大家好，非常高兴参加《财经》年会。我讲的题目是“关于推进农业的供给侧改革”。
一是为什么要推进农业的供给侧改革？在过去十几年中，中国农业取得了很大发展，尤其是粮食生产，从2003年的8614亿斤增长到去年的12429亿斤，平均每年增产粮食318亿斤。这是一个了不起的成就。
不过，也出现了一些新的情况。很多人已经关注到，最近几年我们的粮食生产出现了一个奇特的现象：一方面粮食产量每年都在增长，另一方面进口的粮食每年在增加，此外，库存的粮食也在急剧增加，这显然是一个不合理的现象。
为什么会出现这样的情况，我个人认为主要是两点原因：第一，国内粮食生产的品种结构不能适应市场的需求结构。其中最突出的就是大豆，随着人们生活水平的提高，中国的大豆需求急剧增长。但与此同时，国内的大豆产量却在逐步下降，于是造成了大豆进口需求的快速增加。去年的粮食总产量12429亿斤，根据有关部门测算，大概离国内的总需求还缺500亿斤左右。因此，适当的进口粮食是必要的，但缺口只有500亿斤左右，实际上的进口却达到了近2500亿斤。为什么要多进口近2000亿斤粮食？因为国内缺的是大豆，增产最多的却是玉米，因此只能大规模进口大豆，去年进口大豆占到了进口粮食的近2/3，达到8200万吨。从这个角度而言，国内其他粮食增长再多也弥补不了大豆的缺口，所以结构需要调整。
第二，整体上看，中国的粮食等大宗农产品在价格上缺乏国际竞争力，出现了能生产出来却未必能卖得出去的现象。小麦、大米、玉米的国内平均价格要比国际市场的价格高出30%—50%。为什么会出现这种情况？
原因很复杂，中国农业的资源禀赋相对人口来说相当稀缺，农业成本相对比其他国家高一些，但更有近些年国内外经济发展变化的背景因素。从这几年的情况看，造成中国粮价高于国际市场的原因主要有四个：一是在经济快速增长中，没有能管控好要素价格，包括资金价格、土地价格、劳动力价格，甚至出现高于GDP增长的幅度，这必然反映在农业中，导致农业生产成本上升，迫使政府不得不提高粮食的最低收购价格。粮食的最低收购价格从2004年开始实行，但当时制定的最低价是略低于市场价的，对农民起到了一个心理上的托底作用。政策实行之后，最初四年托底收购政策在实践中并没有实行，因为不需要实行。但到了2008年以后，农业的生产成本上升太快，如果不对农民的收益进行适当补偿，农民就没有生产的积极性。所以，2008年以后，最低收购价格才逐年上涨，而且上涨幅度很明显。例如2007年，小麦价格0.72元每斤，但到2014年最低收购价提高到了1.18元每斤，从2008年到2014年的7年时间里，小麦价格大约上涨了60%多，籼稻的价格上涨了90%，粳稻的价格上涨了100%以上。这样快速的价格上涨，和国际市场相比就会出现比较大的差距。
二是金融危机之后，世界各国的政府，只要有能力几乎都采取了扩张性的财政政策和刺激性的金融政策，为了挽救经济投入大量资金，当时很多经济学家就已经预测到，一定会出现后期的通货膨胀现象，果然到2010、2011年全球出现通胀。但这一轮通胀的出现并没有拉动经济的回升，需求反而下降，所以2012年开始出现全球大宗商品价格急剧下降，包括粮食。粮价在2011年国际市场达到了历史最高峰，此后就迅速下降，特别是2012年到2015年之间，国际市场的粮价下跌非常明显。按美元计价，国际市场的小麦和大米的价格下跌了1/3左右，玉米的价格下跌了45%左右，大豆的价格下跌了40%。如果没有国际市场粮价的下跌，现在中国国内的粮价跟国际市场差不了太多，但问题是中国的粮价在上涨，全球的粮价在下跌，于是出现了中国国内粮价高于国际市场30%—50%的局面。
三是由于全球能源价格的暴跌，特别是石油和天然气的价格，它直接影响了粮食作为大宗商品在贸易中的海运价格。今天（11月18日）早晨原油的价格每桶45美元，十几年前原油价格最高时曾经达到每桶140多美元，现在的原油价格只相当于十多年前的三分之一，导致目前的海运价格也只相当于十多年前的三分之一。
四是人民币汇率的坚挺，最近几个月人民币兑美元的汇率在下降，但从2005年算起，人民币兑美元还是上涨了20%多。由于国际市场的粮食贸易都是按美元计价的，运抵中国再折算成人民币以后，进入中国市场的国外粮食价格就相对便宜了。
这些情况非常复杂，有不确定性，到底是长期的还是短期的现象，到底对今后中国粮食价格会产生什么样的影响，这需要去研究。但是，中国粮食生产中，生产结构与需求结构不对应的问题，总体上成本过高缺乏价格竞争力的问题，是确实存在的。如果不改变这种现象，在一定程度上就会出现产得出来卖不出去的现象。正因如此，中央才明确提出，要推进农业的供给侧结构改革。
二是如何推进农业的供给侧结构改革？目的就是要提高农业的综合效益，增强农产品的国际竞争力。从这个角度看，农业的供给侧结构改革不是多种一点什么、少种一点什么的问题，而在于必须提高农业生产整个过程中的科技含量，从而降低成本提高效益，提高价格的国际竞争力。
因此，我认为推进农业供给侧结构改革的核心是两点，一是要大力推进科技创新，二是要大力推进制度创新。
如何切实推进农业人供给侧结构性改革？最近两年，改革已经在逐步推进。2013年新一届国务院成立之后，迅速研究了大宗农产品的价格和补贴问题，从2014年年初，国务院在新疆推进了棉花目标价格改革，在东北推进了大豆目标价格的改革。2015年夏天，国务院在长江中下游推进了油菜籽的价格改革。2015年9月又在东北和内蒙古地区推进了玉米临时收储价格的改革，把东北和内蒙古四省区的玉米临储价格从2014年的每斤1.12元，降到了2015年的每斤1元钱。但这仍然不行，因为进口玉米的到岸完税成本价每斤不超过0.8元。
因此，2016年中共中央的一号文件中明确提出，对东北和内蒙古地区的玉米实行重大的改革措施，改革的基本要求是两句话：市场定价、价补分离。
政策出台之后，很快收到了明显的效果，突出的表现是东北地区的玉米播种面积，今年和去年相比减少了2300万亩，相当于减少了10.5%。目前已经进入东北和内蒙古的玉米收购季节，由于价格是市场决定的，它迅速回归到供求的平衡点上。从这几天的情况看，辽宁省的玉米收购价大概在每斤0.75元到0.8元之间，吉林省的玉米收购价大概在每斤0.75元左右，黑龙江和内蒙古大概在每斤0.6-0.7元之间，按照这个价格再运到关内，基本上可以和到岸玉米完税成本价格相当，也就是说运用市场的力量，可以把不必要进口的玉米挡在国门之外。同时，国家又另行对生产玉米的农民进行补贴，辽宁和吉林的补贴基本到位，黑龙江和内蒙古补贴的金额已经分配到各县市，下一步是直接到农民手里。从这个角度看，推进农业供给侧改革关键一举，就是必须让市场在价格形成机制中发挥决定性的作用。这一步在玉米方面能做到，我想在其他大宗农产品方面也应该能够逐步做到。
推进农业供给侧结构性改革的第二个重要方面，是必须加快农业科技的进步，这一点不言自明。举一个例子，比如大豆，去年进口粮食中2/3左右是大豆，全世界出口的大豆中，2/3都到了中国。中国是大豆的故乡，现在大豆的产量已经降到了世界第四。巴西、美国、阿根廷都比中国多。什么原因？也很复杂。
其中一个最重要的原因，就是对大豆生产的科技投入不够，大豆的整个生产过程科技含量不足。48年前，我从上海下乡到黑龙江兵团种地，也种过大豆。那时候大豆的亩产大概是210斤左右，国家1956年制定的全国农业发展纲要中提出大豆的亩产应该达到260斤，60年过去了，这个目标到现在还没实现，大豆的平均亩产全国不到250斤。同样是纲要的规定，对其他粮食来说，黄河以北地区亩产要达到400斤，黄河以南长江以北地区要达到500斤，长江以南地区粮食要达到800斤，这些目标现在已经全部超额完成。如果大豆平均亩产250斤，国家在东北地区的大豆目标价格每斤2.4元，一亩大豆的毛收入就是600；但玉米亩产可以达到1200斤，按去年的临时收储价每斤1元，就是大豆亩毛收入的两倍，在这样的情况下，农民不可能去种大豆。
问题在于能不能进一步提高大豆的目标价格？恐怕不能。因为现在进口大豆的到岸完税成本价每吨不超过3500元，即每斤1.75元。现在全世界的大豆平均产量每亩达到370斤，比我们高出120多斤，从这个角度看，大豆的根本问题是科技问题。对于其他竞争力不够的农产品来说，同样也是科技问题，所以，必须加快推进农业的科技进步，才能使我们的农产品在国际市场上占有一席之地。
第三个重要的方面，是要推进农业经营体系的创新。对中国来说，分散、粗放的经营方式，是导致生产成本高、价格上涨的根本原因。但改变并不是短期内就能实现的，中国的农民数量太大，经过38年的改革开放，中国农村的常住人口，去年年底有六亿零三百万，中国要推进城镇化不是简单的一蹴而就的过程。总书记在2013年的中央城镇化工作会议上曾经讲过，“关于人口的城镇化问题，我们要有足够的历史耐心。”这确实是从中国的实际国情出发的。
扩大农业的规模经营是实现农业现代化的基础，近几年在有关政策的指导下，特别是十八届三中全会以后，提出了关于农村集体的土地所有权、承包权、经营权三权分置的新的制度创新，农村土地的流转速度比较快。目前中国农村有两亿三千万农户承包了集体土地，其中大概有6700万农户已或多或少的流转了自己的承包地，整个农村土地流转的总面积已经占到了承包地总面积的1/3。
目前，流转虽然在正常进行，但其速度取决于农民转移的速度。从近几年的情况看，外出农民工的增长速度已经降到了1%以下，去年全年仅增长了0.4%，增加了63万人。今年1—9月增加了0.5%，增加了80多万人。从这一数据可以看出，中国农民的转移并不是一件容易的事情。
这是因为这种转移并不取决于农民，而是城市和非农产业到底能够给农民提供多少新的就业机会。这是我们的现实，但不能用行政命令把大量农民从土地上赶走，让少数人种地，这样虽然种地的效率高了，但引出的社会问题会很大。
正是基于这样的情况，中央明确提出，农业要实行多种形式的适度规模经营，流转土地只是其中一种方式，农民自己已经探索和创造了多种形式的适度规模经营方式，比如发展土地股份合作社、土地托管、土地代耕等。其中非常重要的一点是，目前中国农业社会化服务体系的发展，为创新农业的经营方式提供了重要的空间。比如，1%的农户购买了收割机，通过农户之间购买服务的方式，为更多的农民提供了机械化服务，带动实现了冬小麦的机械化收割达到了95%以上。
现在大家都认识到了规模经营对发展现代农业的重要意义。前两天农业部公布了一个数字，我国经营土地面积在50亩以上的经营主体已经达到了350万户，而这些经营主体经营着的农地达到了3.5亿亩，平均每个规模经营主体经营的土地就是100亩。这100亩对中国来说确实是规模经营，因为要把十几户农户的土地集中于一个农户，并不容易做到。但与新大陆国家相比，这样的规模经营面积仍然太小。
更重要的一点是，一二百亩的规模并不能够运用最现代化的农业机械装备。但是现在世界上最先进的大型农业机具都在我们的田野上使用，因为购买了现代机械的农户不只是为了种自己承包的土地，而是在为几十户、上百户，乃至上千户农民提供服务。
因此在我们这样的小块土地上，特别是在粮棉油等大宗作物的生产上，每户虽然承包的土地不多，但进行一定的基础改造之后，使耕地相对集中连片，绝大多数农户都可以使用上最先进的机械。从这一点出发，规模经营需要有至少两个方面的考虑：第一是扩大每一个农业经营主体土地经营的规模。第二可以扩大农业服务产品的范围，让服务主体为更多的农户提供服务，以此来弥补土地规模的不足。这几个结合在一起，就可以走出一条独特的符合中国国情的农业现代化道路。
第四，要改进和完善农业支持保护制度。中国作为WTO的成员之一，对农业的补贴不仅仅取决于自身的财力，而且要服从于WTO的规则，从目前的补贴状况来看，我们对有些产品的补贴已经超过了对WTO的承诺，比如棉花和蔗糖。有些产品，如三大谷物，按照WTO的规则，现行的补贴办法已经没有多少空间。在这样的基础上，必须抓紧研究怎么进一步改革和完善我们的补贴制度。
WTO规则下对农业的补贴有三个大的方向：一是补贴进入农业生产成本，但它会扭曲价格和贸易，一些产品如小麦、大米、玉米，补贴不能超过这个产品本身产值的8.5%。而第二、第三类补贴，不会扭曲价格，也不会扭曲贸易。举个例子说明，补贴农业灌溉用水的水价就是进入成本的补贴。如果国家支持农业的水利建设，这个资金就被划归为绿箱补贴，而绿箱的补贴是不受限制的。所以，我们要研究怎么把补贴转到绿箱中去。还有蓝箱补贴，当农产品出现供过于求的时候，能不能通过给农民一定补贴的方式，鼓励他们对土地实行休耕。轮作休耕的补贴，也同样是不受黄箱政策限制的。中国真正对农业进行补贴才十来年的时间，因此缺乏经验，在这方面应该向发达的农业国家学习，进一步完善中国的农业补贴政策。
通过这些方面的共同努力，让市场机制在价格形成中发挥决定性作用，加快推进农业科技进步，加快创新农业的经营体系，以及完善中国的农业补贴政策，就一定可以使中国的农业逐步走出目前的困境，登上一个新的台阶。
王波明：在过去几十年，陈主任是严格不能突破土地红线的主张者，我听了很多做农业的朋友讲，这么多年中国的土地均在使用化肥，需要一段时间生息。现在农业安全、粮食问题，是一个大问题。为什么现在不能考虑用进口粮食做替代？比如我参与了一个澳大利亚的会议，澳大利亚有大片的土地，其生产的粮食可以为中国提供替代，这样可以让中国部分土地休耕，以恢复土地的肥沃度，对这一问题您是怎么考虑的？
陈锡文：有很多人经常这么提，但我们去年进口的粮食近12500万吨，这个数量占我们粮食总产量的20%，所以不能说我们拒绝进口，进口的数量已经相当大。其中我们进口了全球大豆出口量的64%，全球的谷物市场出口量的13%到14%。
现在还能不能增加进口量？要研究的问题是，过去有些人认为，我们限制进口，是为了确保国家的粮食安全。其实我国的粮食安全问题在数量上已经不是大的问题，现在的缺口最多为500亿斤。目前的粮食安全更重要的是体现为中国农业的产业安全，中国农民的生计安全。
进一步扩大进口，意味着中国的农业要衰弱、要削减，如果发展到了一定程度，中国农业或许就会出现产业危机。另外，政府考虑更多的是农民的就业和收入问题，不让中国农民种粮，让他们干什么，他们的收入靠什么，这些问题都属于政治层面的，关系到国家的整体经济安全和社会安全问题。
从技术层面来讲，有一些问题也是绕不开的。刚刚讲到中国加入WTO，作为WTO成员，应该开放自己的各类市场，其中包括农产品市场，中国加入WTO的时候也承诺要对国际农产品市场开放，但是世界上没有一个国家不对自己的农产品市场进行保护，原因就是这关系到产业安全和农民的生计安全。
现在我们在开放市场和保护国内农业方面求得了一个平衡点，这是WTO规则所允许和承认的。我们对国际农产品特别是粮食市场的开放是有限度的。WTO允许中国实行进口粮食的关税配额制度，每年进口多少粮食是有配额的，配额之内的进口是实行低关税的。中国在WTO谈判中争取到的条件是每年的小麦进口关税配额是963.6万吨，玉米的关税配额是720万吨，大米的关税配额是532万吨。如果进口的这三类粮食没有超过我们承诺的关税配额，中国政府将对它实行象征性的低到1%的关税。这是我们的粮食价格与国际市场比较的的主要参照系。
但如果进口的粮食超过了我们承诺的关税配额数量，如果外商愿意当然仍可继续向中国出口，进口超过关税配额的粮食要征收65%的关税，这是WTO规则所允许的。我们的粮食比国际市场价格高出30%—50%，并没有达到65%，因此，超配额进口的粮食就会比我国的粮价贵。要想进一步多进口粮食，首先面对的即是关税配额问题。除非我国主动废除关税配额制度或大幅度提高进口的关税配额数量，否则，超配额的粮食是进不来的。但如果这样做，就使技术问题又变成了政治问题。
从这个角度看，中国会充分利用国际上的资源和市场，来改善国内的农业结构和国民的饮食结构。但是中国必须充分考虑，自己农业的产业安全和自己农民的生计安全，正是在这个背景下，中央才提出了要依靠自己的力量来基本满足中国人吃饭问题的决策。尤其对作为中国人主粮的小麦和大米，要做到绝对安全，即自给的保障率要达到95%，而对于玉米、大豆、油料、棉花等等，可以放得更开一些，实际上现在这些产品的进口已经放得很开，大豆的进口量已经占到了国内需求的87%。
