中国自古有“民以食为天”之说，上世纪曾发生的数次大饥荒，使不少人尚存深刻的饥饿记忆。保障粮食安全成为中国农业政策的基调。然而，随着中国选择市场经济道路，工业化、城市化不断推进，并逐渐融入全球化进程，在中国谈论“粮食安全”的背景实已发生了根本变化。
这几年，粮食领域最受关注的一个现象即是，在国内粮食持续增产的同时，进口屡创新高。虽然2013年底，中央已经确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略，但是，对进口的担忧仍根植于许多人士和有关部门的意识中。不过，口号式的意见表达难以解决中国农业的真问题。
据海关总署统计，2014年，中国进口谷物（即国际统计下的粮食口径）1951万吨，同比增长33.8%，创历史新高。进口大豆7140万吨，同比增长12.7%。包含大豆在内的中国统计口径的粮食，进口突破9000万吨，占国内粮食产量的15%。这该如何理解？
与此同时，中国过去赖以稳定生产、增产粮食的手段已经难以继续。在2014年底的中央经济工作会议上，中共中央总书记习近平总结了当前农业农村四大难题。
一是“天花板”，国内主要农产品价格已经全面超过国际价格。
二是“地板”问题，农产品成本仍在不断上升。
三是补贴“黄线”。中国加入WTO时承诺，价格支持、与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，据有关测算，中国已经到了这条“黄线”。四是生态环境对农业亮起了红灯。
如何厘清目前错综复杂的粮食形势？新形势下，新旧语境交替中，如何回应争议？如何于重重矛盾中，顺应国际化、市场化趋势，实现中国农业现代化转向，制定农业全球战略？这些都是当前亟待回答的问题。财新记者就此专访了国务院发展研究中心研究员程国强。
“我不同意两种极端观点”
财新记者：近年来，中国粮食进口不断增加，2014年再创新高。官方对目前粮食形势仍持“紧平衡”判断。你怎么看？中国是否像一些人士担心的，出现了粮食不够吃的情况？
程国强：这里有两点需要说明。
一是，中国农业早就进入了“新常态”——利用国外资源、国际市场已经是一个常态。2004年，中国农产品贸易首次出现逆差，我当时就说这是不可逆转的。
为什么这是一个常态？中国农业发展始终面临两个“紧箍咒”，一个是生态环境压力到了极限。在土地等资源不断减少的情况下，粮食“11连增”是以化肥、农药等投入增加、农业开发强度濒临极限、生态环境牺牲为代价的。
数据显示，2013年我国中重度污染耕地已达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。
中国每亩耕地化肥施用量是发达国家的3倍左右，化肥单季利用率仅为30%左右，低于发达国家20个百分点以上。农药利用率仅为33%左右，低于发达国家20-30个百分点，全国约有1.4亿亩耕地受农药污染，土壤自净能力受到严重影响。
另一个就是资源。对粮食安全的定位要考虑一个很严酷的现实，土地资源自给率只有80%，只能满足国内90%谷物、油料等农产品的消费需求，必须利用外部资源。
而且，随着城市化占地，耕地资源减少趋势也是必然的。截至2010年底，中国人均耕地面积减少至1.38亩，仅是世界平均水平的40%，而中国人均水资源拥有量不到世界平均水平的四分之一，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。也就是说，中国的资源约束也到了极限。这不是今年才面临的问题，而是前几年就出现了。
所以，2013年底，中央重新界定了粮食安全的内涵与边界，从保全部转向保重点：谷物基本自给、口粮绝对安全，并第一次把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一，要求更加积极利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。
不过，中国目前面临的形势还要更为复杂一些。在双重约束下，中国粮食仍然实现了“11连增”。据国家统计局数据，2014全国粮食总产量达6.07亿吨，同比增0.9%，第二次站上6亿吨。这反而是一个问题。如果不考虑其他负外部效应，这个数字提供了一种幻觉和心理安慰。实则，无论是财政代价还是生态代价，它已经超出了我们对粮食安全的定义。
中国目前的粮食是不是不够吃？回答是否定的。
包括大豆在内的当前粮食供给形势，如果要概括一下，可以总结为总量不足、结构性短缺和过剩并存。一些人担心中国粮食不够吃，但事实是，三大主粮供应无虞，甚至库满为患。
一般认为，粮食当年库存达到次年消费量的17%、18%，就可以满足粮食安全要求。而目前中国三大主粮库存消费比达到了50%，如此高的库存消费比世界罕见。
为什么库存高企的同时，进口却在大幅增加？这一方面是由于国际和国内巨大价差，一方面是由于品种调剂需求。分品种看，粮食多的还是多，没有的还是没有。
比如，玉米结构性过剩，大豆结构性短缺，小麦强筋麦和弱筋麦国内生产不出来，中筋麦又多了。南方籼稻多了，但还在增产。这些都反映目前的农业政策出了问题，需要根据新的战略部署，作出调整。
相比于数量问题，我认为现在应该更关注结构问题和可持续问题。粮食产量“九连增”的时候，我们就提出来，要减少开发强度。
当粮食生产上了5亿吨台阶以后，就应该在结构上做文章，在提质增效上下工夫。这方面，国内调整非常滞后。现行的主要农产品政策托市收购，鼓励增产，但不鼓励提质增效，相关部门还在不断提高收购价格。多了还要提价，必要性在哪里？
财新记者：你提到的结构问题、价差问题，都和2004年开始陆续在主要农产品上实施的托市收购政策直接相关。这几年矛盾越来越突出。2014年，中央决定在大豆、棉花两个品种试点目标价格政策，让价格随行入市，政府不再收购，直接补贴差价给农民。这也是你一直倡导的。但是，第一年实施过程中，一些人士反映，出现了补贴金额过大、操作困难等问题。你怎么看这项改革的可操作性？还有一些学者认为，中国不应把更多的钱投到补贴上，效果不大，应该投到产权建设、科研等领域。
程国强：托市收购已经没有办法操作了，必须设计一个替代政策，目标价格政策就是这样提出来的。现在的政策是成本最高的，政府、下游企业、消费者等都付出了很大成本，整个社会福利损失有多大？难以估量。棉花、大豆改了之后，政府是出钱了，但是市场活了。当时牵头搞目标价格改革课题的原发改委副主任杜鹰也持这个观点。
目标价格至少实现了价补分离，把农产品还给市场了，否则最后全弄到政府手里，政府是没有办法救的。
试点以来，有人提出执行很困难。但从我的调研结果来看，它是可以操作的。有的人说，中国小农千家万户，核定种植面积太困难，但这并不是没有办法。现在的良种补贴，很多地方已经是按实际种植面积补了，积累了很多经验。我们可以采取农民申报、村组丈量、乡镇核实（采取抽样）、县市抽查的方式，来防范道德风险。
同时，要建立奖惩机制，比如，一旦被发现虚报，就取消若干年补贴资格。有了这套方法，就可以将补贴跟实际种植面积挂钩了。中国还应该在确权登记的基础上，把农户基础信息系统建起来。
从财政负担来看，据我测算，如果用目标价格制度替代现有品种的托市收购，支出会有所降低。
还有的学者提出来，不要补贴。但是，不要补贴怎么办？中国农业成本还在不断上升，地在手里不挣钱怎么办？农产品价格比国外高那么多，卖不出去怎么办?不能只批判，要建设。只能两害相权取其轻，选择次优政策。
我不同意两种极端观点，一是畏难，认为操作难就不做。我们应该给地方更大空间，让地方去试点，他们更能找出好办法。第二是放任，什么都不管。对农业的支持保护是任何一个国家在工业化、城市化中期不可回避的，“完全市场化”没有一个国家做得到，即使像美国这样高度市场化的国家也做不到。必须用建设性的态度，选择我们可以操作的一些政策。
据我测算，2010年-2012年，农业补贴率约为15%，高于美国，接近OECD国家18.7%的平均水平。并且，中国加入世贸组织时承诺，价格支持、与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%，中国已经接近这个“天花板”，没有空间继续提高“黄箱补贴”。
“走出去”非常重要
财新记者：实践粮食安全新战略，除了改革补贴制度，还要做出一系列调整，其中包括在全球范围内布局农业。现在国内对进口还有很多担心。比如，“中国买什么什么就涨”，这样的观点常常可以听到。
程国强：十多年来，中国经济增长的实践表明，适度进口国外农产品、合理利用国外农业资源，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺压力，对确保国家粮食安全与主要农产品供给具有重要意义。但进口也是“双刃剑”，过度依赖进口，会有安全隐患，对国内调控、生产也不利。现在，有的部门一方面说要利用国际市场，但进口一多又很恐慌，就是因为有这种担心。
所以，中国应该制定全球农业战略，掌握主动权，防止双刃剑伤了自己。
比如，中国当时为了加入WTO，做了一些承诺。现在，我们发现，它的规则有时超出我们的水平，有时又不足以维护我们的利益。所以，就必须考虑，能不能参与重塑规则，而不是总说规则不好。尤其是一些新的领域，要谈判，参与全球规则制定。
总说进口不利，能不能把不利转为有利？
现在国内对国际市场有两种怕。一种是怕国外低价农产品冲击国内市场；另一种是担心国际市场价格波动传导到国内。
那能不能制定规则管理市场波动风险？
第一，必须对全球农业投机炒作制定规则。2008年全球粮食危机的根本原因是粮食的“金融化”，由于国际投资巨头在期货市场炒作，全球粮价飞涨，形成全球粮食危机，危及近10亿人口的粮食安全。中国能不能和有关国家协商，制定一个全球农产品交易规则，避免农业投机炒作，维护全球农产品市场的稳定?
第二，如果这个规则制定需要很长时间，我们应考虑建立全球农产品供应网络。这方面日本提供了很多经验。日本人所需热量的60%都是从国外进口的，国际市场波动对他肯定有影响。他是怎么化解的？就是建立全球供应链。如果能到粮源地建仓储、物流、港口、码头，即使粮价上涨，最终也只是左手和右手的关系。中国现在是别人把粮食拿到你门口，价格涨了，你只能接高价。
并且，投机是有由头的，比如南美干旱，炒家就开始炒作。但是，如果南美干旱，有其他地区增产的对冲，全球供应总量增加了，分布多元了，就不容易炒起来。不要把全球农产品生产集中在少数几个地区。要考虑实施新型农业合作战略，支持农业资源丰富地区和发展中国家，提高农业生产能力。
现在常说的“中国买什么什么涨”，和中国进口需求不明确、没有给国际市场稳定预期有很大关系。为什么日本每年进口那么多，国际市场反应却很平静?这是多种因素作用的结果。其中，值得借鉴的是，国内市场供需与进口规模是可预期的，需要多少小麦、多少玉米，基本上是常态趋势，全球贸易商和市场机构均有稳定预期。目前，中国除了大豆进口需求相对稳定，其他品种的进口基本不可预知。可能某年需要进口500万吨，但次年或许1吨都不要进口，市场没有办法为你的需求做准备。如果你往年很少进口，今年却突然要进口1000万吨，一下子哪有那么多粮食出口给你？不涨价，反倒是不正常的。
我个人认为，应通过咨询机构，使农产品需求和储备数据公开化。信息越公开、越透明，就越没有市场炒作的空间。
财新记者：能不能完整介绍一下你构想中的全球农业战略？
程国强：这应该包括五个方面：
第一，持续稳定、可预见的直接贸易战略。统筹利用农业境外投资与合作、双边多边磋商、制定全球贸易规则等多种措施，与有关供应国、跨国企业等建立持续稳定、可预见的战略贸易伙伴关系，国家要与相关供应国签订政府间长期协定，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等国内供需缺口较大，需求持续增长的农产品的持续稳定进口。
第二，农产品进口多元化战略。中国应该根据国际国内农产品市场供需和价格变化趋势以及全球农业资源配置结构，从战略上加快布局境外农业投资与合作、培育潜在市场，支持有关农业资源丰富的国家，特别是发展中国家，提高农业综合生产力，促进增加全球农产品的有效供给，为中国全面实施多渠道、多区域、多品种的多元化进口奠定战略基础。
“走出去”非常重要。传统意义上的“进口”大多仅指“直接贸易”。“适度进口”则不局限于此。
第三，境外农业投资战略。大力培育境外农业投资主体，支持涉农企业择优做大做强，鼓励和支持有条件的各类企业到境外进行农业投资，逐步建立全球农产品进口供应网络和全球农业资源供应链。
需要强调一点，海外投资的主体必须是企业。因为投资必须是长期、可持续行为，政府太不稳定，可能换一任部长，就换了思路。政府的责任是做好双边、多边谈判，保护海外投资者权益。
第四，新型农业国际合作战略。启动新型农业国际合作战略，重点支持发展中国家提高粮食综合生产能力和粮食自给能力，由此增加全球粮食市场供应、改善全球粮食安全形势，同时对冲国际投机资本炒作全球农产品市场所带来的风险。
第五，创建全球大宗商品交易中心。作为全球最大的农产品进口国，目前中国仍然缺少有效的风险管理工具，缺乏国际定价话语权。应尽早在战略上谋划建立全球大宗商品交易中心，使之成为中国赢得全球化竞争的战略制高点，逐步掌握国际大宗商品交易定价话语权。
如果这些都做好了，进口粮食还有何风险可言？
制度创新空前紧迫
财新记者：你提到，和国外相比，中国农业竞争力不强，地板提升趋势必然存在。中国农业目前遇到的困难，根本上还是和中国农业生产方式落后有关。2013年以来，中央把转变农业生产方式、培育新型经营主体放在了至关重要的位置。这方面，你有何建议？
程国强：现在，中国农业确实走到了转折的关口，体现为土地细碎化、农户兼业化、劳动力弱质化、农业副业化、生产非粮化等特点。农业比较利益下降的压力越来越大，“弱者种地”“差地种粮”的问题日益突出。
农业高成本若与资源制约增加、生态环境约束趋紧的影响相互叠加，有可能使农业发展陷入长期停滞，最终会影响整个工业化、城镇化的进程。
因此，目前对制度创新的需求，比任何时候都显得紧迫。在坚持家庭经营基础地位前提下，如何真正实现农业经营方式的突破创新，加快构建新型农业经营体系，是目前及今后一个时期，我国农业现代化面临的最为棘手的难题。
现在，农地经营权的流转已经成为一个基本趋势，但并未形成土地集中与规模经济的运行机制。以下几种模式都存在困境：
第一种，农户经营模式。“鼓励农户间农地经营权流转集中”的现行政策实际上是在复制日本扩大农场规模的模式，即小农基础上的农地流转集中——依然不存在规模经济。
第二种，合作社模式。合作社历来被视为弱小群体寻求互助合作的一种组织形式，其主要目的在于资源共享并规避风险。不过，合作社成功与否取决于效率，而效率的生成取决于合作社内部的组织管理状况和对外部环境的适应程度。小农合作的内在机理所决定的规模性十分有限，其天然存在的“集体行动的困境”致使其组织成本极其高昂。如果将合作社视为一种替代农户经营的经营形式，可以预期的绩效将是有限的。
第三种，“公司+农户”的组织化路径。但公司难以和农户形成稳定的、一致的利益关系。
我在崇州看到这样一种模式，以家庭承包为基础，以农户为核心主体，农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体共同经营的新型农业经营体系。
具体是这样操作的：首先，引导农户以土地承包经营权入股，成立“土地股份合作社”，解决规模化、组织化问题；其次，聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理，解决谁来种粮的问题；再者，引导建立适应规模化种植的专业化服务体系，打造“一站式”农业服务超市平台，解决怎么种粮的问题：技术与生产效率。
我们把这种“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的农业经营模式，称为“农业共营制”。我认为，崇州所探索和实践的“农业共营制”，有可能是破解我国农业经营方式转型的重要突破口，也昭示着中国农业经营体制机制创新的重要方向。
