中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《决定》）是党和国家治国理政理念、精神和制度建设的阶段性升华，其中凸显出习近平总书记法治思维上的诸多新突破与新特征。
以实现中国梦为目标
2012年11月29日，习近平同志在参观“复兴之路”展览时，首次向世人提出了“中国梦”。党的四中全会在高度评价长期以来特别是党的十一届三中全会以来，我国社会主义法治建设取得的历史性成就的同时，认为“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”。
由此我们可以看到，法治既是中国梦的重要组成部分，也是实现中国梦的必由之路。而法治思维则是基于法治的信念、精神和特性认识社会、解决是非，从而实现社会和谐的处理问题的方式。中国在人类历史上曾长期处于领先地位，近代以来逐步衰败。新中国成立后，我们也走过一段曲折的发展历程，其中很重要的一个原因就是缺少法治。
历史长河中，法律常常成为维护统治的重要工具。法治，尤其是现代法治，除了维护社会秩序外，特别强调法律本身的“善性”和法律得到普遍遵守。改革开放之初，我党提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字法制方针，它起到了历史阶段性的作用，延续至今，需要转型升级。十八大以来提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针，在体现现代法治精神内涵和本质上显然进了一步。本次全会更是首次以全面推进依法治国为主题，整体勾画了法治中国建设的宏伟蓝图。这不仅体现出党中央对法治的高度信仰，对时代和人民群众深切呼唤的全神关注，对法治作为治国理政基本方略的高度信赖，更体现了党中央因势而谋的战略决断。而这一切，正是实现中国梦的必要前提，也是中国梦的当然组成部分，是对世界法治理论与实践的丰富、创新和发展。
以法治为治国理政的基本方式
首先，运用法治思维治国理政，意味着法律是最高权威理念的确立。在我国，党大还是法大，在部分人群中一直存在误区。部分人认为，宪法规定党领导国家和人民，所以党要大于法律，否则无法实现真正的领导。其实在我国，党的政策和国家法律都是人民意志的体现，党的政策经过法定程序转化为法律后，依法办事就是贯彻执行党的政策，所以树立法律权威就是树立党对国家领导的权威。习总书记有关党的政策与国家法律意志一致论的论述，解决了长期以来争议党大还是法大的困扰，从根本上解决了法律最高权威的理论障碍和制度障碍。 因此，要“做到党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，“我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。”①
在今年1月7日中央政法工作会议上，习总书记进一步指出，党委政法委要带头在宪法和法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。党的领导绝对不能等同于个别领导人的领导。本次全会《决定》更是明确指出：“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。” 必须估计到的是，要让法治真正成为党的执政方式，我们定会承受来自千百年沉淀的心理、习惯与传统的阻力。这也印证了“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的中国传统智慧。
其次，运用法治思维治国理政，意味着依宪治国理念的确立。全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。这三句话在党中央的决议文件中系首次出现，为全面推进依宪治国、依宪执政，厘清了顶层的“路线图”。
传统的理论告诉我们，公民权利是国家权力的来源，国家权力是公民权利的保障。公民的权利不是国家恩赐，而是国家权力的合法性根据，它以宪法为文本基础。宪法是国家的根本法，其生命和权威在于真正得到实施，实施的关键在于完善宪法监督制度、健全宪法解释程序机制。我国宪法虽有明确的条文规定，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，但由于具体的程序性规定和配套制度没有跟进，导致实践中宪法监督工作未能达成设计时的初衷。宪法的全面实施也有赖健全的宪法解释程序机制，因为宪法规范有天然的抽象性和开放性②，外加现行宪法关于宪法解释的规定缺少具体的权限和程序规定，导致宪法解释运作不畅，宪法实施无法跟进时代的步伐。解释宪法、监督宪法实施，这是依宪治国、依宪执政的两大核心。其中的根本是建立违宪审查机构并切实开展违宪审查活动，从而让社会真诚地信仰宪法，真实地依靠宪法。
第三，运用法治思维治国理政，意味着法治即良法之治理念的确立。为确保良法之治，全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法应反映人民的意志，适应时代发展的需要；要完善党对立法工作的领导，健全有立法权的人大主导立法工作；立法应当发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动；加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。
第四，运用法治思维治国理政，意味着国家治理体系和治理能力现代化的核心是法治现代化理念的确立。此次四中全会第一次明确提出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，这不仅是党中央对治理体系和能力认知的提高，更是对治国理政规律性的深刻把握。法治是国家治理体系和治理能力的基础性机制，是治国理政的基本方式。国家治理法治化是国家治理体系和治理能力的必由之路。它具体表现为治理体系和治理能力的法治化、治理方式方法的法治化、治理行动的法治化。而法治现代化要实现的是从法律体系的基本完成到法治精神的深入人心、从形式法治主义到实质法治主义、从局部法治到全面高效的体系法治的过程。
以转型、崛起为特定时空背景
我国是一个后发现代化国家，要在比较短的时间完成法治理念的深入、法治权威的树立和实质法治主义三大任务并不是一件容易的事。这个过程作为推动社会发展的政治力量，国家机关和社会民众究竟应当怎样处理各自的定位、相互间的关系和持续的变化，实在是极具智慧并需要不断试错的社会“变法”。在社会急速转型期，我们并没有处理公平与效率、权利与秩序、程序与实体、价值与规律、现状与变革等问题的标准文本。
面对一个正在崛起的中国，我们有诸多成长的烦恼：经济社会发展不够成熟，但又渴望得到世界的承认与肯定；期待全面摆脱封建束缚，又常常为度过难关任由封建余毒借尸还魂；充分品尝了市场经济的奇效，又常常迷思于政府过度干预的短期“繁荣”；理论上承认实质法治的持久社会效应，却不时为反法治行为的高效“狂欢”，如此等等。上述社会高速发展期和重大转型期中的各类矛盾就像自然界的碰头潮，处理不当，会造成长期伤害。
党中央本次全会上通过的《决定》，是全面推进依法治国，而非局部推进法治建设；是全方位展开法治建设，而非选择性进行法律治理；它既有理论上的深刻思考，也有实践上的重大部署；既描绘了法治的宏伟蓝图，又布局了系统推进的路线图。此种以转型、崛起为特定时空的法治建设，既有别于西方发达国家传统的法治建设，也有别于我国传统的法制建设，支撑其推进的法治思维主要表现为对下列关系的处理。
第一，如何解决党的领导与法治建设的关系。中国的法治建设并非推行西方式的政治体制而是强化执政党的权威。具体而言，党的领导与依法治国的关系主要表现如下：
一是党因法领导。我国宪法早已确立了中国共产党在整个国家中的领导地位，坚持党的领导是推进依法治国题中应有之义。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，也是我国社会主义法治建设的一条基本经验。
二是党依法领导。党依法领导，一方面要求党的领导始终贯彻在全面推进依法治国的全过程；另一方面也要求党依据宪法法律治国理政，依据宪法法律规定的程序和实体标准领导各阶层、各行业进行国家建设，党也因此依法承担领导责任，党的领导始终行动在依法治国的范围内。
三是党依据党内法规管党治党。这次四中全会《决定》首次提出了将党内法规体系纳入法治体系建设，这是党践行法治精神、坚持依宪执政、实现党执政方式法治化的重大突破，也是党推进国家治理体系和治理能力现代化的升级实践。
第二，如何解决改革中的突破与依法治国的关系。全会公报用“国内改革发展任务极为繁重”表达当前的改革形势，这非常少见。改革开放三十多年已进入了“深水区”，多元的转型矛盾错综复杂，改革必须调整和重新配置利益。这种情况下，如果不在统一的法律框架下进行，不让各方利益在法律管道中博弈，不让各方利益者运用法律工具和平台参与决策、表达己见，改革就很难获得正当性、合宪性和合法性，各方利益冲突就很难化解，决策也难以科学化、民主化。所以公报提出，重大改革需于法有据 。以前我们比较习惯于改革就是突破法律的条条框框，将改革与依法治国对立起来，实际上，法治建设能为改革提供规范依据和制度支撑，促进、指引改革。改革必须在法治的框架内进行，改革要有所突破，必须先修改法律，不能先破后立，这是解决改革与法治冲突的规律性要求。突破法律搞改革，成本会超越想象，法律的权威自然无法树立。
第三，如何解决依法治国建设速度与稳定的关系。习总书记多次说过：“治大国若烹小鲜。”“我们的立场是胆子要大、步子要稳，既要大胆探索、勇于开拓，也要稳妥审慎、三思而后行。”整体改革应当稳字当头、变速前进、顶层设计、目标清晰、措施到位、大胆尝试、有效评估。这些精神已充分体现在法治改革的若干制度、机制、措施和行动中。
第四，如何厘清政府与市场的边界。这需要从实体和程序两方面看待：政府与市场间有一定的规律性边界，那就是市场和社会能够有效解决的，政府应当避免介入，政府不应该把自己的手伸得过长；社会和市场不能有效解决的，政府应当补位。政府过度干预市场，既会阻碍经济的活力，也容易产生因寻租而导致的腐败。这是一个实体上的标准，困难在于究竟什么是政府与市场社会间的界线。这个时候，保障政府与社会市场边界的法治化方式就是通过科学程序，比如公众参与、专家论证等，确保实体界线的效益性和民主性。全会通过的《决定》多处闪亮着这样的精神。
以中国特色社会主义法治现代化为基本内容
四中全会《决定》明确了全面推进依法治国六大任务，这六大任务就是中国特色社会主义法治现代化的基本内容。无论在内涵的丰富性，还是内容的完整性上，均超越了我国过往的法治建设，亦区别于西方发达国家的法治实践，呈现了中国法治现代化的新突破与新特征。以下从四个方面作简要阐述：
民主政治。党的发展经验和教训使党中央深刻认识到，缺了法治，民主不可能真正成就。为此，四中全会强调，全面推进依法治国，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。习总书记同时强调，中国特色社会主义民主是个新事物，也是个好事物。我们要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，但中国政治制度并非完美无缺，我们的民主法治建设与人民的要求还不完全适应，体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，必须继续加以完善。
法治政府。传统的行政法理论认为，法治政府包含职权法定、合法行政、权利救济三项要求，它以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向，可统称为合法性。但是，当我们深入阅读国务院分别于2004、2008、2010年发布的三个关于政府法治建设的文件③即可发现，国务院在要求各级政府及其职能部门贯彻规范行政权力、推进依法行政这一主线的同时，还清晰地存在另一条主线，即要求各级政府及其职能部门转变政府职能、深化体制改革、革新行政管理方式、加强制度建设质量等。它以探索良好行政的制度设计、促动行政改革、提高行政效能为基本考量，可称为最佳性，在理论上将其命名为最佳行政 。④
法治政府因此包括了合法性与最佳性两个面向，有四项具体要求，即职权法定、合法行政、权利救济和最佳行政。依国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）的表达就是：一个依法行政的政府，应当做到合法行政、合理行政、程序公正、高效便民、诚实守信、权责统一。上述基本原理在《决定》中得到了全面的体现。如四中全会提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府；加快建立权力清单、责任清单和负面清单等。可见，法治政府建设的理论和实践不仅提供着规范约束公权力的合法性框架，还在最佳性考量的框架下生产、供给制度，为政府提供制度创新的知识、方法和能力。这种理论和实践上的丰富表明，法治政府也是一种生产力。
司法公正。司法公正要求司法存在意义更明显、更独立，进一步去行政化。公正是法治的生命线，为了达成司法公正，公报明确提及四方面的改革措施，这些深具中国特色的改革措施，可以逐步消除法院缺乏独立性、审判易受政治与行政双重干预、司法地方保护主义、司法腐败、职业法官素质参次不齐、律师不能充分发挥职业技艺等弊病。这其中不少是标准的中国问题、中国式解决。
全民守法。四中全会第一次在法治建设中将守法提高到与立法、执法、司法同等重要的地位，弥补了依法治国建设中的“木桶短板”。法治现代化的关键是人的现代化。四中全会提出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
注释:
①摘自习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）。
②美国戴维·斯特劳斯对为什么宪法是活的以及宪法是否需要修正有较好的论述，这从一个侧面说明了宪法规范的开放性。详见【美】戴维·斯特劳斯著，毕洪海译：《活的宪法》，中国政法大学出版社，2012年版。
③它们分别是：2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）；2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）。
④最佳行政的详细论述可参阅朱新力、唐明良等著：《行政法基础理论改革的基本图谱》，法律出版社，2013年7月版。
