根据1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》（“50条”），在各项社会保障制度中，首先应当建立“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度。但是从一开始，新养老保险制度的建立就遇到了困难。
推行这种养老保险制度的最大困难在于，业已退休的老年职工和即将退休的中年职工（他们分别被称为“老人”和“中人”）的账户中没有基金积累。在这种情况下，出路在于由国家出资补偿对“老人”和“中人”养老金积累的隐性负债。经济学界和经济界人士在1993—1995年讨论社会保障制度改革问题时，就已提出了将现有国有资产“切一块”（①所谓“切一块”，是指在现有国有资产中拨出一部分来，用于归还政府对国有企业老职工养老金的隐性负债。在1993年拟定社会保障方案时，不少经济学家提出了这样的建议。见周小川、王林（1993）：《社会保障：经济分析和体制建议》，载吴敬琏等：《建设市场经济的总体构想与方案设计》，北京：中央编译出版社，1996年，第211—258页。）和由财政发行“认可债券”（②“认可债券”是智利政府在1981年养老金改革时发行的政府债券，用以偿还政府对那些退出政府养老金计划、加入新养老金计划的职工的隐性负债。）这两种补偿办法。但是，由于受到一些政府职能部门官员的反对，补偿未能实现。于是就只有用从企业收取的“社会统筹”来借“新人”的钱养“老人”。为此，在1995年3月部署养老保险改革的全国性会议上，提出了两种可选的方案供各地区选择。
方案一（又称“体改委方案”）：“大个人账户，小社会统筹”。职工个人缴费全部计入个人账户，企业缴费的一部分，也分别按照社会平均工资和职工本人工资的一定比例计入个人账户；职工退休后，按照个人账户的储蓄额（包括本金和利息）发给养老金。这一方案与中共十四届三中全会规定的原则比较接近。但是，由于它没有解决老职工的养老金资金来源问题，可行性并不高。
方案二（又称“劳动部方案”）：“大社会统筹，小个人账户”。职工个人缴费计入个人账户，企业缴费进入社会统筹基金；职工退休时，个人账户存款足以支付养老金，则支付形式同方案一，如果账户中存款不足或属于“空账”，则由社会统筹基金补足；社会统筹基金不足，则由财政资金补足。虽然方案二保留了个人账户，但实际上“老人”和“中人”的养老金在很大程度上要靠现收现付的“社会统筹”来解决。不过，它在“老人”和“中人”的养老金资金来源问题上提出了比较实际的处理办法，而且赋予社会保障主管机关很大的权力，多数地方政府部门选择了这个方案。这一方案实质上是对“老人”和“新人”分别采取现收现付制和个人账户制。向现收现付制回归导致了以下消极后果：（1）参加养老保险的企业出现了拖欠或逃避缴费的倾向。养老保险基金缴费率逐年下降：1993年为924%，1994年为905%，1995年为90%，1996年为87%。（①杨宜勇：《养老保险基金收缴率为何不断下降》，载《经济学消息报》，1997年3月7日。）（2）非国有企业特别是民营企业和三资企业认为，由它们缴纳社会统筹来对老职工作出补偿是不公平的，因此也不愿意参加。（3）在一些供养人口比例很高的老工业城市，企业缴纳社会统筹的负担很重。当时，养老保险社会统筹的收费率平均高于工资的20%；加上其他保险收费，社会保障总收费率高达35%—45%。特别是在一些老工业城市，如上海，由于“老人”和“中人”多，仅养老保险收费一项即达到职工工资的28.5%（其中，从企业收取25.5%，从职工个人收取3%（②联合国开发计划署驻华代表处：《中国：人类发展报告（人类发展与扶贫）》，1997年，第62页。）），而一些新兴城市，则社会统筹收费率很低，这就把前者置于不平等竞争的地位。（4）在资金短缺 的情况下，只好挪用现有职工个人账户内的资金，使得它们也变成了“空账户”。因此从长期看，这种做法有使养老金制度重新回到以受益确定的现收现付制的危险境地。
为了克服新养老金制度的上述缺点，劳动部、国家体改委等政府职能部门于1996年6月提出了对现行体制的改进方案（①劳动部：《关于统一企业职工养老保险制定的汇报提纲》，1996年6月9日。），要求逐步提高个人缴费比例、逐步调整基本保险的保障水平，以及改善基金经营、监督和管理等来改善筹资的状况。不过，这些措施并没有能够解决老职工养老金的融资来源问题，仍然只能靠“社会统筹”和现有职工个人账户中的资金支付老职工的养老金。所以从1998年起，中国城市的养老保险就陷入了当期收不抵支的困境。1999年，全国有25个省（自治区、直辖市）出现赤字，个人账户被挪用超过1000亿元。在这种情况下，中央政府不得不以每年数百亿元的预算资金来填补基本养老保险的收支缺口。
面对这种情况，提出了种种不同的改革方案。
第一种方案是实行社会保障“费改税”。
这种观点主张用开征社会保障税的办法来强化现收现付制的筹资机制。这就是将基本养老保险费、基本医疗保险费及失业保险费等合并为统一的社会保障税，由税务机关统一征收。但这种主张遭到强烈的反对，因为这样一来，无异于完全背离中共十四届三中全会规定的改革方向，向受益确定的现收现付制回归。而且不难预计，采用这种办法，虽然在短时期内能够使社会保障体系的财务状况有所改善，但是从长期看，它必然使国家财政背上难以承受的负担。因此，这种意见没有得到政府的采纳。
第二种方案是继续贯彻1993年中共十四届三中全会建议的“社会统筹与个人账户”相结合的养老金体制。
2000年初，一些地方的国有企业因为职工嫌“买断身份”的补偿过低而爆发了大量职工参加的“群体性事件”。这种事态使中国政府领导人认识到在缺乏社会安全网的情况下进行国有企业的重组具有很大的危险性。于是，他们邀请一些经济学家提出如何建立新社会保障体系的建议。其中最具代表性的是斯坦福大学的刘遵义教授提出的社会养老保障体制改革方案。他建议建立由政府用一般性财政税收作为资金来源的“社会基本养老金”（相当于世界银行建议的“第一支柱”）和由职工及雇主缴费建立的“个人公积金账户”（相当于世界银行建议的“第二支柱”）两个部分组成的社会养老保障体系。其中，个人公积金账户由中央公积金信托理事会下设的中央公积金管理局进行统一管理，选择并委托中资或外资基金管理人（银行或其他金融机构）经营。（①参见刘遵义：《关于中国社会养老保障体系的基本构想》（2000年7月29日稿）；其框架部分后来发表在《比较》辑刊，第6辑，北京：中信出版社，2003年。）他还建议政府用现有国有资产对国有单位已退休职工、在职职工及下岗职工进行隐性负债补偿。这一构想的基本想法得到许多经济学家的认同和政府主要领导人的赞许。
此后，一些机构估算了政府对国有单位老职工隐性负债的规模。世界银行估计该规模为1997年我国GDP的46%—69%；一些经济学家的估计为当年我国GDP的71%—94%不等；国务院体改办课题组分5种方案和3种投资回报率对养老保险隐性债务进行测算，根据方案1（被称为标准方案）的测算结果，以1997年为时点，中国养老保险标准隐性债务在回报率4%条件下相当于当年GDP的145.4%（在回报率8%条件下为49.6%）（②参见“养老金隐性债务规模首次精算出结果”，《中国社会保障》，2000年第5期。）。即使假定隐性负债只占我国1997年GDP的30%，其总量也超过2万亿元。
2000年晚些时候，国务院作出决定，成立全国社会保障基金理事会，负责管理由中央政府集中的社会保障基金。（③2001年末正式成立的全国社会保障基金理事会是国务院直属事业单位，其职责是负责管理由国务院批准筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。由于没有划转国有资产来补偿政府对养老金的隐性债务，在投资手段和投资工具仍然极不充分的情况下，全国社会保障基金理事会成立以来工作侧重于基础建设，如选择基金管理公司为投资托管人，争取到以战略投资者的身份参与新股配售等。现阶段，社保基金在政策允许范围内的投资工具包括银行存款、国债、证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中银行存款和国债投资的比例不低于50%，企业债、金融债不高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不高于40%。风险小的投资由社保基金理事会直接运作，风险较高的投资则委托投资托管人进行投资运作。）不过由于主管部门的反对，这一方案没有得到最终的执行。
在国际经济学界，全积累个人账户制的最重要的支持者是哈佛大学教授、里根时代的美国总统经济顾问委员会主席费尔德斯坦。他认为，中国的养老保障应采取全积累的个人账户制。（④费尔德斯坦和利伯曼（Martin Feldstein and Jeffrey Lieberman，2006）：《实现中国养老保险体制的潜力》，载《比较》辑刊，第24辑，北京：中信出版社，2006年。）
第三种方案是主张以中共十四届三中全会对养老保险的设想为基础，引入瑞典模式的记账式缴费确定制（NDC）。
2004年，“中国经济研究和咨询项目”（①这是一个由海外华人募集的中国经济问题研究基金。）向中国政府提交了由麻省理工学院戴蒙德教授和伦敦经济学院的巴尔教授执笔的《中国社会保障体制改革：问题和建议》研究报告。（②参见戴蒙德和巴尔（Peter Diamond & Nicholas Barr，2004）：《中国社会保障体制改革：问题和建议》，载《比较》第24辑和第25辑，北京：中信出版社，2006年。）他们建议中国不采用全积累的缴费确定制（financed defined contribution，FDC），而是采用记账式缴费确定的个人账户制。与FDC相比较，NDC可以缓解政府归还隐性负债的负担和证券市场波动的风险。由于记账式账户制提供了一个事实上不必对个人账户“做实”的模拟运行模式，消除了转型成本过高的障碍。同时，记账式个人账户制与中共十四届三中全会选择“统筹与个人账户相结合”模式的初衷是相吻合的，兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，还由政府承担了证券市场的部分风险，避免了积累制对资本市场的高要求，更加适合我国目前的经济现状。另一方面，与传统的现收现付制相比，NDC相对提高了平衡养老金的灵活性，增强了透明度、增加了缴费的激励性，具有便携性等优势。
他们的建议得到一些中国学者的支持（③参见郑秉文：《“名义账户”制：我国养老保障制度的一个理性选择》，载《管理世界》，2003年第8期；刘仲藜、吴敬琏（2004）：《就社会保障课题致温家宝总理的信》，载吴敬琏：《呼唤法治的市场经济》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第390—392页；易纲等（2007）：《转型名义账户制：中国养老保障体制改革新思路》，载《中国经济报告》，2007年9月。），也得到中国政府领导人的高度评价，但最终并未成为主管部门的选项。
第四种方案是由社会保障体制改革的主管部门——劳动与社会保障部提出的。他们的基本思路是降低由个人缴费形成的个人账户资金的比重，使养老保险以社会统筹为主。这一方案得到了政府的采纳。
2001年7月，国务院决定按照劳动与社会保障部提出的思路在辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点，其中基本养老保险试点的主要内容为：
（1）个人账户和社会统筹分账管理，个人账户实账运行。个人账户从受益人工资的11%调减为8%，全部由个人缴费形成；企业缴费比例保持个人工资的20%不变，但是全部记入社会统筹基金。
社会统筹基金专门用于支付退休人员的基本养老金；个人缴费形成个人账户基金，用于支付个人账户养老金。
（2）调整和完善养老金计发办法。在维持基本养老金月标准相当于省（自治区、直辖市）上年度职工月平均工资20%的同时，规定职工在缴费满15年以后，缴费每满一年增加一定比例的基本养老金，总体水平控制在30%左右；基本养老金领取人死亡后，其遗属领取的丧葬补助金由社会统筹基金支付。另外，个人缴费不满15年不能领取基本养老金。
（3）鼓励企业建立企业年金，规定企业缴费在工资总额4%以内的部分，可以从成本中列支。
在总结辽宁省试点经验的基础上，2003年，中共中央、国务院决定，在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作。个人账户缴费率进一步减为受益人工资的5%—6%。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（①国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定了养老金缴纳和给付的新办法。与原办法相比，新办法仍然是统账制，仅仅是基本养老金的结构发生了变化，基础养老金增加，个人账户规模有所降低，总体水平与改革前大体相当。以职工缴费年限35年退休为例，改革前基本养老金的目标替代率是58.5%，其中20%为基础养老金，38.5%为个人账户养老金；改革后目标替代率调整为59.2%，其中基础养老金替代率调整为35.0%，个人账户养老金替代率调整为24.2%。），从2006年起将试点范围扩大到除东三省之外的八个省、直辖市、自治区，包括天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。
采取以上办法的试点地方的养老保险体系的财务状况有所改善，但是由于资金积累规模不大，投资收益又低（②由于社会保障基金投资范围限于低风险的银行存款等，其收益率很低。东北三省试点中个人账户投资的年收益率只有3%—4%。），这种改善最终是以中央财政加大转移支付力度为条件的。中央财政安排对养老保险基金的补助从1998年的23亿元增长到2007年的973.97亿元。而且，即使财政能够承担所需的巨额费用，建立起来的也将是一个很难长期维持的、以现收现付为主的养老金保险体制。一些欠发达地区和老工业基地基金缺口较大，难以靠自身力量实现养老金的收支平衡。目前，解决补发养老金历史拖欠这一问题的省份达到20个，还有1/3没有解决历史遗留问题。同时，由于统筹层次低，基金不能互相调剂，像深圳、广州等外来劳动力多的城市，保险基金充盈，费率较其他省（自治区、直辖市）低（广东单位的缴费率12%，河南是22%），形成了基金缺口与部分地区基金结余并存的现象。（①数据引自《中国劳动和社会保障年鉴（2007、2008）》，北京：中国劳动和社会保障出版社，2008年，2009年。）
注：
本文摘自吴敬琏：《当代中国经济改革教程》，上海：上海远东出版社，2010年，第313—316页。
