长期以来，我国的财政预算主要是一种政府理财的手段，被当作经济建设领域的问题，其对民主政治建设的意义还远远没有引起人们的重视。
从我国财政运行情况看，我国财政预算的运行状况与现代民主政治建设的要求相距甚远。突出体现在以下三方面:
预算运行的民主法治基础薄弱。财政的基本特点是“取之于民，用之于民”，人民是国家税收的贡献者，又是政府所提供公共物品的实际受益者，理应按照财政民主的要求对政府的财政收入、财政支出活动进行相应的控制和监督。但是，目前财政民主的理念还没有牢固树立。其中，人代会的权威性不够是比较突出的问题。国家财政运行过程相对封闭，财政活动似乎成了管理与被管理的行政管理行为。1994年制定的《预算法》则突出强调政府在预算中的优越地位，预算的民主参与、民主决策、民主监督没有得到充分体现。按照学者所言，我国《预算法》具有强烈的国家中心主义色彩（王世涛、安体富：“预算的法律控制——兼论<预算法>的修改”，《财贸经济》，2005年第6期）。由于受制于发展经济、财政法律不完善、政绩考核等方面的原因，政府的财政活动往往过于关注行政或经济效率，未能更加全面妥当地考虑社会公众的合理诉求。公众对财政活动的参与和监督等方面的经济社会基础、文化基础和法制基础还很薄弱。在这样的背景下，预算运行缺少必要的民主法治基础，存在着预算过程高度封闭化、预算决策非民主化和预算监督乏力等问题。
预算法律缺乏高度的权威性。鉴于预算活动在国家政治生活中的重要性，我国制定了效力层次较高的《预算法》对预算活动进行约束。但是，“预算即法律”的理念还没有树立，不遵守预算法的现象还比较普遍，预算及预算监督所独具的政治监督功能和法律约束功能还远远没有发挥出来。突出表现在预算程序制衡乏力，预算各环节缺乏必要的法治约束：在预算编制阶段，民众无法参与，其合理要求难以反映到预算中去；在预算审批阶段，预算报告往往缺乏必要的细节，难以充分权衡和照顾各方面的利益诉求；在预算的执行和调整阶段，预算的法律约束功能被忽视，政府超预算调整和变更预算项目的情况仍然普遍存在；在预算监督过程中，政府财政收支的透明度不高，民众知悉政府财政支出的信息有限，纳税人对政府的财政支出监督权利没有得到充分尊重，其对政府支出活动的不满缺乏正式的救济渠道。
预算对政府财政收支的制约有限。预算是制约政府财政收支活动的重要法律根据，但是在我国，预算对财政收支活动的监督和制约功能没有得到很好的发挥。首先，在财政支出方面，由于全社会对预算的政治监督功能的认识还远远不够，在预算编制过程中，党政主要领导人主导财政支出的安排，民众缺乏有效参与，导致预算编制和财政支出结构不合理，一方面存在财政“越位”的问题，许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出由财政支出；另一方面存在“缺位”的问题，本应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来（如：教育投入的不足，社会保障资金供给不足等）。此外，财政主体不遵守预算，财政支出活动过于任意，支出超预算的问题也非常突出。
其次，在财政收入的取得方面，预算的制约和监督作用未能充分发挥。近年来，我国各级政府的财政收入超预算的情况比较普遍，然而，超收收入普遍未被纳入人代会的预算审查。由于我国关于预算调整的法律规定不详尽，在实践中，财政超收超支只要不改变赤字，就不属于预算调整，不需要报人大审批，大量的财政超收资金游离于人代会的监督范围之外。例如：2011年，国家财政收入超收7000多亿元，却未被纳入预算监督范围，大额超收收入的使用引起人大和社会的不满。此外，我国在非税收入的取得方面还存在很多问题，还缺乏效力层次较高的法律对非税收入进行规范，亦缺乏相应的程序约束和预算监督，这就导致大量的资金不受立法机构和社会公众的审查监督，各单位可以按照自己的需要随意扩张本部门的利益，乱收费、乱摊派、乱罚款等非法行为难以从根本上遏制，给民众增加了过重的负担，国家与国民利益分配关系失衡。
鉴于预算在民主政治建设中的重要意义，针对我国预算实践中存在的问题，有必要进一步改革预算体制和机制，强化预算在民主政治建设中的功能
树立财政民主理念是实现预算功能的行动指南。财政运行之关键不仅在“财”，更在于“政”。财政是民主政治建设的重要领域，财政直接反映政权运行状况，天然地体现着国家和国民、政府和市场之间的关系。笔者认为，财政权力的合理配置和运行是贯彻民主法治理念，发挥预算功能的基础和前提。这里所说的财政权力的配置，是指横向配置，是指财政运行活动中的决策权、执行权和监督权的配置。财政权力的横向配置和运行应当贯彻民主原则，满足如下要求：
财政决策权由人民行使。基于公共财政的公平性、公开性和非市场盈利性等特征，财政运行应当是由国民参与和控制的，主要表现为宪法或法律赋予权力机关相应的财政决定权，使权力机关可以通过立法、预算等方式对财政收入和财政支出、财政管理进行规范和控制，重大财政事项必须由议会等权力机关进行审批。
财政执行权的法定化和程序化。现代国家在财政领域都遵循财政法定主义这一基本准则，要求实现财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定和财政责任法定（刘剑文主编：《财政税收法》（第2版），法律出版社2003年3月第3版，第22—23页）。
财政监督权归属于人民。对财政权进行监督，实质上是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律允许的范围内开展财政活动，确保其符合公众的根本利益。预算监督、外部审计、媒体监督和纳税人诉讼等救济机制都是对财政活动进行监督的基本形式。财政监督的基本前提是财政运行公开透明以及公众参与。
基于财政权配置和运行的理念，预算决策权和预算监督权归属于人民，预算执行权的法定化和程序化，就成为预算运行的基础和保证。
提高预算的权威性是实现预算功能的重要保障。预算是落实民主政治最为直接有效的工具之一，预算法是保障预算运行的基本法律武器。提高预算的权威性，是实现预算的民主政治功能的重要保障。
首先，强化预算法的政治功能。我国预算法要体现民主政治建设的要求。预算法的修订应在立足国情、比较借鉴的基础上，探索预算立法的“中国模式”（刘剑文主编：《财政税收法》（第2版），法律出版社2003年3月第3版，第22—23页）。目前，预算法的修订已经纳入全国人大的工作议程。笔者认为，预算法修订的基本要求就是要厘清预算与民主政治建设的逻辑关系，强化预算所应有的政治监督、法律约束和利益表达等功能。2012年6月26日十一届全国人大常委会第27次会议审议的《预算法》（修正案），对该理念已有所体现，修正案规定：各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算；经批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外等。可以说，这次修订案仅仅是一次“小改”，还不能完全满足预算运行的需要。同时，这次预算法所阐明的立法宗旨仍然没有改动，过于突出国家优位，我国预算法修改过程仍然没有完全改变预算是政府理财之法的传统思维方式。因此，预算法的政治功能还有待于进一步加强，最终迈向真正的财政民主、财政法治，实现预算的民主参与、民主决策、民主监督。
其次，强化预算法的实施。鉴于我国在预算领域存在着“有法制，而无法治”的问题，强化预算的权威性，树立“预算即法律”的理念，就成为实现预算功能的重要法律保障。（1）实行预算民主。基于预算所具有的政治功能，预算的编制、审批、执行、调整、决算和监督等环节要建立民主制约机制。在正式的预算体制之外，则要逐步实现预算的公众参与，实行“参与式预算”，使社会公众能够通过听证会、网络公开征集意见、论证会、恳谈会等方式满足公民日益强烈的预算参与意愿。“参与式预算”的核心，是寻找公共利益的平衡点，均衡各方利益（朱圣明：“参与式预算：寻找公共利益平衡点时间”，《学习时报》，2012年7月23日）；（2）实现预算公开。“阳光是最好的防腐剂”，由于预算是人民表达和实现利益诉求的重要平台，预算公开是人民参与、决策、监督政府财政收支活动的基本保障。原则上，除了部分涉及国家利益、国家安全、军事机密等预算之外，其它预算的审议过程都必须公开透明，接受人民代表及社会大众的监督和质询，切实保障人民的合法权利。目前，政府在预算公开方面已经迈出了实质性的步伐，预算公开和透明已经是大势所趋，预算对财政支出的约束将明显增强；（3）强化预算问责。基于预算所具有的政治监督和法律约束功能，违反预算应当承担相应的法律责任，包括：政治责任（如：引咎辞职）、行政责任（如：行政处分）、法律责任（如：赔偿相应损失、追回财产等）和道义责任（如：公开道歉）等。通过预算执行情况的问责，才能督促政府严格在批准的预算范围内行事，真正地为人民的利益而筹集资金、支出款项。
强化对财政收支的制约和监督是实现预算功能的基本途径。首先，强化预算对财政支出的制约。（1）财政支出要真正由人民参与和决策。当前，预算支出具有强烈的行政主导性，书记和市长们对预算安排的意见在预算审批过程中分量很重，人大代表的审议往往形同虚设。因此，预算支出要克服形式主义、行政主导和片面追求经济效率等倾向，加强人民在预算编制前的参与，实行类似于浙江温岭的“参与式预算”，让民众知道政府预算编制的基本思路，并积极向政府反映其诉求；在预算审批过程中，要切实加强人代会的审议权，防止党政主要领导的专断，杜绝各类形象工程和政绩工程，防止财政资金过度地用于经济建设，使宝贵的财政资金能够由人民决定，并更多地用到民众所渴望的民生等领域。（2）加强对财政支出活动的监督。通过各种渠道公布财政支出的信息，使民众了解纳税人钱财的用途；逐步确立纳税人的基本权利，包括但不限于：受益权、参与权、知情权、决定权、监督权和评判权等（刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年5月第1版，第131—132页），使纳税人能够借助其所享有的基本权利制约和矫正各级财政主体在财政支出方面的不当行为；探索纳税人诉讼机制，使浪费纳税人钱财的行为受到法律规制。
其次，强化预算对财政收入的监督。对于政府的财政收入，要实现全口径的监督。2012年6月26日十一届全国人大常委会第27次会议审议的《预算法》（修正案）明确规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。据此，对于超收收入，要纳入财政预算的监督范围。同时，对于非税收入，要按照非税收入法定的基本理念，将其纳入法治轨道，通过严格的征收立法实现非税收入的法治化，笔者建议制定《非税收入管理法》并重点规制如下问题：（1）明确征收原则、征收部门；（2）规定非税收入征收程序和预算监督；（3）根据各类非税收入的特点，对非税收入分类进行监管，对行政事业性收费、政府性基金（尤其是土地出让金）、彩票公益金和国有资本经营收益等非税收入进行有针对性地管理。
