注定无法与主流发展行进在同一条轨道上。显然，对于前一种可能来说，在发展与稳定的关系上，发展的作用是决定性的，发展将带来文化的同质化，从而消弭基于文化差异的冲突，实现稳定；而对于后一种可能来说，稳定是决定性的，因为发展可能会增强“潜在的敌对势力”的力量，为保证发展目标的实现，维护社会稳定在政治上具有优先的重要性。在这样一种知识逻辑中，我们很容易陷入一种迷惘的境地，即究竟应该如何面对边疆：是“自由放任”式地消极顺应边疆的发展与变化，还是以一种代表先进文明（现代性）的引导者身份，积极引导、干预边疆的发展？
这样一种迷惘直接体现在以往关于“发展与稳定关系”的话语表述上，“以发展求稳定，以稳定促发展”的经典叙事显然带有一种修辞上的狡猾，而实际上含义模糊，模棱两可。类似的教条说法深陷于某种官僚式的惰性与空洞，不仅无助于创造社会共识，也在知识观念上强化了固步自封的体制排他性，并约束了国家与社会的思考、表达与沟通。自1990年代至今，边疆问题即使不算是沉疴已久，至少也是渐趋危重。其中，主流社会对此问题的话语表述，或可言“乏善可陈”，国家渐渐陷入话语自困的僵局。
实际上，发展是一个动态的、不断产生不确定性、也不断自我调适的过程。边疆社会的文化多样性，并不是一种静态的呈现，而是一种动态的建构。当传统的秩序和生活方式受到冲击，人们自然而然地会做出抗拒的反应，由此强化了文化差异的现实政治意义。就此而言，发展本身并非仅仅是物质性的，同时也是精神性的。如果发展工程的建设者们在内心里实际认为，边疆的文化多样性可以通过发展消除的话，那就陷入了老套的同化主义的文化一元论误区——即将少数人的族群文化整合进多数人的主流文化不仅是可能的、也是可操作的。这个看法在20世纪中后期受到多元文化主义的强烈质疑，因为同化不仅会刺激少数人更为激进地保持自己的族群传统，而且不符合现代社会的基本价值规范——即在不违背人类社会基本伦理的前提下，每一个人都有权利保持自己的文化特点。对此，多元文化主义提倡一种以“公民结合”（civicincorporation）的方式，在维护公民权等共同的基本价值观的前提下，促进族群文化与主流文化共存，从而形成文化上的多元。
对此早有体察的中国社会学家是费孝通。当年费孝通先生以“中华民族多元一体格局”之论，试图解释中国社会文化结构的双重性，即在社会的文化“多元”之上有国家的“一体”。但令人惊奇的是，迄今为止“，中华民族的多元一体格局”仍然像是一个理论假说，鲜有后来的学者对这个理论进行过有意义的发展性探索。相反，分民族的文化研究始终是中国民族学研究的主流范式。同时，基于国家的民族识别及相应的知识建构，族群边界不断被实体化、本质化，形成社会性的知识生产的路径依赖。在这种知识语境之中，即使是源起西方的多元文化主义，在中国的理论介绍与解释，也多是更重视其“多元”，而忽视其以自由主义为基本原理的普遍主义理论特征。
四、边疆的长治久安 ：以国家为中心的视角
当今世界仍然是一个以民族-国家体系为政治基础的世界，但激进的全球化进程正在改变民族-国家建设的时代语境。无论是活跃在全球市场上的跨国资本，还是以国际规范为价值坐标的跨国公民社会组织；无论是网络化信息技术的普及应用，还是西方霸权在知识生产领域的继续扩张，各种因素都在客观上对民族-国家的主权构成各种制约。
中国作为世界体系中的后发国家，其民族-国家建设的历史经验与众不同。特别是随着中国经济发展的起飞，国际地缘政治格局正在发生敏感微妙的变化，“遏止中国崛起”已是国际主流社会某种心照不宣的共识。在这个大的历史背景之下，边疆问题绝非单纯的国家内部问题，更非区域性的、局部的问题，而是国家发展的战略性问题。从这个意义上说，“发展与稳定关系”实际上并不是国家内部治理的策略选择问题，而是有着更为深邃的涵义。
边疆实现发展的前提，必须要拥有一个不存在暴力冲突的秩序稳定的区域社会环境。暴力性社会冲突是边疆发展面临的最大障碍，但冲突之所以出现，并非空穴来风，不仅是国际国内的诸多结构性要素使然，亦是由人的特定观念所导致。因此，维护社会稳定的根本，不仅是要依靠国家的行政、军事与司法力量控制局面，更要在发生冲突的社会行动者之间创造出一种沟通、合作与妥协的文化机制。只有在对立的社会群体中树立起一种彼此包容的文化观念，族群政治才可能以一种具有建设性意义的面目出现，甚至是淡出社会生活。
“发展与稳定关系”的既往叙事，缺少对于人的精神世界的关注。曾几何时，无论是阶级解放还是社会主义改造，共产主义的“无差别社会”作为一种美好的乌托邦愿景，曾经打动过几代中华各族儿女的心扉。这个乌托邦愿景，同时也为“发展”提供了一种超越性意义。
当下对于“发展”的意义解释，其主要弊端就是放弃了这种超越性关怀，而将“发展”的意义锁定为发展本身，即为了发展而发展。在这一点上，虽然现代性是发展不变的文化面向，但发展所无法解决的文化问题，恰是现代性本身的文化困境。现代性文化观念，既包含科学主义认识论，也包含唯利是图的工具理性行为方式，以及个人成就至上、以财富占有和消费为最高人生目标等“现代主义价值观”。简而言之，现代性并非一个完美无缺的文化选项，相反，即使人们将从前对于乌托邦幻象的迷恋，转变为“人定胜天”的世俗理想，但现实生活中的种种不尽如人意，又可能驱使人们重新转向对于乌托邦甚至是“天堂”的信仰与追求。由此反观当下边疆的发展话语，最大缺省项就是如何回应社会对于“天堂”的信仰呼唤。
超越性关怀，涉及到人的情感与意义追求。当族群政治在边疆社会沿着发展的轨迹展开自身的脉络，国家需要面对的，不仅是物质资源分配的利益冲突，更是关于象征资源分配的话语冲突。而后者，才真正具有蛊惑人心的力量。能够弥补这一切的，唯有生活世界中的道德实践。人类文化对于美德与善行的解释，永远有相通的部分。
就此而言，边疆危机在文化上是一种道德危机。改革开放以来，虽然经济建设成效显著，但社会生活中的各种腐败现象与唯利是图的工具理性价值观严重侵蚀了中国社会的道德、信任与凝聚力。与经济上的发展相伴随的，是精神文明的不适应。
另外，族群政治与国家对之的应对策略，构成一种互动关系。如果这种互动是良性的，族群政治的社会重要性就会降低，反之亦然。在吉登斯看来，现代国家的“第一特征”是“凡是国家都会牵涉到对其统辖的社会体系的再生产的各方面实施反思性的监控”。这种监控中的“内部绥靖”，包括通过法制建设促使惩罚性暴力的消失、经济与政治相分离等，能够造成国家内部暴力递减的效应。这实际上也是考验国家治理能力的一个重要方面，唯有社会成员共同保有内化的对于道德与秩序的信仰，才能在根本上维护社会稳定。
边疆的长治久安，关键在于社会制度的文化包容性。民族-国家建设的宗旨，不仅是要提升国家的整体实力和现代化水平，而且是要提升社会自我协调、自我发展的能力。在这一点上，抑制族群政治的有效政策，必须是在超越族群政治的层面解决问题，即一方面要进一步推动基于个体公民身份的权利与义务实现机制，在现代性文化基础上确立基于个体的普遍主义价值观；另一方面，进一步完善国家的各种制度，特别是法律制度，在社会生活的各个领域充分保障社会公平与社会公正，润物无声地强化国家作为所有公民的命运共同体的道德认同、情感纽带与精神凝聚力。
当然，超越族群政治的国家视角并非对族群政治视而不见。在世界上大多数案例中，非主流文化群体聚居于国家领土的边缘，背后都可能存在某种程度的族群政治的矛盾和紧张。在这一点上，国家固然需要有效处理边疆社会各种类型的族群冲突，建立各种适宜的制度以促进族群间的协商与合作，抑制族群民族主义的社会动员。但是，国家政府不能为了缓解或解决特定的族群冲突，而采取任何可能伤害个体公民权及国家政治超越性的举措，那样的举措纵然一时见效，却在长远上必然对国家自身造成伤害，从而无法真正实现边疆的长治久安。
五、结论
发展与稳定及二者的关系，是当代中国民族-国家建设的重要命题之一。关于这个问题的话语表述，同样具有高度的政治性，一方面代表了主流社会对边疆问题的认知模式，另一方面从一个侧面表明当下族群政治现象方兴未艾。
今日边疆的发展与稳定关系之所以纠缠不清，问题本身的现实结构固然复杂，但相较于人的观念，线索似乎更易梳理。发展造成的不均衡后果，引发地域与族群冲突，由此为民族-国家建设工程带来压力，国家不得不应对族群政治的各种挑战。在这种应对之中，国家与社会各有观念上的预设，在民族与族群概念、公平与正义、国家的道德地位、普遍主义与特殊主义等诸多文化问题之上，国家未必中立，社会未必理性。
中国民族-国家建设的未来向度，在一定程度上确实取决于发展与稳定的关系。但真正的发展与真正的社会稳定，都必须基于对文化多样性的包容。在文化上，无论是现代性意识形态还是演变中的传统；无论是边疆族群的礼俗与情感，还是国家的核心价值观，国家在文化上治理边疆的困难，不仅来自盖尔纳所谓的工业社会的那种“与众不同的结构性要求”，是“政体与文化之间的关系必然进行深刻调整的外在表现”，也来自国家干预话语政治的失语。
边疆社会的族群文化边界并非主流想象中的那么清晰，而是一种彼此交叉、融合的模糊界限。但是这种模糊正在发展的语境中忽然变得清晰，原因是社会群体间的互动交往减弱，而冲突增强。这对民族-国家建设绝非福音。简言之，社会界限维持了不同群体的存在，排斥性的互动更是深化了群体内部的认同。因此，单纯把族群看作文化载体单位是一种浅薄的看法，文化作为群体分类的标准，其效力必须与族群政治的社会行动联系起来才能发挥。
发展与稳定，是边疆绕不开的问题。尽管从理论意义上看，发展是没有终极目标的、非线性的、探索性的，但以今日之历史时空定位，发展不仅是民族-国家为单位的，而且是民族-国家建设的必经之路。我们反思“发展”的意义，不是为了批评发展本身，而是为了批评在文化上可能不适宜的发展模式。任何社会转型都要度过充满危机与挑战的窗口期，只有把边疆问题放在这样一个框架中理解，我们才能在话语政治之外，发现问题的真谛并找到有效的解决方案。
