一年一度的全国“两会”已经悄然来到，在两会关注重点中，今年无疑要比往年多加一项：依法治国。随着未来经济社会良性发展，依法治国将在我国政治生活和市场经济中扮演更重要的角色。政策层面的事，十八届四中全会早已定调，为了解操作层面有哪些重点，在“两会”开始之际，中国经济时报记者先行采访了中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授、中国人民大学重阳经济研究院宏观部贾晋京主任和中央民族大学法学院讲师郑毅博士，请他们对“两会”依法治国这一议题进行探讨。
主持人徐蔚冰
36年来的经济增长主要动因是制度改革
中国经济时报：按照一些经济学家的解释，就是中国36年来的经济增长，是政府主导型的经济增长，包括张五常在内的一些经济学家认为，中国经济高增长是因为县域竞争、地方竞争。但你和一些学者则认为从法学角度来看，中国36年来经济增长的主要动因是制度改革，是这样吗？
李曙光：中国36年来的经济改革、经济增长，我认为其主要动因是制度原因。改革开放前，特别是十年动乱当中，中国经济停滞甚至面临崩溃其原因也应归咎于制度原因，原来的法律与人治束缚了中国经济的发展，束缚了中国社会的进步。
在我国，学术界和理论界对经济发展、经济增长，应该说也有很好的解释，法学家始终认为，经济增长背后的真正力量实际上是法律。中国30多年改革的实践证明，中国经济改革的成功，主要的原因是制度松绑和市场力量释放，释放了公民的自由度和创业空间，同时遵循了自由竞争、价高者得和优胜劣汰的市场常识与市场法则。但是，仅仅依靠自然法则还不行，还需要理性的法律制度作为支撑。2014年的十八届四中全会特别提到，良法是善治之前提。中国36年来的改革正是不断建构良法的过程。
中国进入靠法治推动发展的时代
中国经济时报：可否这样说，36年来的改革，我们实际上经历了从人之治到政策之治，再到法律之治这么一个过程。一方面是旧的制度的松绑，另一方面是新制度在不断地推进市场交易，界定确认产权，保护合约履行。
李曙光：是的，中国的国家治理改革可以分为四个阶段。1978年到1993年是第一个阶段，1993年到2004年是第二个阶段，2004年到2014年是第三个阶段，从现在开始是第四个阶段。
1978年到1993年这样一个阶段，基本上还是一个政策之治的阶段，主要是靠政策来治理国家，可将其称为政策治理阶段。原来旧的一套体制、专制与人治，对经济发展和社会进步是一大束缚。当时有人治与法治的大讨论，也出了一些以刑法为主的法律，这是理念上解放与批判的阶段。那个时候主要依靠党中央、国务院的文件来推动包括国有企业改革的经营承包、股份制改革、兼并破产以及城乡二元结构的一些改革。
1993年以后确立了市场经济制度，有了一些初步的市场法制，但主要是依靠政策来推进经济改革，是党的改革文件和政策之治的阶段。准确地说，1992年邓小平南巡之后，开始讲市场经济，而市场经济是法治经济，由于要搞市场经济，所以法治的作用凸显出来。但1993年到2004年这十年间，只是感受到法治的重要，对于法治的作用、对于法治的必要性认识，还只是在酝酿阶段、起步阶段。
2004年开启了政策和法治并举的这样一个治理阶段。2004年修改宪法，不仅在经济制度上确立了私有财产权和公有财产权同等保护，我国宪法上也增加了国家尊重和保障人权的条款，特别是加快了市场经济法治建设。
而在国家治理体系和治理能力现代化过程中，2014年的十八届四中全会是一个新起点。中国下一步要保持稳定的较长期的繁荣和社会进步，还是要靠法治来推动。如果说前36年来的改革，更多是靠制度松绑，靠一些法律规则推进的话，那么现在到了一个全面依法治国，全面用理性的法治来推进改革、推进社会文明进步的一个新时代。因此，从现在开始，希望开启一个全面法治的阶段，让法治真正成为党和国家生活的一部分，成为经济发展和增长的一个主要推动力，成为整个社会文明进步的一个很好的保障，形成一个法治的环境，也让法治成为党和国家领导人、各级政府官员和每一个公民的一种基本理念和思维方式。
法治应成为政府与市场的平衡器
中国经济时报：用法治来推进全面深化改革，要解决好全面深化改革和法治这两者之间的关系，你认为该如何解决好这一关系？下一步哪些方面的压力会比较大？如何处理好其中千丝万缕的关系？
李曙光：十八届四中全会公报与习近平总书记在全面深化改革领导小组第六次会议上专门讲到了这个关系，有三个概念，第一个概念就是如何使立法和改革决策相衔接，第二个就是重大改革要于法有据，第三个就是要用法治推动改革和经济社会发展。
下一步全面深化改革要以法治引领，以法律转型来推动经济和社会转型。十八届四中全会公报里面也提到法律是治国之重器，良法是善治之前提。所以原来说我们初步建立了社会主义法律体系，这次四中全会就不仅是提建立社会主义市场经济法律体系了，而是提出要建立形成完备的社会主义法治体系。这个“法治体系”，虽然跟原来的“法律体系”提法上是一字之差，但是实质上却有很大差别，现在讲的“法治体系”，应囊括完备的立法、严格的执法、公正的司法和全民守法这四个层面。
具体来说，下一步是操作层面上的事了，立法压力会比较大。我国虽然初步形成了社会主义市场经济法律体系，但是原来的法律，我称之为一级法，或者说更多是一些理念性的法律，且法律条文更多的是理念原则，一些方向性的东西，条文比较原则化，线条比较粗。下一步重要的工作是细化二级法、三级法，要更加细致的科学的立法，法律更加具有操作性，这就对立法提出了很高的要求。我们要切实提高立法的质量，科学立法、民主立法，让法治在未来的深化改革当中，发挥更大的作用。这也要求立法部门在立法的方式和程序上作出一些新的变化和回应，使立法与改革相协调、统一。
这个过程当中，就特别要注意处理好法治与深化改革的关系。
一方面改革要寻求突破，要摆脱旧制度的一些束缚。另一方面，改革又需要法律做依据、做支撑、做保障。这两者关系如何协调好、处理好，这并不容易。所以立法机构要加强法律的立、改、废、释这样的工作。法律空白的领域要加强立法，加快填补法律的空白；现有的法律不适应改革的，要加快修改；一些法律要尽快废掉；对于现有法律当中，一些不清楚的条文，要做司法解释，释法工作应符合十八届四中全会的法治精神和原则。
所以下一步要用法治来推进改革，用法治思维、法治方式、法律程序、法治理念来推进改革，让法治成为改革的价值目标与动力机制，用良法善治来提高国家治理能力。同时我们更应当注重的是，在这一过程中如何解决市场失灵以及政府失灵的现象。当前，政府还在扮演着重要角色，如国防、公路等公共物品的提供。然而，政府行为也存在着短视、随意、缺乏约束的现象，这导致官员贪污腐败、追求政绩，政府无法“更好地”弥补市场配置的不足。前36年的改革，虽然法律仍然存在着各种各样的问题、制度的进步也是粗放式的，但是法律制度的不断完善为市场经济的发展提供了一个大致的有效路径。当前面临的改革重点与难点，实际上是如何利用精细化、集约化的法治来约束逐利的、不受控制的政府行为，弥补政府失灵。
总之，政府应当在法治框架下，保持宏观经济稳定，提供公平竞争环境，使政府行为与市场运行规则制度化，让法治成为政府与市场的平衡器。
以法治手段遏制财产性腐败
中国经济时报：十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”。在大力推进依法治国的今天，你如何看待我国目前正在进行的反腐败工作？
贾晋京：1997年《刑法》把贿赂犯罪对象界定为财物，这就在反腐败实践中导致一种后果：送官员几万元钱算贿赂，但花几万元钱送官员出国旅游却不能算贿赂。当前，在现代服务业尤其是金融服务业朝着信息化、全球化方向有了重大发展的大背景下，与腐败有关的犯罪手段也有了日新月异的变化。
首先，犯罪对象类型上，发生了从财物到财产的变化。财产性利益所涵盖的范围比财物更大，其中很多不能界定为财物，例如债权。2015年央视春晚的相声《这不是我的》中，主人公收受的车子、房子等利益都是“借用”。现实中，随着资产证券化的发展，贿赂犯罪对象也越发多样化，例如提供“私人订制”的金融理财服务、商业信息或网络虚拟财产等。形势要求反腐败对现代社会经济的认知要不断提高。
其次，利益关系形式上，出现了从直接到间接的转变。在一些公众关注度很高的大案要案中，腐败官员的妻子、儿女收受了境外房产，而该房产所有人则是通过注册在国际离岸金融中心的壳公司，以多层架构持有。从这些案例可以看出，行贿者与受贿者之间，已不是直接的财产转移关系，而是贿赂其亲属，并且在财产所有权安排上，也采取了境外、跨国、多层次的形式。可以说，如果不是知情人举报，这样的安排是很难被发现的。而发生在境外的非法利益输送，有可能并非采取房产的形式，也可以是境外股票、基金份额或其他财产形式，而金融资产如果也采用离岸、多层架构进行利益输送，无疑将更具隐蔽性。这种现实就要求，反腐败不仅要有现代法治思维，还需要国际视野，了解多国法律特点以及现代金融运作方式。
最后，利益实现手段上，表现出从物质到福利的趋向。以帮助官员子女留学为名行贿无疑是犯罪，但帮助官员子女获得国外名校入学推荐以及奖学金呢？很多国外私立名校依赖捐款生存，对于大额捐赠者有优惠政策，包括给予捐赠者入学推荐名额、所设奖学金决定权等。假如行贿者向国外名校捐款，获得入学推荐名额，再将这个机会“送”给官员子女，这种行为目前较难界定。在“服务业可贸易化”的大背景下，教育、医疗、社保、社会服务等多种曾经“不可交易”的利益正在商品化、可交易，在西方国家尤其明显。随着中国走向世界越来越深入，这也给腐败犯罪提供大量可乘之机。有些行贿者绕开财物范畴，通过使受贿者获得高价值福利的方式达到贿赂目的，并且还通过跨境、间接化等方式加以掩饰，使反腐败斗争面对更加复杂化、长期化的局面。
2008年国际金融危机之后，美、欧等西方国家政府都加强了对非法资金转移的监测和打击力度，然而，随着西方政府监管力度的加强，西方资本势力也发展出了更复杂的反监管技能，间接地也给中国的反腐败斗争增加了复杂度。例如，法国奥朗德政府上台后，推出高达75％的“富人税”，而法国富人为了逃避这项税收，纷纷移民或通过各种技巧避税，由此则刺激了全球性的富人移民和财产转移手段的多样化。
这种国际形势下，二十国集团（G20）等国际治理平台达成了跨国资金流动监管以及打击跨国避税等国际协议，对反腐败的国际合作具有重大推动作用。
当前，腐败的易发、新型化是全球性的问题，背后有国际大形势变化发展因素。为此，在法治轨道上遏制财产性腐败，我认为需要在三方面加强应对：一是扩大腐败犯罪对象界定范围，可考虑使用“不当利益”这个概念；二是建立全球性的反腐败合作网络，各国之间加强反腐败信息交换；三是有破有立，建立公职人员福利规范，用现代化的法治克服新型腐败。
党的领导与依法治国应处理好的两对关系
中国经济时报：十八届四中全会以来，全面推进依法治国已经成为举国上下共同为之奋斗的历史目标；与此同时，国家的反腐工作也有条不紊地逐步推进和深化。那么，在上述体制改革大业互相交融的背景下，如何处理好党的领导与依法治国（反腐）的关系，就成为一项亟待厘清的时代命题。对此，你是怎样认识的？
郑毅：我认为应该处理好两对关系。首先，应处理好政策与法律的关系。一方面，依法治国是现代国家发展的必由之路，长期以来，我国依政治国的传统根深蒂固，而十八届四中全会的关键意义就在于正式吹响了从依政治国向依法治国全面过渡的号角；另一方面，中国共产党作为我国各方面事业的领导核心，拥有无可动摇的宪法依据，但党对国家的领导却往往是通过党的政策实现的——十八届四中全会《决定》本身亦属顶层设计的政策范畴。因此，如何处理好政策与法律的关系就成为改革深化大业首先需要面对的问题。在新的历史时期，一方面，对于那些关乎国家安全、社会稳定的重要问题（如民族、宗教、两岸关系等），首先应清晰界定并深入把握其政治属性，首先将其作为严肃的政治问题加以对待，故政策手段理应成为核心或首要的应对方案；另一方面，对于其他体制改革问题，则应充分兼顾政策手段和法律手段的优劣，在明确法律中心主义立场的前提下构建综合性的改革路径，具体又可分为以下三种模式：
第一，政策引领法律，如在十八届四中全会《决定》的指引下，我国的法律制定、修订、解释等完善工作必将迎来新的繁荣时期。第二，政策配合法律，即在相关法律实施的过程中，出于提升对特定问题的针对性、深化实践适用效果、暂时缓解法律的滞后性难题等考量，通过具体、细化的政策施以配合，以实现既定的立法目标。第三，政策发展法律，党通过相关政策设置，将自身意志契合进依法治国的逻辑，使政策逻辑切实转化为法律规范。十八届三中全会后启动的《立法法》的修订工作，就是政策发展法律的典型例证。总之，对依法治国的深入强调是针对依政治国传统的“矫枉”，并不意味着法律对政策的全面替代，故“过正”亦不可取。
其次，应处理好党员与公务员的关系。目前正如火如荼地开展的大规模反腐活动中，公务员群体成为主要的实施对象。对于那些非党员的公务员群体，问题自然相对单纯，但众所周知，我国公务员队伍中有相当一部分是同时具有党员身份的，而这个比例在反腐重灾区的领导干部群体中更高。那么，在对于上述腐败人员进行查处的过程中，应当首先以何种身份（党员或公务员）并依照何种规范（党内法规或国家法律）进行操作？目前的做法是，首先将涉嫌腐败者作为党员进行党内调查，在党内作出实质性处罚（如开除党籍）后再将调查结果移送司法机关，依其公务员身份进行司法审查。然而这一路径无法回应的是：涉嫌腐败者的贪腐行为往往以其作为公务员的职务行为为载体（只有极少数是以党员或党内领导身份进行贪腐的，如贪污党费），这是否与前述党员身份优先的处理逻辑互为龃龉？我认为，从反腐的实际来看，除那些纯粹涉嫌党内问题的行为人外，依照依法治国的精神要求，应当尤其重视国家法律对前述问题的及时、有效介入。在开展实际调查的过程中，可由党的纪检部门和司法机关同时但各有侧重地开展工作，互相配合，共享信息，最后依据各自的调查结果分别作出处理。这样既解决了前面的逻辑悖论问题，彰显了法律的权威，也更为深入地契合了依法治国的精神。解决了“身份”问题，规范的适用也就得以相应地明确：以党员身份进行审查时，除《党章》外，主要还包括《中国共产党纪律处分条例》等；以公务员身份进行审查时，则主要涉及《公务员法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等，当然，作为合理的一种期待，未来的《反腐败法》也必将发挥重要的规范作用。
