《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“建立教育投入分项分担机制”。在现行分级财政体制下，实施教育投入分项分担机制需要把教育支出责任在各级政府之间划分清楚，以激励和约束政府积极履行职责。对于高等教育而言，破解多年来困扰其发展的政府投入不足问题，也需要通过明晰政府间高等教育支出责任范围和分担比例以及完善高等教育分级负担体制来实现。从比较的视角看，瑞士、比利时、德国、西班牙四国高等教育系统均采用分权化的管理模式，建立了以地方管理为主的较为发达的公立大学体制，中央(或联邦)与州(或区)政府都按照其权限承担相应的高等教育支出责任，瑞士、西班牙两国还有中央(或联邦)直属管理与投资的高校。这四国高等教育管理体制与经费负担模式与我国有相似之处。以这四国为例来研究高等教育支出责任在政府间的划分，不仅可以探寻分权体制下政府间高等教育支出责任划分的基本特点、原则和规律，而且可以借鉴国外高等教育支出责任划分的成熟经验，完善我国高等教育支出责任的划分，为我国高等教育的未来发展提供更加有力的财政保障。
支出责任(expenditure responsibility)是指各级政府为履行职责、满足公共服务需要而承担的组织落实财政资金的责任。支出责任划分是确定哪些支出责任宜集中于中央政府，哪些支出责任宜配置于各级地方政府。高等教育支出责任划分是区分中央与地方政府应该承担高等教育哪些方面的支出，应承担主要还是次要的支出责任。高等教育支出责任在中央与地方之间的划分主要依据财政联邦主义理论和公共产品层次性理论。这两个理论是分权体制下中央与地方政府财政责任分工的重要依据和参考。[1]
1.财政联邦主义理论
中央与地方负担多少高等教育公共支出是政府间财政职责分工的一种体现。财政联邦主义理论(The Theory of Fiscal Federalism)是关于政府间财政分工与收支划分的重要理论。该理论认为，为了使政府有效地为辖区居民提供公共产品和服务，需要在政府间明确地划分财政收入和支出责任。在中央与地方间划分支出责任时，要确保地方政府的财力与支出责任相一致。在某些不发达地区，若无法保证辖区居民能够获得最基本的公共服务，上级政府有责任通过转移支付的方式，为不发达地区的政府提供财政援助。
2.公共产品层次性理论
中央与地方是否应负担高等教育支出以及应负担多大的比例，还应考虑高等教育支出的受益范围和外溢性。公共产品层次性理论(The Theory of the Hierarchy of Public Goods)认为，不同公共产品的受益范围大小不一。依据受益范围的不同，公共产品有全国性公共产品和地方性公共产品之分。在政府间划分支出责任时，政府所承担支出责任的大小要与公共产品的受益范围相一致。若受益范围覆盖全国，则支出责任应属于中央政府；若受益仅局限于地方，则支出责任应属于地方政府。
基于上述两个理论，政府间高等教育支出责任划分应遵循以下两个原则要求：
第一，高等教育支出责任的划分应考虑到中央或地方某级政府财政能力的大小。财政联邦主义理论关注支出责任与财力的一致性，所以在划分高等教育支出责任时，应考虑到中央或地方政府财政能力的大小。高等教育支出责任若由某级政府来承担，该级政府应能够为高等教育各项财政支出提供应有的财力保障，避免出现“有责任、无财力”的情况。另外，中央政府承担着宏观调控和维护高等教育公平的职责，当地方高等教育支出出现严重分化时，中央政府有通过转移支付为地方提供财政援助的责任。
第二，高等教育支出责任的划分应兼顾高等教育产品的受益范围和外溢性。高等教育与地方政府联系比较紧密，为地方提供人才、技术等支撑，在促进地方经济社会发展方面发挥了重要作用。若从受益范围来看，高等教育受益范围主要覆盖在地方辖区内，因此地方承担高等教育支出责任具有合理性。同时，由于高校学生跨区域入学和跨区域就业比较频繁，高等教育收益会外溢至其他区域。为了解决外溢效应的补偿问题，中央政府也应承担一部分高等教育支出责任。范先佐教授曾指出，高等教育财政责任应以省为主，同时中央政府也应承担相应的财政责任[2]。因此，应依据高等教育产品的受益范围和外溢程度，合理划分中央与地方应承担的高等教育支出责任。
以上从理论层面分析了政府间高等教育支出责任的划分问题，下面以欧洲四国为例，探讨在分权化国家中高等教育支出责任的具体划分实践。
在分析欧洲四国政府间高等教育支出责任划分问题时，重点关注以下两个问题：一是各级政府分担的高等教育公共支出比例；二是各级政府承担的高等教育分项支出项目。
在当代社会，政府通常由不同的行政层级组成。在这四国中，政府被分为三级：中央政府(或联邦政府)、地区政府(州或区政府)和地方政府(市、镇政府)。这四国三级政府负担的高等教育公共支出比例如表1所示。
表1 欧洲四国三级政府负担的高等教育公共支出比例(单位：%)
资料来源：OECD. Education at a Glance 2003: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2003: Table B4.2b.
OECD. Education at a Glance 2009: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2009: Table B4. 3b.
OECD. Education at a Glance 2014: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2014: Table B4.4.
在原表基础上整理得出。
从表1来看，在瑞士高等教育公共支出总额中，联邦负担的比例约是1/3，州负担的比例约是2/3，州负担的比例明显高于联邦，高等教育支出责任主要归属于州。从三个年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈下降趋势，由2000年46%降至2011年的34.3%；州负担的比例逐渐上升，由2000年的54%升至2011年的65.6%；地方负担的比例一直很小，由2000年的1%降至2011年的0.1%。由此看来，瑞士高等教育公共支出是以州负担为主，联邦负担的经费比例呈下降趋势。
比利时联邦政府负担的比例约是1/4，语区政府负担的经费比例约是3/4，高等教育支出责任主要归属于语区政府。从年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈上升趋势，2011年达到27.9%；语区负担的比例相应呈下降趋势，2011年比2000年下降约10.6个百分点；地方负担的比例在2000年后略减。这说明比利时高等教育公共支出是以语区政府负担为主，联邦负担的经费比例呈增加趋势。
德国联邦政府负担的比例约是1/4，州负担的比例约是3/4，高等教育支出责任主要归属于州。从年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈上升趋势，201 1年比2000年增加9.8个百分点；州负担的比例相应呈下降趋势，201 1年比2000年下降约8.7个百分点；地方负担的比例逐渐减少，由2000年3%降至2011年1.9%。这反映出德国高等教育公共支出是以州负担为主，联邦负担的经费比例呈增加趋势。
与上述三国相比，西班牙高等教育公共支出以自治区政府负担为主的特点更加突出。2011年自治区政府负担的部分占81.3%，中央负担的部分仅是17.8%，地方负担的部分低至0.9%，高等教育支出责任主要归属于自治区政府。从年度经费比例变动来看，西班牙三级政府负担的高等教育公共支出比例变动幅度很小，这说明西班牙高等教育经费负担的格局比较稳定。
按经费支出用途，高等教育支出分为一般性教学经费支出、教师工资支出、科研与创新支出、校舍建设与维修支出、教育设施与设备购置支出、学生资助支出等。这六项支出在四国政府间的分担情况如表2所示。
资料来源：表中四国第②、④、⑤项支出参见WERNER J, SHAH A. Financing of Education: Some Experiences from Ten European Countries[R]. Institute of Local Public Finance, 2006: Table 2.
瑞士州立大学的一般性教学经费主要是由州预算拨款提供，部分来自联邦拨款。15所师范教育大学的经费开支全部由州负担。由于州管辖的大学数量相对较多，大学教学经费支出主要以州负担为主、联邦负担为辅。联邦与各州共同资助大学科研与创新活动，但这方面的支出大部分是由联邦负担的。教师工资、新大学的校舍建设与维修、教育设施与设备购置支出也是由联邦负担的。对大学生的奖助贷支出以州负担为主，以地方负担为辅。
自从比利时联邦化后，教育支出责任开始由联邦向三个语区政府转移，语区政府承担大学教学经费、教师工资、大学校舍建设与维修、教育设施与设备购置等费用。高等教育机构开展科研与创新活动的经费预算也主要来自语区政府，联邦在其职责范围内为高等教育机构的科研项目提供资助。对大学生的奖助贷支出以联邦负担为主，以语区政府负担为辅。
德国大学教学经费和教师工资是由州政府负担的。根据《基本法》，科研与创新支出是由联邦与州政府共同负担的，高校的教育设施与设备购置支出也是如此。另外，在联邦制改革前，新大学的校舍建设与维修是由联邦与州共同负担的，联邦与州各负担50%的经费。2006年以后，高校基建支出改由州政府负责，各州可从联邦预算中获得专项补助。对大学生的奖助贷支出由联邦与州共同负担，以州为主。
西班牙中央直接管辖的两所大学，其各项经费支出完全由中央政府负担，自治区政府负担辖区内大学的各项经费支出。所以，在表2中，西班牙高等教育各项支出，如教学经费、教师工资、科学研究、校舍建设、设备购置五项支出，均呈现为由中央与自治区政府共同负担。大学生奖助贷支出也是如此，具体是以中央政府负担为主，自治区政府负担为辅。
由上述四国看出，在分权化国家中，各级政府负担的高等教育公共支出比例的大小及支出项目的类型存在一些差异。这些差异的出现受到多种因素影响，其中三个主要因素分别是高等教育管理体制的分权化程度、政府间财力分配的集中程度以及先前的历史文化传统。
(一)高等教育管理体制的分权化程度
高等教育管理体制分为集权型、分权型和混合型。高等教育管理体制是集权还是分权影响着高等教育支出责任的重心是落在中央政府还是地区政府。一般而言，随着管理权的下放，高等教育支出责任也相应由中央向地区政府转移。由于不存在绝对的分权，在分权化程度很高的国家中，中央政府往往也承担一部分高等教育支出责任。这四国高等教育管理体制都具有明显的分权化特征，这是对高等教育支出责任划分产生重要影响的体制因素。
瑞士是高等教育管理体制分权化程度较高的国家，除两所联邦理工学院直属联邦管辖外，10所州立大学归州管辖，7所公立应用技术大学由联邦与州共同管辖。1988年以后，比利时高等教育管理权由联邦下放到语区政府，语区政府负责管理和资助区内的高等教育机构。德国高等教育管理体制的分权化程度一直很高，州对高等教育有直接的决策权和管辖权，同时也是高等教育经费的重要承担者。西班牙中央政府自1985年起把举办公立高等教育的责任和对大学的管理权逐步转交给17个自治区政府，实现了大学基本上由自治区政府自行管理，中央仅直接管理直属的两所大学。分权化的高等教育管理体制使这四国高等教育支出责任都以地区政府负担为主，以联邦政府负担为辅。
(二)政府间财力分配的集中程度
财力是政府履行各项职能的物质基础，缺乏相应的财力，承担支出责任的政府将无法完成各项支出任务。所以，政府间财力分配格局会对划分高等教育支出责任产生直接的影响。一般而言，财力分配的集中程度越高，即层级较高的政府分配的财政收入所占比例越高，高等教育支出责任由中央或地区政府承担的可能性就越大。这四国政府财力分配都具有相对集中的特点，因而中央与地区政府负担的高等教育公共支出所占比例很高，地方政府负担的比例则很低。
瑞士政府间财力分配的向上集中体现在政府一般性收入主要集中在联邦与州政府，2011年联邦与州一般性政府收入合计占全国的比例为76%左右②。比利时政府间财力分配向上集中的程度更高，2011年仅联邦政府一般性收入就占全国的76%，联邦政府通过拨款补贴区政府。德国联邦政府拥有主要的税收立法权并掌握主要的税收收入，州及地方政府掌握次要的税收收入[3]。2011年西班牙中央与自治区政府一般性收入占全国的比例分别是48%和35%，中央政府向区政府转移部分税收资金。四国政府的这种财力分配格局使联邦与州均具有较强的财政实力，因此负担的高等教育公共支出也占到99%左右。地方政府财力相对薄弱，负担的高等教育公共支出比例也相应很小。
(三)先前的历史文化传统
在一些秉承自治取向传统的国家，人们往往认为：教育是与他们密切相关的事务，由距离他们最近的那级政府来投资、举办和管理高等教育则会更好，因为该级政府更了解辖区内居民的需求。在四国中，瑞士和德国均有自治取向的历史传统，所以从历史上看高等教育早已成为州管辖的事务。比利时和西班牙在联邦化改革过程中，也逐渐达成了实行文化自治、高等教育自治权下放的共识。因此，受先前的历史文化传统的影响，人们往往把地区政府视为高等教育的责任主体。
瑞士成立联邦政府时，大部分州立大学依附于各州的情况已存在了几个世纪。后来联邦政府在规划高等教育系统发展方面获得了部分决策权，但大学归属于各州的情况依旧未变。[4]瑞士有句俗话：“联邦管武，州管文。”这是对瑞士文化教育制度带有浓厚地方色彩的真实写照。[5]比利时为了解决讲荷兰语的弗拉芒人和讲法语的瓦隆人因语言问题引发的矛盾，实行文化自治政策，满足民族地区文化自立的需求。1988年《宪法》修订后，各语区政府获得教育事务管理权[6]，以语区政府为主管理和资助高等教育的体制框架逐渐形成。德国有“文化自治”的传统。从历史上看，几乎所有的德国高等学校都是由各州自己创立的，州对高等教育有实质性的管理权。从过去至现在，之所以州政府会承担促进高等学校发展的责任[7]，就是因为有这方面的历史渊源。西班牙在1978年《宪法》颁布后，一直向扩大地方自治权的方向发展，以利于民族地区行使自治权利。20世纪90年代中期，中央政府把大学的管理权转交给了自治区政府，形成了目前大学公共支出主要由自治区政府负担的格局。
综上所述，可以把分权化国家政府间高等教育支出责任划分的基本特点归纳如下：
(一)从负担主体来看，高等教育支出责任一般由层级较高的政府承担
由表1中的数据计算可知，在三个年度中这四国地区政府负担的支出比例平均在59%至83%左右，中央政府负担的支出比例平均在16%至41%左右，地方政府负担的支出比例平均在0.4%至2.6%左右。这说明在联邦分权制国家中，高等教育支出责任一般是以层级较高的地区政府和中央政府负担为主，特别是地区政府往往成为承担高等教育法定主要支出责任的主体，地方政府承担的责任一直很少。加拿大、美国的情况也是如此。《教育概览2000：OECD指标》指出：在经合组织的多数国家中，资助高等教育的责任在政府之间相对是集中的[8]，即高等教育支出责任一般是由层级较高的政府承担的。
(二)从与政府财力的关系来看，高等教育支出责任与政府间财力配置的变动有近似的一致性
研究者指出，在公共财政框架下划分政府间的教育财政责任，除了要依据教育级次的高低，还要根据各级政府的财政实力，拥有较强财政实力的政府应当担负更多的教育责任[9]，即要体现责任与财力相一致的原则。由图1中三个年度数据变动的趋势可知，瑞士联邦收入所占比例下降后，其负担的高等教育公共支出比例也随之下降；瑞士州收入所占比例上升后，其负担的高等教育公共支出比例也随之上升。德国联邦与州收入比例的变动和所负担高等教育公共支出比例的变动同样具有一致性。两国地方政府收入所占比例在三年中比较稳定，其负担的高等教育公共支出比例也未有大的变动。这说明分权化国家高等教育支出责任与政府间财力的变动有近似的一致性。
图1 政府间高等教育公共支出分担的比例与政府间一般性收入的分配比例③
资料来源：高等教育公共支出数据来自表1。政府收入数据来自OECD. Government at a Glance 2009& 2011: Figure 3.1; Government at a Glance 2013: Figure 3.17。根据原表数据计算整理得出。
(三)从联邦分担责任的范围和方式来看，联邦政府常介入受益范围广、外溢性强的高等教育支出项目，以提供专项资助的方式分担高等教育支出责任
依据公共产品层次性理论，政府间高等教育支出责任要根据高等教育受益范围及外溢程度的大小，由从中受益的政府部门来承担。[10]大学的科学研究和学生资助具有受益范围较广、外溢性强的特点，所以属于联邦介入的领域。从欧洲四国来看，联邦(或中央)政府基本上都不同程度地介入了上述支出项目，以提供专项资助的方式分担高等教育支出责任。瑞士联邦政府为州立大学的基建投资与运行提供经费补助，通过国家科学基金会(SNF)和创新促进署(KTI)分别为大学的基础研究和应用研究提供资助。比利时联邦高等教育专项资助涉及科研项目资助和学生资助。德国联邦政府为高校的基本建设提供财政援助，对大学的科研项目和大型科研设备购置给予资助，为大学生提供助学金。西班牙中央政府通过教育部为高等教育提供一些专项经费补贴，这些补贴主要用于日常转移支付和科研奖学金。
(四)从支出责任界定的形式看，高等教育支出责任往往有相应的法律予以明确，体现出法制规范原则
分权化国家通常在相关法规中具体规定联邦与地区政府要负担的高等教育支出责任，有些国家甚至把这些规定写入国家《宪法》之中。欧洲四国以法律的形式明晰了联邦与地区政府的高等教育支出责任，有利于明确经费负担主体、责任范围和分担比例，体现出支出责任划分的法制规范原则。如瑞士联邦《宪法》第63a条规定“联邦要为州立大学提供经费资助”，《应用技术大学联邦法案(FHSG)》规定“联邦政府要承担应用技术大学运行费用的1/3”[11]。比利时文化、教育、科学等公共责任的划分有《宪法》(第127-129条)和《1980年8月8日机构改革特别法案》(第4-7条)作依据。德国《基本法》第91b条规定了“联邦与州共同促进科研”的责任，《联邦教育促进法》规定“联邦提供大学生资助资金的2/3，州提供另外的1/3”[12]。西班牙高等教育支出责任划分有《宪法》和《大学改革法(IRU)》作依据。
(五)从两级政府分担责任的协作关系来看，在明确划分政府间高等教育支出责任的同时，也注重政府间的资助合作
分权化国家的联邦与州在资助高等教育时，既有明晰的职能分工，也有密切的合作。欧洲四国联邦政府注重与州在高等教育管理与经费投资方面进行协调合作，尤其是瑞士和德国，以“合作型联邦制”而著称于世。瑞士联邦政府以合作伙伴的身份对10所州立大学进行资助[13]。对于富裕的州适当增加州拨款，减少联邦资助；对于贫困的州适当减少州拨款，增加联邦资助[14]。德国联邦与州在高等教育领域的合作主要体现在对高校科学研究的资助。《基本法》第91a条规定了“州属任务的联邦参与”。《基本法》第91b条规定：联邦和州共同资助高校的科研项目及高校的科研设施(含大型设备)；联邦与州政府按照75∶25的分担比例，共同出资启动“卓越计划”，合力打造世界顶尖大学。
高等教育支出责任划分涉及政府间分担的高等教育公共支出比例及其承担的高等教育分项支出项目。在联邦分权制国家中，高等教育支出责任往往以地区政府负担为主，以联邦负担为辅，地方政府负担得相当少。有些高等教育支出项目由联邦或州单独承担，还有些支出项目由联邦与州共同承担。联邦的财政参与主要集中在受益范围广、外溢性强的高等教育支出项目。高等教育支出责任往往有相应的法律予以明确界定。联邦与州在高等教育资助方面不仅划分责任、明确分工，而且密切合作、协调配合。
借鉴分权化国家高等教育支出责任划分的经验，结合我国高等教育支出责任划分存在的问题，建议采取以下措施来优化和完善我国高等教育支出责任的划分：
第一，细化高等教育支出责任，明晰中央与地方政府应承担的支出项目和支出比例。我国高等教育支出责任是根据高校的行政隶属关系由中央与地方分级负责，存在的问题是除了国家奖学金和国家科技项目支出由中央单独负担之外，中央与地方负担的其他高等教育支出项目大体一致，存在较多交叉重复，这容易导致政府间高等教育财政责任出现“上下不清”、责任主体不明，为实施监督与问责带来困难。借鉴国外把高等教育支出责任明确化的经验，我国应进一步细化高等教育支出责任，明晰中央与地方政府应承担的支出项目和支出比例，避免政府在履行支出责任时出现错位、模棱两可或推诿责任的情况。
第二，从财力与受益范围的角度出发，适当调整中央与地方所承担的高等教育支出责任范围和比例。分税制改革后，我国政府财力逐渐由地方向中央转移。但随着高等教育管理体制与布局结构的调整，高等教育支出责任逐渐由中央向地方转移，财力与支出责任出现反向转移[15]。在中西部一些地区，存在高等教育财政性支出偏低、对高等教育财政保障能力不足的问题。从财力与受益范围的角度出发，我国需要适度调整中央与地方所承担的高等教育支出责任范围和比例。例如：中央要多承担在家庭经济困难学生资助方面的支出，加大对高校基础研究与创新活动的资助力度；地方政府应围绕如何提高教学质量和办学水平，加大在高校师资队伍、学科建设、教学与实践等方面的支出。
第三，修订和完善与高等教育财政相关的法律法规，提高高等教育支出责任划分的法制规范程度。国务院1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》虽然规定了中央与地方的教育事业费分别对应由中央财政与地方财政承担，但这份文件毕竟不是正式的法律，对支出责任的规定缺乏法律所具有的规范性和约束力。在《教育法》和《高等教育法》中虽然有关于高等教育经费的条款，但是并未通过列举法或推定法界定出中央或地方政府要承担的具体支出责任。这说明我国高等教育支出责任尚未以法律形式明确规定。因此，需要修订和完善与高等教育财政相关的法律法规，提高高等教育支出责任划分的法制规范程度。建议在《高等教育法》中增加中央与地方关于高等教育财政责任分工的条款，在以后制订的《教育投入法》中明确中央与地方财政应重点保障的教育支出项目。
第四，中央加大对地方高校的支持力度，逐步建立规范的高等教育专项资助制度。目前，中央政府虽然以中央财政支持地方高校发展专项资金、中西部高校基础能力建设工程专项资金等方式为地方高校提供了一些专项补助，但是上述项目覆盖的地方高校数目毕竟有限。在一些经济欠发达地区，地方高校办学资金短缺的问题仍比较突出。解决这一问题需要中央加大对地方高校的支持力度。欧洲四国已经建立了比较完善的高等教育专项资助制度。我国可以在现有中央对地方高校资助项目的基础上，建立更加规范的、以促进高等教育区域协调发展为目标的专项资助制度，使中央财政能够面向更多的高校，以相对丰裕的财力为地方高校提供更大的财政支持，助推地方高等教育内涵式发展。
第五，中央与省级政府要深化在高等教育资助与管理方面的合作，建立有效的协作机制。我国在高等教育管理体制变革时期曾提出“共建”“合作”的方针。中央部委联合省、市地方政府陆续实施了“211工程”“985工程”“部省共建”“高等学校创新能力提升计划”(亦称“2011计划”)等重大建设专项，中央财政为每个项目设立了专项资金，省、市地方财政按一定比例给予了配套支持。这些举措虽然已经取得了显著的建设成效，但是为了加快创建世界一流大学和高水平大学，建设具有国际影响的学术高地，仍需深化中央与地方政府在高等教育资助方面的合作，构建有效的协作机制。建议中央政府以丰富合作内涵、提升合作水平为目标，进一步拓展共建与合作的范围和领域，调动地方政府支持共建高校的积极性。建议省、市地方政府完善相应的配套管理政策与措施，提升项目建设的资金配套能力，解决地方配套投入较低的问题。总之，两级政府通过深化合作与统筹协调来形成合力，为推进高等教育跨越式发展、加快人力资源强国和创新型国家建设提供有力的财力支撑。
注释：
①地区政府一般指州或省政府，在比利时指语区政府，在西班牙指自治区政府；表中德国高校校舍建设与维修支出的分担是指联邦制改革之前。
②政府间财政收入比例数据根据OECD. Government at a Glance 2009、2011&2013计算得出，在计算时不含政府间转移支付和社保基金收入，下同。
③瑞士Fin和德国Fin分别指两国各级政府一般性收入所占比例，不含政府间转移支付和社保基金收入；瑞士Edu和德国Edu分别指两国各级政府负担的高等教育公共支出所占比例，不含政府间转移支付。
作者简介：赵永辉，1973年生，男，江西师范大学教育学院讲师，博士，研究方向为教育经济与财政。
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