可持续发展和幸福生活最终由实践成就，而对幸福的主观感受则综合反映个人的价值观、消费偏好和客观的生活境况。一个社会能否实现可持续发展和人民幸福，取决于社会中大多数人的行为，而不局限于少数人的主观感受。由个人到集体、由意念到行为的超越需要制度给予激励和保障。不丹对国民幸福总值进行测算，并将指标体系建立于以下四个支柱的基础之上：善治与政治民主、稳定而且公平的社会经济发展、环境保护、文化保护与传承，确立了治国的大政方针，激励和保护个人环境友好行为和追求幸福生活的努力，更系统性地将其转化为国家的社会、经济、环境、文化的传承和持续进步。
不丹的经验值得中国参考学习。中国的改革开放政策激励和保护了个人追求幸福生活的努力，三十四年的经济和社会建设成就了独一无二的中国模式，但是环境恶化、资源枯竭、社会分层化严重的现实令我们深思：中国如何才能实现可持续发展？中国人民如何才能过上幸福的生活？不只中国，世界银行、经济发展与合作组织、联合国等国际发展机构，法国等发达国家都开始反思为什么在传统的国民经济统计体系指导下的建设和发展远离了提高人类福祉的目标、到底应该制定什么样的政策和评价指标体系来为实现经济社会可持续发展和国民幸福生活提供制度性的激励和保障。在这样的大背景下，2009年法国发布了《斯蒂格里兹委员会报告》 （又称《经济绩效与社会进步委员会报告》），2011年经济发展与合作组织发布了《走向绿色发展》和《生活得如何？》，2011年联合国环境署发布了《走向绿色经济：可持续发展和减贫之路》。
那么，不丹经验难道只是一套自创的测算国民幸福总值的指数和计算方法吗？一套好的评价指标体系必须反映政策目标，而政策目标必须反映民众对幸福生活的愿景和期待。同样地，一套误导性的评价指标体系可能咎于不能忠实地反映政策目标，或者违背了民众的诉求，正如传统的国民经济统计体系忽略了非市场定价的产品和服务，远离民众对可持续发展和幸福生活的期盼。而不丹治理的最大成功在于实现了治国方略与民众个人对幸福生活的愿景和期待的有机结合：尊重不丹人的传统价值观和传统文化中对幸福生活和可持续发展的态度、确立和实践可持续发展的社会规范、并以参与式决策令民众对个人意见和行为会对发展决策产生实际影响建立稳定的预期。根据计划行为理论，在个人对可持续发展的态度、社会规范、预期效果都为正的情况下，不丹人有意愿并能够拿出实际行动，追求可持续发展和幸福生活。
本文余下部分由计划行为理论出发，首先分析不丹人对可持续发展的态度、社会规范和国家大政方针对可持续发展的倡导和实践，然后讨论不丹统治者以参与式决策的制度设计主动倾听民众诉求，并以自下而上的方式确定的地方和国家发展项目和发展政策为保障，实现由个人到集体、由意念到行为的超越，建设国民幸福的不丹王国。
阿耶兹( Ajzen)在1991年提出计划行为理论（图1）：是否就某事采取一项行动，取决于一个人是否具有行动的意愿，而行动的意愿由以下三个因素决定，个人对该事所采取的态度（正面／负面、支持／反对），个人认为社会规范对该事如何界定（善／恶、正确／错误、支持／反对），以及个人认为自己的行动是否会产生实际的效果（其他人是否会同自己一样采取类似的行动？如果是，则自己的努力可能收到实效；如果不是，则自己的努力可能只是白费工夫）( Ajzen，1991)。我们认为所有人都有追求幸福生活的权利并为其努力奋斗的意愿。因此，分析个人是否拿出实际行动追求可持续发展，需要分析其对幸福生活和可持续发展的关系的态度、是否认为社会规范界定环境保护和可持续发展为良善、以及对自己努力追求可持续发展的预期效果的估计。
那么，不丹人对幸福生活和可持续发展的关系持怎样的态度呢？这需要从不丹的历史谈起。公元八世纪，一些西藏的佛教派别进入不丹，逐渐发展壮大，于十七世纪统一全国，之后不丹的国家大权一直由活佛夏东，阿旺朗及其转世和心传弟子执掌。但是长期以来，地方的世俗首领相互争权，从而削弱了夏东，阿旺朗的统治。不丹的领土南接印度北接西藏，时有外敌犯境。二十世纪初印度还是英国的殖民地，英国于1903年动用武力驱逐西藏。东不丹的首领乌颜，旺楚克在驱逐行动中作为调停人，斡旋于英国和西藏之间，双方最后能够签署合约乌颜，旺楚克实在功不可没，英国为此授予他骑士勋章。再加上1903年夏东，阿旺朗圆寂，一直到1906年转世灵童还没有出现；1904年彭洛浦过世，由杰，堪布继任，但是他专注于宗教事务，把治理国家的任务全部交给了乌颜，旺楚克。在此背景下，寺庙和世俗的领袖于1907年全体同意乌颜，旺楚克成为第一位不丹国王( 1907-1926)，建立世袭君主制，从此开创了现代的不丹王国( The World Bank, 1984：8)。国王二世吉格梅·旺楚克在位期间(1926-1952)不丹的政治、经济、外交没有太大变化。但是国王三世吉格梅·多尔吉·旺楚克曾经在外国受教育，他在位期间( 1952-1972)倡导自我主导的发展与国际合作，大力推动国内的政治体制改革、建立五年制的规划发展制度、开展与外国及国际机构的交流与合作。国王四世吉格梅，辛格，旺楚克(1972-2006)秉承国王三世的传统，更在国内推动分权化、人民参与决策、测算国民幸福总值、由世袭君主制转化为议会民主制的一系列改革，并进一步加强国际合作( The World Bank, 1984)。
历史上不丹尽管在很多方面发展非常落后并且因为地形和气候的原因谋生很艰难，但是一直以来食物充足、农有所耕（没有土地的农民只占2%）、几乎没有流浪汉。因此，不丹从未像其他一些国家那样，面临亟待发展的压力，她能够相对从容地选择自己的发展道路和控制发展的速度，传统的生活方式和文化并未受到经济发展的冲击，这在全球也都屈指可数。不丹社会主流的价值观受到佛教的深远影响，虽然历经社会经济的发展和变迁，仍然牢牢植根于不丹人民和统治者的信念和生活中，保持人与人、人与自然、当下与未来之间的和谐关系，并抵抗外来意识形态和世界观的影响( The World Bank，1984:1)。
《不丹王国人类发展报告2000》统计显示，不丹的财富大约85%来自于自然资源，只有7%来自于制造的资本，另外的8%来自于人力资本(Royal Government of Bhutan，2000：17)。不丹的森林覆盖率是72. 5%，拥有大范围的仅存的喜马拉雅半山生态系统。不丹的土地上生存着5 446种维管植物，178种哺乳动物，770种常住和迁徙的鸟类。不丹的公园和保护地是世界上72种濒临绝迹的生物的栖息地，因此成为全球仅有的十个生物多样性的热点之一。能够保持如此完整的原生态，应该归功于不丹人信奉大乘佛教并将他们对人类与自然的关系界定以国家政策和法律的形式固定下来，以行政和法律约束力为后盾，保障其得到贯彻实施。大乘佛教教导人类对生命当存同情和敬畏，更因为佛生命中的四件里程碑式的大事（出生、顿悟、第一次讲道、圆寂）均发生在树下，对树木具有特别的尊重。因此，《生物多样性行动计划1998》明确不丹的山脉、河流、溪流、岩石、土壤都具有灵性( Royal Government of Bhutan and Ministry ofAgriculture，1998：16)。《不丹2020:关于和平、富裕、幸福的愿景》关于环境可持续发展的章节开篇便强调不丹人和不丹政府对待环境的态度和相关措施深深植根于佛教传统的信仰和价值观。“我们不仅尊重自然，更认为其充满了生命的神秘。所有的地方都存在神灵、神性和灵魂” ( Royal Government of Bhutan，1999: 87)。这样自然环境保护和传统文化保存得到有机的结合，让现代的不丹人感受到自己对生态环境的保护与祖先的生活和思想一脉相承。因此，保护传统文化和保护生态环境两者密不可分：文化是传统环境价值观的表达方式，而生态环境保护是传统价值观的内容和载体( Ura＆Kinga，2004)。
由上可以看出，不丹人以及不丹主流的社会规范赋予自然环境和其中的动植物具有灵性的生命存在，对它们尊重、怜悯、敬畏，努力求其有最大的福、受最少的苦。可能与世隔绝的不丹人并不一定熟识可持续发展的道理，但其传统的价值观与自然保护和可持续发展的理念非常吻合。因此不丹人追求幸福生活的努力和可持续发展是协调的，相互之间没有冲突；而且社会规范界定环境保护和持续发展为良善。那么，不丹人对个人努力追求可持续发展的预期效果估计如何呢？下面介绍不丹参与式决策的制度建设，赋予公众决策权，确定发展目标和重点领域、选择发展项目、安排资金使用；同时也增强其责任感，为实现可持续发展和创造幸福生活的目标贡献力量。
二、参与式决策的制度建设
在这个世袭君主制的国家，由国王三世吉格梅，多尔吉，旺楚克始实行改革开放的政策，不丹逐渐建立现代的公共管理和决策模式，到2008年国王四世吉格梅，辛格，旺楚克推行宪政民主改革。因为曾经在外国受教育，所以国王三世认为必须结束不丹与世隔绝的状态，要主动转变，这样就能自主地控制变化的节奏和方向，而不会被外国牵着鼻子走。他于在位期间(1952-1972)进行国内公共管理和决策体制的改革，开始实施五年制的建设规划，并逐渐结束不丹作为一个喜马拉雅山脉内陆国的与世隔绝的历史，开始建立与他国的外交关系、加入国际组织并开展国际合作。
1953年，国王三世下令成立国会（Tshogdu）。国会有100位大众议席，由每户一票选举产生，每三年为一个任期；10位宗教界议席，由各区选举产生，每三年为一个任期；40位政府界议席，由内阁成员、重要部门的部长、地方官员组成，政府界议员只要是在任政府官员，在国会的任期不限。国会发言人由国会议员不记名投票产生。国会议员享受完全的言论自由，每年分别于春秋两季召开大会( The World Bank，1984：13)。尽管最初国会被定位为一个议政机构，其决定对国王不具有约束力，但是国王三世于1968年提出修订宪法，确定国会为国家最高权力机构。当然，如果国王与国会的决定存在严重分歧，他有权力请求国会重新考虑。在国王三世的坚持下，国会不情愿地修订了宪法，规定被国会投不信任票的国王和政府官员必须辞职。但是，在国王三世驾崩后，国会于1973年撤销了如此激进的条款( The World Bank，1984: 12)。
1965年，国王三世成立皇家咨询委员会( Lodoi Tsokde)为常设机构，就政策和国会决议执行的重要问题为国王提供咨询。委员会的9位成员必须经过国会的批准——两位由国王任命、两位由国会从寺庙团体推荐人选中任命、五位由国会挑选。咨询委员会主席由国王从委员中挑选( The World Bank，1984：13)。
除了将核心的决策权力授予国会和皇家咨询委员会，由国王四世开始赋予地方政府对本地发展项目的决策权，并在五年发展规划的制定过程中引入自下而上的公众参与机制。不丹的第一个五年发展规划始于1961年，59%的预算用于基础设施的建设；这种状况一直持续到1980年底四个五年发展规划执行完毕。历年来，虽然用于民生比如教育、医疗的预算逐渐增加，但是国家以发展生产为重心，国王开始担忧所有的决策都自上而下制定，未必能够反映老百姓的愿望。因此，从第四个五年规划开始（1976年），国王四世吉格梅，辛格，旺楚克要求全国18个区组建区发展委员会（Dzongkhag Yargay Tshogchung or District Development Committee，DYT），委员代表本区的民众面见政府官员、反映大家关心的问题；同时也承诺一旦政府决定支持，大家会免费出工帮助贯彻落实发展项目。尽管听取了大众的意见，但在第四个五年规划期间，区发展项目的执行并不很成功。一是人力不足：区政府人力有限，无法跟踪每个发展项目；同时技术人员的职责主要是对中央负责，对区政府布置的工作有所懈怠。二是国内资金缺乏，预算资金没有完全到位。鉴于此，第五个五年规划致力于解决这两个方面的问题，提出了新的发展战略( The World Bank，1984: 100)。
为了解决民众最关心的问题，国王四世在准备第五个五年规划期间走访全国18个区，了解民众的想法，争取他们对规划的支持。如果地方百姓提出需要，因为政府的资金有限，本地百姓承诺出工出力是项目获得政府支持的必要条件。国王责成政府部门提供必要的物资和技术支持。在区发展委员会和政府双方同意的基础上，规划委员会将地区自主选择的重点项目、规划资金、区发展规划整合起来，形成区发展规划。国会对每个区的发展规划进行讨论，取得共识后，单独批准。之后，区发展规划被整合起来，形成第五个五年规划里不丹区一级的发展规划，占总投资的25%。区一级的规划过程直到1982年才结束。此外，还有中央的项目，比如大规模的公共设施、国家公路、电力、森林砍伐、中等和高等教育等( The World Bank，1984: 100)。
为了帮助执行区规划，国王四世决定从中央抽调2 000名员工到区政府驻扎，区一级政府雇员的人数因此增加到2 300人。以前技术人员对中央负责，但现在归区政府直接管辖。区政府内部的发展和行政管理的职能分开，副区长办公室负责发展相关事务，助理副区长办公室负责行政管理。配合区政府的职能强化，在坚持中央统一管理公共财政的框架下，提高了区在资金分配使用方面的自主权，但是区政府仍然不可以自主创收。除了给予地方更大的自主权，第五个五年发展规划的另一个重大变化是决定开发不丹丰富的森林和矿产资源，发展以出口为导向的工业生产，以印度为目标市场。政府期望通过产品出口增加国内财政收入，到第五个五年规划结束时能够满足政府经常项目的开支( TheWorld Bank，1984: 102)。
为了使发展规划更符合民众的需要，1991年，国王四世建立了单元发展委员会( Gewog Yargay Tsogchung or Block Development Committee，GYT)。一个单元大约有300 -500户，全国共有188个单元。这些发展委员会制定本地的发展规划、就本地和社区的社会经济发展项目进行决策。他们将有争议的问题提交给国会商议。这些委员会的委员都由当地家庭推选，具有深厚的草根基础( Ura＆Kinga，2004: 18 -19)。
不丹国王成立的国会和咨询委员会被授权对国家发展、政府运作进行决策和监督。组建的地方（区、单元）规划委员会和规划编制的程序为民众表达自己的意愿诉求、选择发展项目、贡献力量建设项目、分享发展成果提供了制度性的保障。因此，不丹的国家发展规划和重大决策具有深厚的草根基础。民众个人对与自然环境关系的定位、对可持续发展的态度、对幸福生活的向往和追求可以直接或间接地反映到国家和地方发展项目的选择上，更可以通过在地方发展项目执行中出工出力直接影响项目的内容和效果。因此，不丹的民众可以相信，他们个人追求可持续发展的努力可以收到实效。那么，根据计划行为理论，不丹人具有追求可持续发展的意愿，并会采取实际行动。下一节介绍不丹可持续发展的成果。
三、可持续发展
不丹自然资源丰富，直至二十世纪八十年代初，95%的劳动人口务农或从事养殖业，分散居住在河流的山谷。尽管农有所耕、社会稳定，但粮食生产并不充足，需要从印度进口。农业和养殖业对GDP的贡献为48%。尽管森林资源丰富，但因为不允许商业砍伐，林业产值只占GDP的15%。工业生产值占GDP的6%，主要来自三个大的工业企业：印度赠款修建的水泥厂、酒厂、水果加工厂。服务业占GDP的30%，但是其中一半是用于政府和社会服务的支出。旅游业对GDP的贡献是1%。国内来源的财政收入占GDP的7%，只能用于满足政府日常开支；资本投资或其他发展项目的经费需求则主要依靠外援。识字人口只占不丹总人口的10%，小学适龄儿童入学率只有21%，人口平均寿命只有43岁，只有8%的人口能享受到常备的安全水源(The World Bank，1984：xviii -xix)。因此，不丹需要在经济上实现自给自足、扩大经济规模、加强道路通讯等基础设施建设、创造就业机会、减少和消除贫困、提高全民的教育和健康水平。
林业一直是不丹很重要的产业，具有高度的商业价值，是政府财政收入和发展对外贸易的重要资源。《不丹最高法律1959》是第一部与林业相关的法律。之前依据习惯法，本地居民可以沿袭传统，不受任何限制使用树木和其他森林资源以满足需要。而这部正式法替代习惯法，将地方社区所有的森林砍伐权收归中央所有。第二十四届国会赦免了以家用为目的的伐木和捡拾柴火的印花税，但是会对以商业为目的的砍伐活动征收印花税。政府于1967年组建森林部，负责制定可持续的森林管理方案、建造伐木场和进行砍伐、造林等为政府创造稳定的财政收入。看到邻国大范围的森林退化，不丹政府于1969年颁布《不丹森林法案1969》，国会授予法官(thrimpon)执法的权力。为了防止过度砍伐和森林火灾，林业部在以前的职能之外，又增加了巡逻、禁止非法采伐、控制森林火灾、检查和监督大面积伐木和平整土地的批文、培训村民如何保护森林。因为商业采伐大多集中在南部道路交通便利的地方，存在过度砍伐的现象，很多陡坡已经光秃。为了控制森林大面积退化并推动科学管理森林，不丹于1979年制定《国家林业政策》，明确禁止商业伐木并规定必须保持60%的森林覆盖率，并在主要道路设置林业检查站。1979年颁布《土地法》，按照用途，将土地区分为农业用地和林业用地，并明确转换土地用途必经的法律途径。除了控制商业和非法采伐，国王于1979年颁布关于社会森林的国王令，要求林业部修订林业政策并制定办法在农村推行社会森林，让当地居民在自己所有的或者村集体所有的林地植树造林。农业部于1990年颁布《社会森林规则》，鼓励民众在旱地、湿地、犁耕地、轮休的耕地植树造林，产权归植树者所有，并且从这些树木收获所得免除交纳印花税。这些措施可以降低对生物多样性的威胁。配合中央提高地方在发展决策方面的自主权，农业部于1991年提出可再生自然资源计划，将农业、养殖业、林业、灌溉业相关项目的规划、实施、监测的工作交由各区负责。希望通过加强公众参与和地方自主，促进可持续发展。于1995年由国会颁布的《不丹森林和自然保护法》将社会森林划分为以下三类：个人私有林、集体所有林、学校所有林。个人和集体所有林都主要用于生计，而学校所有林主要用于教育学生、提高其环境意识。这部法律更集中地体现了公众参与、地方和原住民自治的理念，同时令其有可持续的生计、追求自然保护和可持续发展。与其他条款一起，这部法律旨在保护森林资源，同时通过控制国家公园和捕猎场的土地利用来加强生物多样性保护。到2002年，参与式森林管理项目( Participatory Forest Management Project)更加前进一步，旨在通过提高地方社区开发利用和保护森林资源的能力，实现可持续的森林管理、提高农民的创收能力、扶贫和对利益的公平分享( Ura＆Kinga，2004：32 -36)。
同林业一样，不丹在发展其他产业的同时不忘保持生态环境、保护传统文化、追求社会公平。旅游业的发展可以作为另外一例。不丹拥有喜马拉雅山脉美丽的风景、独特的文化、不为人所知的神秘，是一个非常吸引人的旅游胜地。但是，不丹政府刻意控制旅游业发展，希望将旅游业对传统社会的冲击控制在最小的程度。因此，在接待游客人数很少的前提下，政府采用高定价的策略来提高旅游收入。同时，自然地势条件已经给不丹建造道路等基础设施设置了障碍，不丹政府更加刻意控制道路的建造，令外来者难以到达不丹。这种情况直到国王三世才改变。尽管后来加强了基础设施的建设，便于不丹与外界的交流与联系，但在发展旅游业的同时保护生态环境和传统文化的理念没有变化。因此，到2010年，不丹的森林覆盖率为84. 63%，比改革开放之前甚至有所提高。
据世界银行的统计，历年来，不丹的社会和经济发展取得了很大成就。首先，人均GDP不断增长：由1981年的331美元增加到201 1年的2346美元；产业不断升级：农业增加值占GDP的百分比由1981年的41. 4%降低到2011年的15. 94%，工业增加值占GDP的百分比由1981年的17. 43%增加到2011年的43. 91%；出口规模不断扩大：出口产品和服务占GDP的百分比由1981年的15. 44%增加到2011年的36. 62%。虽然GDP年增长率起伏很大，不丹在1981年到2010年三十年间年平均GDP增长率为7.953%，高于南亚(5.896%)和世界平均水平(2.879%)（表1）。
在经济发展的过程中，更多的不丹人享受到了发展的成果，减贫、健康、教育、基础设施建设等都取得了很好的成果。根据世界银行统计，在2003年，最富的10%的人口的收入占全民总收入的37. 56%，最富的20%占53. 01%；到2007年分别下降为29. 36%和45. 15%。类似地，在2003年，最穷10%人口的收入占全民总收入的2. 3%，最穷的20%占5.36%；到2007年分别上升为2. 8%和6.64%。农村和城市贫困人口由2003年的38. 3%和4.2%分别下降到2007年的30. 9%和1.7%，这说明不丹的社会财富分配更加平均。
据世界银行统计，不丹居民的人均寿命由1965年的38. 52岁（低于世界平均寿命17. 26岁）逐年上升到2012年的67. 76岁（低于世界平均寿命2.23岁）。每千个初生婴儿死亡率由1969年的198.1个下降到201 1年的42个，每千个五岁以下儿童死亡率更由1969年的296.2个下降到2011年的53.7个。每十万人口患乙型肝炎人数由1990年的784人下降到2011年的192人。不丹人健康的改善在很大程度上应该归功于国家对医疗等方面的投资。由表2可见，由1995年至2010年，不丹将GDP的5.39%用于医疗健康，其中公共资金投资占77. 59%，远高于南亚的平均水平。
同时，不丹对教育也非常重视，据世界银行统计，从2000年到2010年，年平均公共教育支出占GDP的5.392%，同样远高于南亚平均水平（表2）。小学适龄儿童入学率由1978年的22. 23%上升到2010年的88. 62%，中学适龄儿童入学率由1998年的15. 29%上升到2010年的51. 82%。
当然，这些数据能够反映不丹的进步，但是人民生活幸福还是更多地体现在国民幸福总值上。马骏老师的文章详细介绍了国民幸福总值的测算以及国别比较，此文不再赘述。鉴于生活幸福是当政者和普通百姓的共同目标，下面就这个主题结合前面谈到的参与式管理和可持续发展谈一谈。
四、结论与讨论
阿马蒂亚，森( Amartya Sen)认为人类更大的自由既是发展的手段又是发展的目标。只有在一个公平、民主、稳定的社会里，当人们在免受战争、饥饿、贫穷、疾病、压迫的条件下，才有发展的机会；而发展会提高一个社会的富裕和文明的程度、公平水平、民主状况、稳定程度，从而会实现个人更大的自由。森倡导的发展观与不丹的国民幸福总值有相通之处，由应然的问题：什么值得看重、什么值得追求这一类的问题出发，而不是由实然的问题：现在我们缺少什么这一类的问题作为出发点( Sen，2001)。不丹虽然有丰富的水力资源但是并没有大力开发水电，虽然有丰富的森林资源但是并没有滥砍滥伐，虽然有丰富的旅游资源但是并没有大力发展旅游业，虽然印度、英国从十九世纪开始就希望对不丹投资但是不丹政府一直坚持自主发展的道路，以谨小慎微的态度对外开放。不丹的当政者认为自然资源和文化传统值得看重、值得保护，而不是因为当下缺钱就可以置其于不顾。
阿马蒂亚·森又讲到：“在梵文经典《奥义书》中，一位名叫玛翠伊( Mait，eyee)的妇女和她的丈夫亚纳瓦克(Yajnavalkya)很快就从讨论致富的方法和手段开始进入到一个更大的题目：财富在多大程度上能帮助他们得到他们所想要的？玛翠伊很想知道，如果‘整个世界的财富，都属于她一个人，她能否通过财富实现长生不老。‘不可能！，亚纳瓦克回答，‘你的生活会想别的富人的生活一样。但是别指望通过财富实现长生不老。’玛翠伊评论说， ‘那么，我要那些不能让我长生不老的财富于什么？’”（森，2002:9）。森复述这段发生在公元前八世纪的对话，目的是警醒人们，尤其是新自由主义经济学家和信奉新自由主义经济学的决策者，金钱和财富永远不可能是发展的目的，它只是一个手段，帮助人们得到值得看重、值得追求的物品和生存状态。而金钱本身并不是幸福的源泉。
伊斯特林发现的“幸福”悖论证实了这一点( Easterlin，1995)。心理学家试图从人的适应性和富有的相对性出发来解释这个悖论：当一个人收入提高时，他／她会很快适应高收入，对生活水平的要求会相应提高；况且尽管一个人的绝对收入有所提高，当社会平均收入提高时，也许相对其它人，他／她仍然是穷人( Argyle，2001)。以穷尽自然资源、破坏自然环境、损害身心健康为代价，单一追求经济发展和收入水平上升，更与幸福生活的理想背道而驰。
那么，如何才能做到以自由看待发展呢？当政者如何才能找到一条合适的路，带领民众走向幸福生活呢？这涉及到决策和判断。因此，森建议扩大信息基础。为什么信息基础重要呢？市场交易的信息基础是产品和服务的成本、数量、质量、价格、个人效用，但是谁在买、谁在卖，买卖双方的谈判能力是否对等、是否有人太穷而无法参与买卖则超出了市场机制的考虑范围，被它的信息基础所忽略。而这些对于人们生活是否幸福却是至关重要的。那么，需要从值得看重、值得追求的实质性自由为出发点，通过公共讨论和民主的社会选择过程来确定一个项目、一项政策是否恰当。为此，需要保障民众以下五种最重要的工具性自由：政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保、防护性保障（森，2002：4）。
不丹国王三世主动将国王的决策权置于国会之下，国王四世更加推动公众自下而上的参与和决策，甚至民主议会制；同时以审慎地态度开展经济建设、对外开放，更加不懈地发展教育、公共卫生等社会事业，推行国民幸福总值的测算。这些为更大的政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保、防护性保障提供了条件。同时，公众参与发展决策和建设的制度安排给予政府和公众双方相互传递信息、表达偏好和诉求、互动并相互影响的机会，更有利于就有争议的问题达成共识、传承不丹的传统文化和主流价值观，或者在民众支持的前提下求新求变。很多研究已经证明，即使有人不同意一个决定，如果他们参与了决策过程，也会觉得被尊重而且决策过程具有可信度，这些人也乐于接受这个决定( Hasegawa，2004; Reed，2008)。发展必然带来变化，不可能每位社会成员都欢迎这些变化，更不可能要求每位社会成员都付出代价和努力去追求这些变化。但是不丹能够在就目标——幸福生活达成共识的基础上，以可持续发展的传统价值观和公众参与的制度安排，加上不断增长的社会财富和文明程度来实现最重要的五种工具性自由的增长，从而追求不丹更大的发展和自由——幸福的生活。不丹的经验值得中国参考学习。
