二轨国际机制具有“机制的二轨性”和“二轨的机制性”的双重属性。为更好地通过二轨国际机制参与国际事务，中国思想库应着力关注和破解参与全球事务、人才资源国际化流动和思想库研究的国际化三个关键性问题。
从“二轨外交”到“二轨国际机制”
“轨”（Track）这个术语最早是由前美国外交官约瑟夫·蒙特维利（Joseph Montville）在1987年提出的，用来指非国家行为者参与的非官方外交领域的谈判活动。而“二轨”（Track 2）在很多文献中的定义不是非常统一。有的用法过于宽泛，几乎包括了所有跨国的非政府冲突解决和寻求合作的机制，甚至包括草根对话。有的指社会知识精英层的国际合作与对话，尤其是指那些政策研究专家。本文倾向于后一种界定。这样就意味着在国际活动中不仅存在二轨，还存在一个对应于一轨二轨的纯民间的三轨。而我们所研究的“国际思想库网络”就是一种有别于正式的政府层面的国际机制（“一轨”）和民间层面国际合作（“三轨”）的一种基于社会精英层面的（“二轨”）的国际政策合作研究网络。
国际政治学者已经认识到非官方的政策专家在协调国家间关系中的作用，而“二轨外交”的思想也就在这类问题的讨论中应运而生。当多方政府准备会谈时，一些代表各国的专家同时或先行进行磋商的活动能够催化一轨外交达成一致。美国东西方中心主任莫里森（Morrison）指出，“二轨外交”的作用可以归纳成以下四个方面。
一是支持一轨政策。政府政策需要有能够理解并能够帮助建立和保持政府价值的听众，而处于研究机构中的政策专家就是具有这种能力的政策参与者，因而他们成为非常重要的支持和巩固一轨政策的力量。
二是提供并试验新思想。政治家大多数情况下无法发明新思想，即便有新思想，政治家们也需要政策专家对这些思想进行重新包装（ repackage）与合法化。同时“二轨外交”更重要的职能是一些新思想可以通过不同国家的二轨互动来测试其可行性与可接受性，特别是那些敏感的安全问题。
三是提供思想资源的储备。当一个思想在当前不可用时，政策专家将储备这些思想，以便在某些智力资源紧缺的时候将思想贯彻实施。
四是由“二轨”变“一轨”。“二轨外交”的一个长期职能是它们可能演变成一轨。随着时间的过去，高级官员正在失去对传统协议和礼节的耐心，他们有时会直接参与到非正式的二轨会谈中。他们甚至可能直接将议题由原来的自上而下的设定过程颠倒为自下而上。
“二轨外交”已经在全球、中东、东南亚、非洲某些地区的一些政府间对话过程中发挥了重要作用。例如，1988年建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC），集全球最重要的气候问题专家之力，收集、整理和汇总世界各国在气候变化领域的研究工作和成果，并向联合国气候变化大会提出科学评价和政策建议。2007年，IPCC获得诺贝尔和平奖。在两份关于中东的独立案例研究中（参见Herbert Kelman和Dalia Dassa Kaya文章），以色列在和阿拉伯以及和伊朗的谈判过程中，分别采用了国家间的有背景的学者或是以个人身份出席的官员间的非正式的秘密会谈。对菲律宾开展的对外“二轨外交”的研究中认为“由学者、分析家、媒体、商界、私人部门代表以及其他观点制造者参与的外交活动，正在塑造和影响着外交政策，并通过协商和协作行为、网络和政策倡导等，在事实上推动着政府的官方外交政策。”
（Carolina Hernandez）在对南非国家冲突解决的外交过程的研究中，作者分析了1984—1990年间多次二轨会议的作用，将南非国家的“二轨外交”归纳为三类功能：改变政治风险和奖励，事前协商冲突问题和为一轨会谈进行准备。（Daniel Lieberfeld）
在这里，我们提出“二轨国际机制”的概念。我们将“二轨国际机制”的概念定义为旨在促进某个对应的“一轨外交”过程，主要由各国政策研究机构组建的，非正式和非官方的国际机制。要认识“二轨国际机制”的概念，就必须理解其“机制的二轨性”和“二轨的机制性”两层含义。“机制的二轨性”表现在，它是主要由政策研究机构组建的国际机制，而参加其活动的人的身份主要包括政策研究机构的代表、以个人身份出席的政策专家和不以官员身份参加的高级外交官员等。而且“二轨国际机制”应有其对应的“一轨外交”背景，是为促进一轨间的合作而建立的。这一属性是其有别于其他国际学术活动的本质特征。它不同于那些旨在交换学术思想的国际学术活动（如国际学术社团、学术会议、学术机构合作框架等），也有别于那些旨在开发个人经历的国际交流活动（如国际学生交换项目）。“二轨的机制性”表现在，和传统的一轨会谈一样，如果“二轨外交”也只是一个临时性的国际交往的话，那每次“二轨外交”的成功都将伴随着非常高昂的交易成本。而当一个“二轨外交”过程通过一定的原则、规范、规则和程序被固定下来时，一种特殊的“二轨外交”也就诞生了。“二轨国际机制”不仅具有传统的“二轨外交”的一系列职能，还减少了“二轨外交”过程中的交易成本。根据新自由制度主义衍生出来的观点，“二轨国际机制”减少交易成本是通过汇聚和稳定预期，提供既定的解决问题的平台，为各国成员提供信息以减少不确定性等途径实现的。
“二轨国际机制”的形式包括二轨国际组织、政策研究网络（即“国际思想库网络”）、国际非官方理事会、定期的国际会议和国际论坛等。“国际思想库网络”就是一种“二轨国际机制”的特定形式，它是由各国的思想库所组成的具有一定规范但又相对松散和开放的，旨在为一轨过程提供政策支持的研究网络。这里之所以称这种国际合作形式为“网络”是为了有别于权力义务的承诺关系相对明确的“国际组织”，而网络是一种对参与者的行为起到相对柔性的约束作用的组织形式。“网络”在协商、交易与合作过程中相对“组织”所具有的优势已经在以往的经济学和社会学文献中得到了充分阐述。而在新制度主义的框架下， “交易成本经济学”指出当资产专用性、不确定性与交易频率三个交易特性没有达到一定条件时，合作各方“一体化”为“组织”的行政成本就显得过高。同样，在国际交往中，虽然有时候将合作各方整合为“组织”可以更大限度地减少“交易成本”，但在条件不允许的情况下，“组织”相对于“网络”来说行政成本过大，从而使这种努力变得得不偿失。因此，“国际思想库网络”所形成的一系列相对于国际组织来说更松散而开放的制度安排，如不设固定成员、选举产生网络理事会、定期会议、分议题合作研究项目、定期举办论坛等，都体现一种较为经济的“二轨国际机制”的形式。
对中国思想库的建议
可以看出，“国际思想库网络”在外交领域拥有独特的优势。由于其成员都是具有知识理性的专家、学者，各国的思想库都已经在本国建立了广泛而通畅的官方渠道，所以经由他们研究讨论而提出的政策建议比纯粹来自民间的声音更符合决策理性的需要，也更容易传达到各国政府决策层，这样也就更有机会被官方所接受。作为“二轨国际机制”，它又比“一轨外交”更具有灵活性。正如吴建民所说：“官员要受到政策的限制，在谈判时机不成熟时，不好试探对方。但学者有学术自由和思考的空间。学者有好的建议可以游说，但官员更多的是执行。”
为更好地通过二轨国际机制参与国际事务，在加强自身能力建设的基础上，中国思想库应开展一系列具体工作，来实现研究领域、交流活动、组织结构和影响力的国际化。在此过程中，中国思想库应着力关注和破解“思想库研究的国际化”“人才资源国际化流动”和“参与全球事务”三个关键性问题。
为积极参与“二轨国际机制”，在国际交往中帮助中国政府发挥作用，中国思想库应积极拓展自己的研究领域，将自己研究工作的内容从传统的聚焦国内问题，扩展为研究全球性公共议题和他国问题，并且在研究方法的选用和研究成果的应用方面更注重跨国比较和国际视野。全球金融危机与国际金融体系改革、气候与环境、能源安全、国际军控、国际反恐、公共卫生与食品安全、贫困与疾病等问题是全球面对的共同挑战。对此，中国思想库应进一步投入精力开展研究，将研究领域不断向全球性议题扩展。除了研究全球性公共议题，中国思想库还应该加强对他国问题的关注。随着全球化的深入，国与国之间的联系越来越紧密，许多时候某一国家的国内政策也可能对其他国家产生重大影响，从而要求思想库必须及时关注、广泛涉猎和深入研究其他国家问题，才能为本国决策提供有效的决策支撑，甚至影响他国的政策。
积极参与国际事务讨论
在全球性问题和地区性事务中，中国思想库应积极参与国际讨论，发出自己的声音，增强存在感。应有意识地融入国际思想库网络，积极同国际组织开展合作；更为频繁和高效地为中国政府部门、跨国企业和其他组织的国际行动提供智力支持；同其他国家的政府、企业、利益团体、社会组织等结交更为紧密的关系；同世界各国的社会科学学者和公共政策领域专家开展学术交流；努力提出具有国际水准和能够产生轰动效应的战略观点，尤其是在受到国际社会普遍重视的社会政策、健康政策、科技政策和腐败治理等方面，展示中国思想库的扎实功底和自身特色。在积极参与国际事务的基础上，条件合适的思想库应在走向世界的过程中将自己逐渐建设成为区域性、国际性的思想库组织，如成为东北亚地区的领军思想库，成为亚洲公共政策的智力支持者等。
人才资源的国际化是中国思想库参与“二轨国际机制”的重要组成步骤。人才资源的“引进来”和“走出去”能够直接向国际社会展示中国思想库的开放和活跃程度，能够以人际网络的方式迅速传播思想库的研究理念，能够加强国际社会对中国思想库的整体了解从而消除隔阂、塑造良好的国际形象。因而中国思想库不仅要在研究领域和政府机构中间充当“旋转门”为政府部门和各党派源源不断的输送优秀人才，还要在国际社会和国内公共政策领域之间充当“传送带”，一方面吸引外国专家学者、政界和商界领袖来华交流访问，吸引相关专家、国外优秀毕业生或留学生到中国思想库工作；一方面为国内的优秀学者提供走向世界的便捷通路，为他们扩展国际化视野、提高国际交往能力和建立国际网络关系提供平台。
