在城镇化背景下，三农政策的方向如何，成为当前学界和政策部门有意无意争论的焦点。如何判断当前中国的国情与农情，应当采用什么样的城镇化战略和三农政策措施，在当前中国学界与政策研究部门已形成两条不同路线的争论。两条路线是基于对当前国情、农情的不同判断，并有完全不同的关于中国城镇化和三农政策的建议。一种路线可称为“四化同步派”，这是当前的主流意见，也是从中央到地方政策实践的主流。另一种路线可称为“小农经济派”， 在政策实践中也占有一定位置，也是当前中国不应忽视的声音与主张。
“四化同步派”的两个预设、八种说法
四化同步派的一个典型说法是“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”，后来又加上“信息化”，从而形成“四化”同步。无论是“三化同步”还是“四化同步”，其核心含义都是随着工业化、信息化和城镇化的快速推进，同步推进农业现代化。也就是要在“四化”过程中，消灭传统农业和构成传统农业基础的“小农经济”，重新构造农业基本组织方式，将小农经济转变为以规模经营为基础的农业现代化。在“四化同步”的视野中，城镇化与传统农业是对立的、相互替代的关系，是城镇化快速发展与传统农业快速消失、小农经济快速退场的同步进展的关系。
“四化同步”的预设中有两个关键点，一是当前中国正处在快速城镇化的进程中，城镇化的过程也就是农村人口不断变为城镇人口的过程。农民进城了，城市化率高了，农业人口自然减少。尤其是农村青壮年劳动力大量进城，谁来种田就成为大问题；推动土地流转，发展现代农业，搞“四化同步”，也就成为三农政策题中应有之意。二是传统农业和小农经济无效率，农民也不可能靠“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济致富；只有扩大经营规模，发展现代农业，推进农业现代化，种田才能发财，农民才能小康。
基于“四化同步”的以上两个预设，政策上就一定要让农民进城后能在城市居留，将当前“半城市化”的农民工变成能在城市安家的真正城市人口，因此要在户籍、住房、社会保障，乃至农村土地制度上进行相应的改革，以适应农民进城安居的问题。同时，在农业领域，一定要推动资本下乡，“确权确地”，推动并规范土地流转，支持规模经营，鼓励农民进城，将农民的宅基地和住房变成财产权，让耕地“三权分立”，让耕地经营权可以抵押担保，等等。
“四化同步”舆论中，有几个比较普遍的说法。一是攻击城乡二元结构，认为城乡二元结构是制约当前中国城市化的主要障碍，而有意忽略当前中国城乡二元结构实际上已变成保护型社会结构的事实，也不去理解当前土地对于农民实际上是基本保障和社会保险的事实，而基本保障和社会保险是不能交易的；二是认为传统农业无效率；三是小农不能致富论；四是小农无法组织起来无效率论；五是农民权利论；六是谁来种田论，最典型的是现在进城的农村年轻人都不愿回去种田；七是土地抛荒论；八是农业失血论，等等。
小农经济是中国实现现代化的“秘密武器”
与四化同步派相对立的是小农经济派。小农经济派认为，当前中国还有七亿农村人口，其中包括接近3亿的农业劳动力，此外，到目前为止，进城务工经商的大约2.6亿农民工的大多数还没有获得真正可以在城市体面安居的收入和就业条件。大多数农民工只是年轻时进城镇务工经商，年龄大了还可能返回农村务农。而且，绝大多数进城农民工的父母子女仍然留守农村。通过代际分工，由年龄比较大的父母务农获得农业收入，年轻子女进城务工获得务工收入。而村庄生活成本低，自给自足经济可减少农民家庭的消费支出。这样一种收入比较多、支出比较少的结构，才让农民家庭可有经济节余，生活质量相对较高。
针对四化同步派担忧将来农村无人种田的问题，小农经济派认为，虽然年轻人不愿务农，希望真正在城市体面安居，但在当前中国经济发展水平和产业结构状况下，城市不可能为所有进城人口提供体面安居所需的就业与收入条件。这与政策和制度没有关系，只与经济发展阶段有关系，这也是几乎所有发展中国家进城人口中正规就业比例不高且都存在大规模城市贫民窟的原因。这种情况意味着，年轻时进城农民工的大多数在城市奋斗二、三十年，却仍然不能在城市体面安居，若不能返回农村，只能沦落到城市贫民窟中。相对于城市贫民窟这样既不体面、又不安全、还无保障的城市生活，返回农村是理性选择。返回农村是一个过程，即进城农民超过一定年龄阶段，比如40岁或45岁，他们还没有能够获得体面融入城市的就业与收入条件时，就要考虑返乡。经过大约5年甚至10年时间的返乡，农民工终将返回农村。而经过10年，他们早已熟悉农村生活，学会了农业生产，也就成了务农的主力。
在当前经济发展阶段，大部分进城农民工不可能在城市体面安居，返乡农民工的数量将极其庞大，谁来种田当然不是问题。
小农经济派认为，中国的城镇化是一个漫长过程，不可能一蹴而就。发达国家的城市化是以百年来计的。中国自改革开放加速城市化以来，才有30多年时间，真正完成城市化还要30年甚至50年。加快推进城市化，进入城市的农民无法获得稳定就业与收入，他们就不可能体面地城市化，城市中必然出现其他发展中国家都存在的庞大的、难以治理的贫民窟。在当前保护型城乡二元结构的制度框架下，进城农民可以返乡，使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。在农村人口依然庞大，进城农民还可返乡的情况下，推动农村土地流转、鼓励资本下乡、推进现代农业、加速发展农业现代化，或可能让大多数依然要依托土地生存的农民失去土地，失去家乡。这不仅对农民不人道，而且使中国丧失农村这个现代化的缓冲空间和稳定器，发展必出现不稳，国家丧失调整能力，这是极其危险的事情。
小农经济派认为，当前农村基本经营制度还有巨大的发挥作用空间。正是仍然发挥基础作用的农村基本经营制度、城乡二元结构，使中国自改革开放以来取得了举世瞩目的奇迹，这又是中国未来30年可以走出“中等收入陷阱”的关键。小农经济派反对政府推动的土地流转，认为老人农业有效率；农业本来就是基本保障和社会保险，指望农业致富不可能。小农经济派还从熟人社会、社会价值、自给自足经济、社会网络与资本、中坚农民等等方面，形成了系统化认识。
在小农经济派看来，城镇化与传统农业之间的关系是相互补充和相互支持的关系，而非相互替代更非相互对立的关系。正是中国式小农经济为中国快速现代化，为中国走出“中等收入陷阱”，提供了最为重要的基础。小农经济是中国实现现代化的秘密武器。
为资本服务还是为小农服务
因为对当前国情、农情的认识不同，四化同步派与小农经济派在当前中国的城镇化政策以及三农政策上的主张，差异极大。
基础意义上，两派都对当前三农政策不满意，核心都是认识到目前分散小农经济存在一定问题，关键是农民组织程度太低，甚至自上而下的国家财政转移资金都难以在农村落地、与小农对接。提高农民或农业的组织程度是两派共同的主张。
但在如何提高农民或农业组织程度上，两派意见差异很大，甚至完全相反。四化同步派认为，提高农业组织程度的唯一办法是扩大农业经营规模，发展现代农业，推进农业现代化。这一派主张，应该围绕农业现代化来进行农业投资，配套农业服务，建设农业社会化服务体系。当然，四化同步派在推动农村土地流转搞农业规模经营上，内部意见略有差异。其中比较稳健的一派认为，还是要坚持家庭经营为主体，因为全世界的经验都证明，农业天然适合家庭经营。这种比较稳健的四化同步派与小农经济派之间时有相通之处。“四化同步”的激进派则主张，由资本来组织农民，发展农业；只有搞资本农业，中国农业才能现代化，三农问题才可解决，中国现代化才能实现。
四化同步派中，即使按稳健的家庭经营主体派的观点，大力发展种粮大户和家庭农场，一个家庭农场按100亩计算，全国2亿亩耕地，只能容纳2000万个家庭农场；而目前中国大约有2.3亿农户，国家支持家庭农场，就要用家庭农场替代小农户，若真能替代，还有大约2亿户小农到哪里去？
四化同步派期待通过扩大土地经营规模，搞适度规模经营，来改变当前三农领域中出现的各种问题。从组织化程度上讲，就是让国家不是与数量极大、十分分散而又剩余很少的小农对接，而是与适度规模经营的家庭农场甚至农业企业对接。这样，国家的农业政策和转移资源较易落地实施，粮食就安全，农业就有希望，三农问题就可缓解，甚至可有效推进城镇化和现代化。因为小农都进城买房，不仅为城市提供大量劳动力，而且拉动了城市需求，为中国经济走以扩大内需为主的发展道路提供了最强有力的支撑——就是不知道农民消费的收入从哪里来！
因为以规模经营或适度规模经营为理想型，四化同步派在政策上一定要推动国家财政转移重点支持所谓新型农业经营主体，推动资本下乡；确权确地，让农民签定规范、长期的土地流转协议，推动农民进城不可逆的政策设计；以规模经营为基础，重组乡村基层组织与服务体系，比如乡镇事业单位的“以钱养事”改革，和村庄社区化管理；推动农村产权交易，围绕项目投入资源，搞城乡一体化。
小农经济派立足小农经济将在未来一个时期长期存在的判断，认为提高农民组织化程度必须以小农为基础目标和主体。如何提高小农组织化程度，历来有三种主要主张。一是发展各种专业合作社，二是发展综合农协。在小农经济派看来，这两种主张都存在问题。专业合作社只可能在十分有限的领域有所发展，而综合农协，尤其是纵向的高度组织的日韩台式综合农协，在当前中国农村人口仍然众多、小农经济仍是汪洋大海的情况下，很难有大的发展空间。
小农经济派最重要的主张是，既然当前和未来相当长一个时期（约30年）小农经济仍将存在并有活力，并有重要的稳定器与蓄水池的功能，政策就应站在小农立场上进行考虑。比如当前小农种田，最严重的问题是人地分离，农户土地规模狭小、田块分散，确权确地必使耕者更加难以耕种土地。所以农民有两盼，一盼扩大经营面积，二盼土地连片经营。如果说第一个问题难以解决，第二个问题则是不难解决的，但这个问题，国家始终没有真正面对，反而莫名其妙地推进土地确权。
在小农经济仍然普遍存在且为主流的情况下，各种三农政策必须以小农的所盼所需来制定，比如给村社一定权力使村社可以为小农解决一家一户“不好办和办不好”的事情。以小农经济作为基础的乡村组织建设，应加强乡镇事业单位为小农服务的能力，而非推进所谓“以钱养事”改革。国家财政、政策、各级政府，究竟是为资本服务还是为小农服务，是一个大问题。
四化同步派和小农经济派分歧的关键是，农业现代化是当下的激进还是未来30年的渐进？谁应当是农业经营主体？国家政策和地方政府为谁服务？农业领域是要搞更多资本主义还是保留部分社会主义？是更多运用市场还是保留一定计划及保留部分自给自足经济？是只从农业考虑还是要多从农民角度考虑？是更多从城市人食品安全考虑还是更多从农民生存保障考虑？是从“小康不小康关键看老乡”考虑，还是从每个人都有基本的保险和农村退路角度考虑，等等。
这两派的路线之争，也反映了形而上学和实事求是两种方法上的分歧。
正是两派对基本国情、农情判断的差异，形成了完全不同的政策设计，这是两条路线之争。
这个问题至关重大，值得全国人民认真参与讨论。
