《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称《新型城镇化规划》）提出，要增强中心城市辐射带动功能，“推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。
但是《新型城镇化规划》未能充分重视我国发展大都市区（都市圈和大都市区都是Metropolitan Area的不同翻译，本文更趋向使用大都市区）存在的体制机制障碍，对我国城镇化正在进入的大都市区化发展阶段及存在的矛盾和问题，尚缺乏清醒认识。
与发达国家城市化阶段要经历两个阶段一样，我国的城镇化正在经历从传统城市化阶段进入大都市区化的阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。
大都市区是指以大城市为中心，在其周边70公里范围内，由多个与中心城市有较强通勤联系城镇组成的区域。美国在上世纪50年代界定的以县为基础的大都市区，由至少一个5万以上人口的核心城市及与该城市有较高经济社会一体化程度的邻近县组成，至少有15%以上的工作人口通勤到核心城市上班。这是一个跨行政区划的地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。
例如，纽约大都市区包括纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州的23个县和上百个城镇，土地面积1.73万平方公里，人口1890万。
国际经验表明，大都市区是城镇化的方向。美国和日本最近20年的发展趋势是大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。比如，日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自上世纪60年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。这是市场机制进行资源空间配置的必然结果。美国的人口和经济活动也是高度集中在大都市区。美国经济不是50个州的经济，而是以大都市区为主导的经济，即所谓“大都市区经济”。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利。
我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点；排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种人口和经济集聚水平与美国间的巨大差距是与产业结构上的差距紧密联系的。2011年美国第三产业占GDP的比重为80%，我国仅为46%。我国经济“调结构”不仅要调整二、三产业结构，而且应当调整人口和经济活动的空间结构，因为大都市区才能为服务业创造发展空间，更能构建创新平台。
日本土地和石油匮乏的资源禀赋决定了其人口和经济活动的集聚程度远高于美国。东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋大都市区聚集了日本50.9%的人口，创造了70%的GDP。东京大都市区面积1.35万平方公里，人口3500万，每平方公里产出1.18亿美元（2008年），是北京的8.6倍、上海的2.75倍（2010年）。
我国的自然资源禀赋与日本类似，只能实施集约型的城镇化战略，发展大都市区经济，大幅度提高排名前100位城市的人口和经济活动集聚水平，重点发展20个左右以大城市为中心的大都市区。让每个大都市区在1.5万平方公里左右的区域集聚多个中小城市，高密度容纳2000万到4000万人口，吸纳未来十年中国农村新转移出来的几亿人口，建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通支撑运行。
《新型城镇化规划》提出，“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧”，因而要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。这实际上是把部分大城市行政区划不适应大都市区发展的问题，城市治理服务水平与城市发展不适应的问题混淆起来。实际上发展集聚经济（规模经济）是解决我国人均资源不足的最有效途径，发展大都市区经济应当是我国城镇化的方向。
政府治理碎片化不适应大都市区经济的发展我国城市的行政区划是在上世纪50年代划定的，当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利，但保障能力的限制缩小了保障范围，大城市的行政区划面积普遍偏小。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但北部和西部的山区有近9000平方公里，适于城市建设的地区只有7000多平方公里。
按照一般经济规律，大城市具有的集聚经济和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大。把美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，排名前100位大都市区的平均面积为1.16万平方公里，366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里。
而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”，城市人口规模越大，行政区划面积越小。2013年我国289个地级以上城市行政区划的平均面积达到1.72万平方公里，特大型城市和一些大城市的行政区划面积明显低于上述平均水平，由此导致市场机制推动下形成的大城市人口集聚和经济活动空间扩展，与行政区划导致的行政壁垒相冲突。我国特大城市和部分大城市周边地区政府治理碎片化（指由多个没有行政隶属关系的地方政府分块负责同一有紧密经济社会联系区域的行政管理）引发的各种问题，已经成为新型城镇化和区域经济协调发展的重大障碍。
城乡规划法律和规划体制不适应发展趋势
我国一些城市的空间结构正在大都市区化，但我国的城乡规划法律和规划体制尚不能适应这一变化。
2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）规定，城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划，由所在地城市人民政府组织编制。该法第十三条规定“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”，第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”。燕郊镇在北京的1小时交通圈内，与北京市在同一大都市区的空间范围之内，但按照《城乡规划法》的规定，北京城市总体规划和燕郊的镇规划分属两个不同的行政区划。燕郊镇的镇规划是河北省城镇体系规划的组成部分，与北京没有关系。每个行政区只能在自己的“一亩三分地”上做规划。北京城市总体规划也不可能考虑河北燕郊镇的规划及到燕郊的通勤铁路。
这种按行政区划进行城镇体系规划的法律，实际上与《新型城镇化规划》提出的规划要求无法衔接。《新型城镇化规划》提出建立城市群发展协调机制，“中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。” 但中央政府编制的京津冀城市群规划不会涉及燕郊镇是否应纳入北京城市总体规划的问题。
北京城市总体规划在自己行政管辖区内规划建设11个新城，包括距离北京80公里的密云、平谷、延庆新城，但不包括距离仅30公里的河北燕郊镇。北京的两条轨道交通也在通州区止步，不能通到燕郊。但是，在市场机制驱动下，燕郊人口已迅速增长到60万，超过北京的任何一个远郊新城，且与北京有更紧密的经济联系，目前通勤难已经成为严重的社会问题。
全国惟一的跨省地铁项目是上海轨道交通11号线，在时任江苏省委书记李源潮和时任上海市委书记俞正声的直接协调下，经国家发改委批复，才进入江苏昆山境内约5.6公里，实现了与花桥国际商务城的联接。花桥国际商务城是江苏省2005年确定的长三角现代服务业示范区，2006年被批准为省级开发区。花桥距上海市中心25公里，距昆山市区20公里。但沪苏双方又按照“近期贯通，远期分开”的原则制定建设运营方案，在远期上海和昆山的轨道交通要在沪苏边界的兆丰路站折返，乘客要换乘。昆山在上海大都市区范围之内，但大都市区内行政区划的碎片化正在阻碍“通勤高效、一体发展的都市圈”的形成。
财税体制和干部考核体制不适应时代需求
在当前地方政府承担本地经济发展责任和“分灶吃饭”的财税体制下，地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题，在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。
例如，在首都第二机场前期选址时，京津冀三地分别提出把北京大兴、天津武清、河北廊坊作为备选场址。目前首都第二机场的主体部分放在北京大兴区境内，对河北的经济带动作用有限；与天津较远且没有快速轨道交通联接。如果把主体部分放在北京与天津之间的廊坊，首先可以有力带动河北的经济社会发展，拉近北京与天津的联系，有力推动京津冀一体化。从构建现代综合交通网络考察，廊坊位于京津交通走廊上，目前有两条高速铁路和三条高速公路。在这里建设新机场实现空铁联运，可以大幅度扩大机场的吸引范围，优化机场起降资源，方便旅客出行，实现航空和铁路的双赢。可节省上千亿元的交通配套投资，强化京津两地的经济联系，具有世界上独一无二的区位优势，有可能发展成新的高技术产业集聚区、跨国公司总部集聚区，实现多方共赢。
河北廊坊选址方案被否决的理由是，选址要按照地面服从空域安排的原则。这实际上是不成立的。第一，选址在大兴同样存在空域冲突，为此南苑机场要搬迁；第二，空域安排可以通过航线调整来解决，而地面的高速铁路和高速公路是已建成的基础设施，根本无法移动。其实，被否决不过是相关利益主体争取自身利益的借口。民航部门要享受北京的公共服务，解决有关人员的北京户口，更愿意与资金实力雄厚的北京打交道。北京则倾向于把重大交通基础投资安排在本行政区划之内，增加自己的GDP。
美国政府治理碎片化的解决方式
美国有50个州3143个县，各行政区划之间不存在人口和资金的流动障碍，但同样存在大都市区域内政府治理碎片化的问题，这在交通基础设施建设上表现得尤为突出。1962年，美国制定《联邦资助公路法案》，提出了交通规划的程序和组织安排要求。该法案规定，作为获得联邦交通建设项目资助的条件，州际高速公路和规划道路经过5万人以上的城市化地区及周边地区的交通建设项目规划，必须基于连续、综合以及州与大都市区各自治地方政府合作的原则（3C原则）。连续性是要求保持交通规划的连续性，不因政府换届而变动；综合性是要求考虑各种交通方式的互联互通，交通规划与土地利用、经济发展与环境保护的关系；合作是要求州政府、大都市区内相关的各自治地方政府、不同利益团体、居民合作参与规划过程。3C原则要求交通规划在大都市区范围内制定，而不是在不同的行政区划内分别制定。
为贯彻3C原则，一些跨行政区的大都市区规划组织建立起来，参与大都市区的交通基础设施规划。规划组织由各相关利益主体和专家组成，最高层是“政策委员会”，主要由大都市区内民选或任命的各自治地方政府官员、各种交通方式的代表、州政府主管交通环境等部门的官员、商会代表等组成。2005年美国有385个大都市区规划组织（MPOs）。
但MPOs从一开始就引起很多争论，各州交通部认为该组织侵犯了州政府的权力，增加了一级不必要的机构，认为自治地方政府官员会基于综合性规划原则，通过大都市区规划组织，阻碍或减缓州际高速公路经过人口较密集的大都市区路段的建设。美国国会一贯支持MPOs，并在1991年通过了《地面联合运输效率法案》（ISTEA），进一步强化了关于MPOs的立法，规定增加对MPOs的拨款，扩大其在选择项目上的权力，规定州交通部官员要认真听取MPOs中地方代表在项目优先顺序和项目决策上的意见。MPOs的规划职能不断扩大到城市公共交通，并被要求考虑更广泛的经济、环境、社会目标。美国联邦政府以建立MPOs为条件，为各地交通建设项目提供大量资金支持，一方面靠跨行政区合作进行交通基础设施规划的立法，另一方面靠资金杠杆和经济利益驱动，来实现联邦政府的政策目标。
我国没有必须进行跨行政区划合作，制定大都市区内交通基础设施建设规划和规划立法。中央政府也没有推动跨行政区合作规划的资金杠杆以引导不同行政区划间的合作。其次，2008年实施的《城乡规划法》难以调整。再次，国家的财税体制、社会保障体制、领导干部考核方式在短期内难以改变，大都市区内各行政区划之间的竞争关系难以扭转。
在上述约束条件下，发展我国大都市区经济的思路是：把大城市的行政区划扩展到存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这只涉及不超过20个副省级以上城市及其周边少数县，是最简单、影响面最小的解决方式。实际上，我国一些大城市已经认识到碎片化治理的弊端，并进行了行政区划微调。例如北京市把宣武、崇文两区分别并入西城区和东城区；上海市撤销原黄浦区、原卢湾区，设立新的黄浦区等等。但跨省、跨城市行政区划的调整还极为少见。
按大都市区优化我国大城市行政区划的具体作法是，将直辖市和部分省会城市（包括副省级城市）半径70公里左右的地域，以县为单位划归相应大城市的行政区划。
例如，北京、上海、西安分别以天安门、人民广场、西安市政府为中心，将半径70公里的地域以县为单位划入各自的行政管辖范围。《新型城镇化规划》提出要“统筹制定实施城市群规划”，我国城市群的规划面积动辄10万平方公里甚至达20多万平方公里，相当一些欧洲国家的面积。如果在面积不超过2万平方公里的大都市区内，不同行政区划间招商引资的竞争尚难以协调，覆盖20万平方公里的城市群规划更缺乏实施机制。
注：
本文为国家社会科学基金重大项目（13&ZD026）的阶段性成果。
