本报告通过文献调研，全面系统地梳理了20世纪70年代以来中国水污染防治政策的进展情况，报告如下：第一，中国水污染防治规划体系逐步完善。第二，“命令—控制类”政策工具逐步强化，并发挥基础性作用。其中，水污染防治的标准体系逐步建立和完善，排污达标稳步推进，废水达标率稳步提高；总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用；排污许可制度仍处于试行阶段；限期治理制度建立并开始实施。第三，水污染防治的环境经济政策框架初步形成，市场化减排机制在探索中前行。其中，水污染物排污收费制度逐步建立并不断完善；水污染防治财政制度逐步完善；供水价格形成机制逐步完善，水价逐步调整；水污染物排污权交易试点进一步扩大。第四，水污染防治的能力建设稳步提高，水污染防治技术政策逐步完善。
中国水污染防治工作可以追溯到20世纪70年代。本报告通过文献调研全面梳理了中国水污染防治政策的进展情况，这是评估水污染防治政策，进而提出改进方向的基础。
水污染防治规划体系逐步建立
中国从20世纪70年代开始水污染防治规划的研究，随后的“六五”、“七五”和“八五”期间攻关中,开展了大量水环境背景值、水体功能分区、水环境容量理论与总量控制方法的研究,规划过程中运用了水质数学模型、多目标评价预测模型和大规模系统优化方法等定量分析手段,增强了规划的科学性。目前,中国已经形成了以污染物目标总量控制技术为主的规划技术体系，并针对确定的污染物总量控制指标,制定了重点流域水污染防治规划（张远等，2007年）。
20世纪90年代以来，国家制定了多部水污染防治的计划和规划。1994年从治理淮河开始，先后制定了“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重点工程（三峡工程、南水北调工程）的水污染防治计划并制定了重点流域水污染防治“九五”计划。2000年以后，国家陆续出台了多项水污染防治的专项规划，如《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划（2006－2010年）》、《全国地下水污染防治规划（2011－2020年）》、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》等等。在这一阶段，水污染防治规划的数量显著增加，专业化、细化程度不断提高。水污染控制规划方法主要为目标总量控制模式，控制指标主要为COD和氨氮，主要污染控制对象为工业污染与城镇生活污染。
“命令—控制类”政策工具逐步强化，并发挥基础性作用
——水污染防治的标准体系逐步建立和完善，排污达标稳步推进，废水达标率稳步提高
国家和地方的水污染排放标准体系逐步建立和完善。20世纪70年代，中国制定了《工业“三废”排放试行标准》。20世纪80年代，中国先后制定了《污水综合排放标准》等综合性标准。随着1984年《水污染防治法》的颁布实施，中国对轻工、冶金、石油开发等30多个主要行业逐步制定了行业水污染物排放标准，初步形成了行业水污染物排放标准体系。20世纪90年代有关部门陆续制定了畜禽、造纸、印染、合成氨、磷肥、烧碱、聚氯乙烯工业等多个工业行业水污染物排放标准。2000年以后，有关部门制定了《畜禽养殖污染物排放标准》、《城镇污水处理厂污染物排放标准》等。2010年，环境保护部修订发布了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》。2013年印发的《国家环境保护标准“十二五”发展规划》提出了国家与地方两级环保标准协调发展的环保标准管理战略。
水环境质量标准体系逐步建立并完善。中国的水质标准始于20世纪80年代,国家陆续制定了《地表水环境质量标准》、《海水水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《地下水质量标准》等，经过多年的发展和修订,已逐渐形成了一个相对完整的标准体系（李贵宝等，2003年）。其中,作为综合性标准的《地表水环境质量标准》,从1983年开始颁布实施以来,迄今为止已经修订3次,已成为中国水环境监管的核心尺度（孟伟等，2006年）。
数据显示，工业废水处理达标率从1986年的55．4%提高到2010年的95．9%。文献调研表明，尽管中国的污染物排放达标数据存在较大的问题，但是以标准及排污达标为代表的政策工具仍然是“基础性的”政策工具。实证研究显示，中国环境监管政策体系中，“命令—控制类”政策的作用大于经济激励政策的作用（郭庆，2014年）。也有研究表明，1981年至2008年间，中国环境管理新5项制度对中国重金属减排量的贡献在42238吨至67810．4吨之间，约占该时期重金属减排总量的38．1%至61．2%（严晓星等，2011年）。
——总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用
中国引入并实行污染物总量控制制度已有20年的历史。1996年的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》首次提出污染物排放总量控制。随后，1995年8月，国务院下发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出“实施污染物排放总量控制”。“九五”期间，中国对废水中排放的化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬8项指标实行了排放总量控制。这一阶段，中国污染物控制从“浓度控制”向“总量控制”转变。“十五”期间中国对水污染物COD和氨氮进行总量控制，但是，COD仅减少了2%，未完成“十五”规划削减10%的控制目标。“十一五”期间只对COD指标进行了总量控制。从2006年5月，国家环保总局代表国务院与31个省市区政府签署了“十一五”COD总量消减目标责任书，随后，省级政府和市政府、市政府与下辖的县也分别采用签署责任书的方式、“层层分解落实”的方式逐步确立。2007年底国家环保总局出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》，构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”，为污染物总量减排提供了重要支撑。同时，国家对“节能减排”工作的考核采用“一票否决”。“十一五”以来，中国污染物总量控制制度取得实质性进展，对遏制污染物排放已形成“强约束”，并推动了污染物排放逐步实现转折。“十二五”期间总量控制的指标中又增加了氨氮指标。总体上，总量控制制度的实施，对水污染物控制发挥了重要作用。
——排污许可制度仍处于试行阶段
中国的排污许可证制度是作为总量控制制度的配套制度试行并逐步发展。为逐步实现总量控制,自1988年5月,国家环保局正式在上海、金华、徐州等18个城市率先进行了排放水污染物许可证制度的试点工作。各试点城市经过3年的努力,在实行排放水污染物许可方面取得了一定的经验。基于上述实践,国家环保局在《关于加强水污染防治工作的决定》和《水污染物排放许可证管理暂行规定》中指出，全国各地在1992年底全面完成排污申报登记工作，到1995年底全国基本上实行排污许可证制度（阎庆伟，1996年）。2001年、2004年国家环保总局先后发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》、《关于开展排污许可证试点工作的通知》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，进一步明确要“推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污”。截至2013年底，全国绝大多数省级行政区已将排污许可证制度纳入地方性法规，并制定了规范性文件（苏丹等，2014年）。
2008年1月，国家环保总局公布了《排污许可证管理条例》（征求意见稿）和起草说明，标志着中国将通过立法全面推行排污许可证制度。但是，截至目前，国家层面的《排污许可证管理条例》仍未出台。
——限期治理制度建立并开始实施
从2007年开始，针对部分流域严重污染的问题，国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。从2009年开始，环境保护部开始逐步完善限期治理制度，出台了《限期治理管理办法（试行）》。2009年8月，国务院公布《规划环境影响评价条例》，并于2009年10月1日起施行。这一条例旨在加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏。同时该条例为“区域限批”、“总量控制”提供实施基础。
水污染防治的环境经济政策框架初步形成，市场化减排机制在探索中前行
1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》从法律上确立了中国的排污收费制度。到1981年底，全国已有27个省、自治区、直辖市开展了排污收费试点。1982年7月，国务院正式发布并施行了《征收排污费暂行办法》，排污收费制度在全国普遍实行。2003年，《排污费征收使用管理条例》实施，排污收费制度进入新的阶段。该《条例》核心内容体现在以下几个方面，第一，体现污染物排放总量控制，实行排污即收费，将原来的污水、废气超标单因子收费改为按污染物的种类、数量，以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。第二，增加了征收对象，扩大了征收范围，适当提高了征收标准，加重了处罚。第三，严格实行收支两条线，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理；环保执法资金由财政予以保障，从制度上堵住挤占、挪用排污费等问题的发生。第四，加强了对排污费征收的监督。2014年9月，发展改革委、财政部和环境保护部联合印发《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省（区、市）结合实际，调整污水、废气主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策，这标志着中国排污收费政策即将进入新的阶段。
从排污费征收的行业来看，现行的排污费征收主要集中于火力发电、化工、钢铁、造纸、水泥等高耗能、高污染行业。从征收的类型来看，现行的排污费征收主要是水污染排污费和空气污染排污费。从排污收费经费的变动趋势来看，全国排污费征收从1986年的11．9亿元增加到2010年的178亿元，2013年全国排污费征收开单216．05亿元。值得关注的是，2003年《排污费征收管理使用条例》颁布以后，排污费收入出现了大幅度的上涨，2003－2006年全国排污费收入为73．1亿、94．2亿、123．2亿和144．1亿元，增长率分别达到84．6%、28．9%、30．8%和17%。其中，废水类排污费征收从1986年的7．19亿元增加到2010年的22．38亿元。
——水污染防治财政制度逐步完善
2006年财政部正式把环境保护纳入政府预算支出科目，增加了“211环境保护”科目，包括10大款50小项。这个支出分类科目基本涵盖了政府预算内污染防治和生态保护的全部内容,它使环境保护在政府预算支出科目中有了户头，为建立环境财政制度奠定了基础。数据显示，2000年以来，特别是“十一五”以来，城镇环境基础设施投资（排水）大幅提高，随后在“十二五”期间小幅回落。工业污染治理（治理废水）投资从2001年的72．9亿元提高到2012年的140．3亿元。
——供水价格形成机制逐步完善，水价逐步调整
经过多年的供水价格机制改革，中国供水价格形成机制逐步完善，形成了由4个收费项目组成的整体，包括：水资源费、自来水费、污水处理费、排污收费。1999年之前，中国城市水价较低，通常低于每立方米0．2元。2002年的《水法》提出了新的关于运行和维护成本回收政策。随后，中国多数地区的水价已大幅提升，在过去十年间，城市水价已上调6次（张英等，2014年）。
污水处理费制度逐步建立并完善。1997年淮河流域首先开展污水处理费试点，2007年城镇污水处理费标准提高到0．8元／立方米以上，污水处理收费经历了试点、普及和提高三个阶段，但尚未出台相关的国家法律法规和标准。此外，农业用水价格政策开始完善。2013年，水利部协调财政部加大支持力度，在全国27个省55个县深入开展农业水价综合改革示范。
中国水污染物排放交易可以追溯到1987年上海闵行区企业之间的水污染物排污指标有偿转让实践（吴悦颖等，2013）。1988年国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》规定“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂”。“十一五”期间，环境保护部批准江苏、浙江、天津、湖北、湖南、山西、内蒙古、重庆8省市区为排污权交易试点省市。“十二五”期间，水污染物排污权交易试点范围进一步扩大，江苏、浙江、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北等10省市区被列为国家排污权有偿使用和交易试点，控制的水污染物涉及COD、NH3－N等。截至目前，全国共有20多个省份开展了排污权交易试点。从试点的进展来看，各省的水污染物排污权交易工作已取得了积极进展，出台了涵盖交易管理办法、实施细则、交易价格、资金管理等一系列的政策文件。从总体情况来看，省级政府出台的文件有20个，环保及相关部门出台的文件有88个（许艳玲等，2014年）。同时，试点省份交易机构和交易平台建设不断规范化。经过20多年的发展，已形成具有中国特色的排污权有偿使用与交易的雏形。2014年8月，国务院办公厅下发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，标志着中国排污权交易试点工作将进入新的阶段。
——绿色信贷、绿色保险等环境经济政策逐步开展
2006年4月，第六次全国环境保护大会提出了“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。2007年9月，国家环保部门提出要构建环境经济政策架构和路线图，要求按照市场经济规律的要求，综合运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段来保护环境。具体包括7个方面：绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易和绿色保险。
绿色信贷政策开始试行。2012年2月，银监会印发了《关于印发绿色信贷指引的通知》，指导银行业金融机构按照指引的要求从战略高度推进绿色信贷，加大对绿色、循环、低碳经济的支持，防范环境和社会风险，加强监管和绿色信贷能力建设。2013年2月，银监会发布《关于绿色信贷工作的意见》，积极支持绿色、循环和低碳产业发展，支持银行业金融机构加大对战略性新兴产业、文化产业、生产性服务业、工业转型升级等重点领域的支持力度。同时按照与银监会的信息共享协议，环境保护部继续指导地方环保部门向金融部门提供企业环境信息。
环境污染责任保险政策试点探索不断深化。自2007年《关于环境污染责任保险工作的指导意见》出台以来，环境污染责任险取得较大发展，目前已有河北、湖南、湖北、江苏、浙江、辽宁、上海、重庆、四川、云南、河南、广东、内蒙古、山西、安徽等19个省市区开展了环境污染责任保险试点。2013年1月，环境保护部联合保监会共同出台了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》。逐步完善配套技术规范，在风险评估环节，环境保护部会同保监会先后于2010年、2011年和2013年联合发布了氯碱、硫酸和粗铅冶炼等高环境风险行业企业的“环境风险评估指南”，为评估企业环境风险，厘定费率水平提供技术规范。在损害评估环节，环境保护部于2011年印发了《环境污染损害数额计算推荐方法》，为保险公司核算污染事故损失提供了基本的技术规范。
从目前的情况来看，中国环境政策已发生了重要的转变，多种环境经济政策已处于试点起步探索或者深入探索阶段，初步构建了环境经济政策体系框架。
——水污染治理市场逐步建立并发展
20世纪90年代至2000年左右，中国污水处理厂建设较慢。进入“十五”以后，国家对民间投资的引导、市政公用事业的市场化改革进入新的阶段（常杪等，2006年）。建设部于2002年发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。其中，明确提出鼓励社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，通过政府授权特许经营，参与市政公用设施的建设。此后，BOT为主的污水处理厂市场化建设模式在“十五”期间得到迅速发展。BOT、TOT融资对中国环境基础设施建设起到了越来越重要的作用。2011年全国建成投运的3022座污水处理厂中，采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42．28%（董战峰等，2014年）。2000年以来，水污染治理市场快速发展。有关数据显示，2000年至2012年水污染治理行业从行业总产值190亿元发展到销售总收入1800亿元，2012年中国共有从事水污染治理的环保企业15000家。
——城乡污水处理基础设施快速发展，污水处理市场进入新阶段
全国城市污水处理厂从1991年的87座提高到2012年的1670座，污水处理率从1991年的14．86%提高到2013年的89．2%。全国县城污水处理厂从2000年的54座增加至2012年的1416座，污水处理率从7．55%提高到75．24%。根据环境保护部的数据，2013年，全国投运的城镇污水处理设施共4136座，总设计处理能力1．61亿立方米／日，平均日处理水量1．26亿立方米。此外，工业污水处理能力显著提高，2011年工业废水治理设施数达91506套。“十一五”以来水污染防治基础设施建设为水污染物减排提供了坚实的支撑。随着“十一五”以来大规模城镇污水处理设施的建设，大中城市的建设任务已经基本完成，污水处理市场已经从大中城市、大建设、大投入阶段发展到中小城市和乡镇地区发展、运营质量进一步提升的新阶段。
——水污染防治技术政策逐步完善
“十一五”期间，国家有关部门先后发布了《国家先进污染防治技术示范名录》和《国家鼓励发展的环境保护技术目录》等技术名录，新发布了20余项污染防治技术政策、30余项环境保护工程技术规范和6项污染防治最佳可行性技术指南。“十二五”期间，水污染防治的技术政策覆盖范围进一步扩大，从传统的高污染行业逐步覆盖到农业生物污染、畜禽养殖等领域。从“十二五”以来，国家大力推动规模化畜禽养殖污染防治工程，根据《“十二五”规划》，到2015年，50%以上规模化养殖场和养殖小区配套建设废弃物处理设施，分别新增化学需氧量和氨氮削减能力140万吨、10万吨。2013年，12724个畜禽规模养殖场完善废弃物处理和资源化利用设施，化学需氧量、氨氮去除效率分别提高7个和27个百分点。
此外，“十二五”环保规划高度重视饮用水安全保障技术的研发与应用，提出了要实施“从源头到龙头”全过程技术研发与示范的新要求。“十二五”规划期间提出了建立全过程的饮用水安全保障技术体系，并初步构建饮用水安全保障的业务化监管平台、工程化技术平台和产业化研制平台，从而提升饮用水的保障能力。
注：
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“我国环境污染形势分析与治理对策研究”课题组成员：陈健鹏、高世楫、李佐军。
