党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院,办理跨地区案件”。2014年底,上海北京相继设立了跨区划法院并且开始受理案件,这是司法体制改革迈出的一大步,具有重要的标志意义。如何正确理解设立跨区划法院的意义?又如何设立跨区划法院?如何确定其管辖范围?需要制定和修改哪些法律作为支撑?此类问题,亟待回答。
设立跨区划法院是近期排除地方干预、维护司法公正的必要举措,也是审判组织改革的过渡方案。按照现行法律规定和司法体制,除军事、海事等专门法院外,所有法院均由本级人大产生,在人财物等多方面受制于行政区划内的各种权力影响,难以有效避免党政部门和领导干部干预司法。跨区划法院的设立,意味着法院的人财物不再受制于所在地的党政部门,法院审理案件也可以排除地方的干扰,有利于维护司法公正和司法权威。设立跨区划法院只是司法改革中审判组织改革的第一步。从长远看,审判权作为国家事权,必须全部上收,由中央行使。各级法院人财物均由中央统一管理。近期正在探索省以下法院检察院人财物统一管理的体制,也是为今后的中央统管体制打基础。跨区划法院的设立,是在传统司法体制尚未实现全面改革的背景下,为了克服司法地方化形成的过渡方案,也是对现行行政区划内法院的一种有益补充。增加这类新的审判组织,可以在近期有效排除跨区划民商事和行政案件审理的不当干预,确保此类案件审理的公正性。待审判权上收中央,实行法院人财物统一管理后,现在设立的跨区划法院可以转型为专门行政法院,集中受理所有的行政案件。
设立跨区划法院重在克服司法的地方化。只要存在严重的司法地方化倾向,案件数量较多的地域,就可以考虑设立跨区划法院。跨区划法院可以考虑设三级,在直辖市和设区的市一级,可以设立区县一级的跨区划基层法院,如北京上海等地应当首先考虑设立跨区的基层法院,受理跨区的各类案件。在省一级,可以考虑设立跨区划的中级法院,比如在河北保定、邯郸可以设立跨区划中级法院,分别管辖河北南北两大区域的各类跨区划案件。为了管辖跨省案件,可以在华北、东北、华中、华南、西南、西北等中心城市设立跨区划高级法院。当然,这类跨区划高级法院只受理跨区划一审、二审案件,有别于代表最高法院的巡回法庭。
跨区划法院的管辖范围应当限于跨区划的案件。凡诉讼当事人不在同一行政区划的,均可以向跨区划法院起诉。在此基础上,根据级别管辖的规定,当事人可向不同级别的三级跨区划法院起诉或者上诉。跨区划法院设立初期应当受理民商事和行政案件,但是,如果法院人财物统一管理实现后,考虑到审理行政案件的特殊性和专业性要求,可以将跨区划法院转型为专门行政法院,集中管辖行政案件,民商事案件可以交由普通法院审理。
改革必须在法治轨道上进行,重大改革事项必须做到于法有据,司法体制改革亦不例外。设立跨区划法院是司法体制改革的重头戏,必须坚持立法先行,通过修改相关法律,引领和保障改革。目前关于司法体制和审判组织设置的法律有宪法、人民法院组织法和相关诉讼程序法等。近期修改宪法不现实,但应当抓紧修改《人民法院组织法》。重点在第17、22、25条有关三级法院的种类条款增加一项:跨行政区划法院。在第34条法院院长和其他法官产生的条款中增加一款:跨区划法院的院长由行政区划共同上级人大选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由跨区划共同的上级人大常委会任免。待跨区划法院转型为专门法院时,可以直接适用宪法和法院组织法中关于专门法院设置的相关条款。另外,今后在修改民事行政诉讼法时,还可以在管辖条款中增加跨区划法院案件管辖范围等内容。