——以新加坡、中国香港、美国、韩国为例
一、引言
随着全球一体化进程不断加快，反腐败日益成为国际社会普遍关注的重要议题。然而，由于文化背景、政治体制、社会形态等方面的差异，不同国家和地区的反腐败体制机制并不相同，取得的反腐败成效也有所区别。透明国际（Transparency International）提出，一个国家或地区的廉政体系决定了其反腐败成效，缺少了任何一个廉政治理要素，反腐败都不能取得成功。[1]
本文尝试从廉政体系综合比较的视角对亚太地区部分国家和地区的廉政治理情况进行分析。之所以选取亚太地区作为研究对象，主要有两点原因：一是近年来，亚太地区各项合作不断加强，相互联系更加紧密，亚太经合组织（APEC）专门设置反腐败议题，推进反腐败合作；二是亚太地区廉洁程度较高的国家和地区都取得了一定的反腐败成功经验，通过比较研究可以为中国反腐败体制机制创新带来启示。
二、基于国家廉政体系的理论分析框架
透明国际的杰里米·波普（Jeremy Pope）最早提出国家廉政体系概念，认为廉政体系体现了宏观层面的治理水平，腐败问题必须通过政府过程（领导行为规范、机构改革、司法健全等）和社会改革（社会价值、公众意识）来共同解决。在他看来，腐败治理的根本措施就是构建国家廉政体系，这是最有效的反腐败改革计划。[2]过勇对国家廉政体系进行了深入研究，认为近年来国家廉政体系的理论框架得到不断发展和完善，并在全球范围内引起广泛反响，成为各国政府、国际组织和国际援助机构推进改革的重要参照。[3]事实上，构建国家廉政体系的目的就是提高廉政治理能力，实现由反腐败领域“劣治”向“良治”的转变。
透明国际将国家廉政体系的结构比喻为神庙。神庙的顶部代表着国家廉洁目标，而中部是由一系列重要支柱组成，这些支柱是国家廉政体系的构成要素，对国家廉政治理发挥着支撑作用，其中包括司法机关、议会、审计总署、公民社会、监察专员等部门（见图1）。每一个支柱都包含了使这根支柱发挥作用的制度规则，缺少了制度规则的支柱被视为空心灌注，会影响神庙的安全和稳定（见表1）。这些支柱之间相互促进、相互依赖，每根支柱在不同国家和地区所产生的支柱力是不同的，为了实现国家廉政体系的稳固和有效，必须保证每根支柱之间的支撑力是相对平衡的，这对于国家廉政治理至关重要。
国家廉政体系理论的提出，不仅强调廉政治理的全面性，同时也关注到了廉政要素的均衡性，如果国家廉政体系这个神庙屋顶的负荷仅分摊在几根支柱上，那么神庙就可能出现坍塌。国家廉政体系的基石是神庙底部的公众意识、社会价值，它们发挥着重要的基础作用，如果它们能够给这些支柱更强的支撑力，那么国家廉洁程度就会更高。反之，如果公众与社会对腐败具有较高的容忍度，或者没有形成崇尚廉洁的社会价值观，那么国家廉政体系就不会稳固，即使各个支柱发挥了作用，长期来看也会出现问题。任何一个国家和地区，只有在建立牢固基石，并且充分发挥好每一根支柱作用的情况下，才能够实现真正的廉洁，神庙顶部的“可持续发展”、“法制”、“生活品质”三个圆球才不会发生跌落，国家也就实现了真正的廉洁，并且达到了廉政治理的“良治”状态。
本文在国家廉政体系理论的基础上，借鉴过勇提出的机构、法律、战略三个层面的反腐败体制机制分析框架，[5]对不同国家和地区的廉政体系进行综合比较研究。反腐败机构是国家廉政体系的核心支柱，是履行反腐败职能的根本力量保障，支柱中监察专员、审计部门、司法部门、立法机关与反腐败机构紧密相关，但是这些部门在不同国家和地区的差异性很大，因此本文不进行一一比较，而是以反腐败机构比较为主。反腐败法律是廉政治理的制度保障，是保证国家廉政体系支柱发挥支撑力的制度规则。反腐败战略是廉政治理的策略与方法，是反腐败工作的着力点，其中包括对公众意识和社会价值观的培养。这三个方面的理论框架基本涵盖了国家廉政体系所包含的内容。
三、亚太国家和地区廉政治理综合比较
1、亚太国家和地区腐败形势总体分析
亚太地区不同国家和地区的发展阶段具有较大差异性，政治体制和经济规模也各不相同，因此在腐败方面的表现也有所不同。本文利用透明国际清廉指数（Corruption PerceptionsIndex）对部分亚太国家和地区的腐败状况进行总体分析。
从部分亚太国家和地区1995-2011年的清廉指数看，新加坡属于非常廉洁的国家，平均指数为9.2，并且保持稳定；中国香港、美国、日本属于比较廉洁的国家和地区，平均指数分别为7.9、7.5、7.1；韩国、中国属于需要进一步加强廉政建设的国家，平均指数分别为4.7、3.3；俄罗斯属于比较腐败的国家，平均指数为2.4（见图2）。尽管清廉指数测评结果与腐败的真实发生情况存在差距，但是测评结果仍然在一定程度上可以反映出一个国家和地区的廉政治理状况。
为了更加深入地对亚太国家和地区廉政治理情况进行研究，本文选取新加坡、中国香港、美国、韩国为研究对象，进行反腐败机构、法律、战略三个层面的综合比较。新加坡是亚太地区廉洁程度较高的国家；中国香港是成功实现廉洁转型的地区，国际社会一直普遍认为香港廉政公署是高效的反腐败机构；美国反腐败制度相对完善，国家规模较大；韩国近年来在反腐败体制机制改革方面采取了很多有力措施，腐败状况有所改善，清廉指数呈上升态势，这几个国家和地区在反腐败治理方面各有优势，极具借鉴意义。
2、新加坡、中国香港、美国、韩国廉政治理比较分析
新加坡反腐败机构设置属于典型的单个机构模式，新加坡贪污调查局（Corruption PracticesInvestigation Bureau）拥有对贪腐行为的调查、搜查、逮捕、监视、不明财产检查等多项权力，是一个强有力的专业化反腐败机构。贪污调查局直接隶属于总理公署，因此具有高度独立性。贪污调查局对实名举报必须在一周内给予正式答复，除非案情复杂，所有案件必须在3个月内调查完毕。在贪污调查局90多人的队伍中，办案人员占到70%左右。从反腐败法律制定看，《预防腐败法》发挥了核心作用，对贪污调查局的权限以及几乎所有的贪腐行为进行了说明。从反腐败战略看，在教育方面，新加坡十分重视廉洁教育，针对不同教育对象采取不同教育内容和方式，例如新上任的公务员必须学习《公务员行为指导手册》，贪污调查局还为企业、学校、社区等编写了专门的廉洁教育材料；在预防方面，新加坡重视制度建设，同时高薪养廉的形式在很大程度上促使公职人员不想腐败；在惩治方面，新加坡对贪腐行为采取有罪推定，《预防腐败法》第三章第九条明确规定，“接受贿赂的人即使目的未实现也构成犯罪。”[7]
中国香港反腐败机构设置与新加坡类似，同样属于单个机构模式，香港廉政公署（Independent CommissionAgainst Corruption）作为独立执法机构，以肃贪倡廉为目标，采取防止、教育及调查三管齐下的反腐败模式。廉政公署下设执行处、防止贪污处、社区关系处，其中执行处作为调查贪腐行为的部门，办案人员达到900余人，占廉政公署全部人员的70%左右；防止贪污处主要负责审查政府部门及公共机构的工作程序及制度，以减少腐败机会，同时接受私人部门咨询；社区关系处主要负责廉洁教育。从反腐败法律制定看，《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举（舞弊及非法行为）条例》对贪腐行为进行了详细说明，这三项条例在香港得到严格执行。从反腐败战略看，在教育方面，廉政公署每年都会制作宣传片和教材，宣传反腐意识，培养市民的腐败零容忍态度；在预防方面，廉政公署防止贪污处具有一支专业化队伍，其中包括政府人员、工程师、审计师等，他们帮助公共部门、私人部门建立完善的制度体系；在惩治方面，廉政公署认真调查核实市民的举报信息，对贪腐行为进行严格调查，注重对举报人的保护。
美国反腐败机构设置属于多个机构模式，其中包括美国联邦调查局（Federal Bureau of Investigation）、检察官、政府道德署（United States Office of Government Ethics）等。具体来看，负责腐败行为调查和起诉的部门主要有联邦调查局、独立检察官、地方检察官和司法部刑事局公共廉洁处等。政府道德署是依据1978年制定的《政府道德法》建立的，主要职责是为行政部门的官员和雇员避免利益冲突提供相关的全面政策指导，并且每一个政府重要部门都必须设立政府道德办公室。从反腐败法律制定看，《政府道德法》《独立检察官法》《海外反腐败法》等一系列法律构成了美国反腐败法律制度体系，并赋予美国反腐败机构独立调查权。从反腐败战略看，在教育方面，美国注重将廉洁教育融入公民教育，强调从小培养公民廉洁意识，对公务员也制定了相应的道德教材；在预防方面，美国主要依靠健全的制度体系和公开透明原则，特别是在公共财政方面坚持向社会公开；在惩治方面，美国具有严格的司法程序，只要被认定具有腐败行为，就没有任何人会逃脱法律制裁。
韩国反腐败机构设置也属于多个机构模式，其中包括反腐败与公民权益委员会、监察院、检察厅等部门。反腐败与公民权益委员会对韩国廉政治理发挥重要作用，是集综合性与独立性于一体的反腐败核心组织，对总统直接负责。韩国还设立了监察院，主要职责是对政府机构及其工作人员的行政行为进行监察，对国家财政收支、中央和地方政府各级机构及其他国营机构的财政决算进行监督。此外，检察厅也具有反腐败和预防职务犯罪的职能。从反腐败法律看，韩国制定的《公职人员伦理法》《防止腐败法》得到严格执行。从反腐败战略看，在教育方面，韩国采取了社会公众和公务员差异化的教育方式，强调教育针对性，同时重视将传统文化融入廉洁教育；在预防方面，韩国十分重视完善制度和信息公开，在1996年专门制定了《公共机关情报公开法》；在惩治方面，韩国积极拓展举报渠道，大力推进信息化建设，接受的举报中有很大一部分来自电子邮件和举报网站，对查实的腐败行为进行严厉惩处。
通过以上分析可以看出，新加坡、中国香港、美国、韩国的廉政体系并不相同，然而其中却蕴含着一些共性。在反腐败机构设置方面，新加坡、中国香港采取单一机构模式，美国、韩国采取多个机构模式，这些机构都具有高度的独立性，职能分工十分明确。在反腐败法律方面，这四个国家和地区都制定了比较健全的法律制度，并且对涉及腐败的违法行为进行了详细说明，新加坡甚至对贪腐行为采取更加严格的有罪推定，最为关键的是这些法律制度都能够得到严格执行。在反腐败战略方面，教育具有针对性，预防具有专业性，惩治具有坚决性成为这四个国家和地区的相同特征。尽管这些国家和地区的廉政体系都是在适应各自国情、区情基础上建立起来的，我们不能简单模仿照搬，但是这些共性与经验对于中国反腐败体制机制创新仍然具有参考价值。
四、亚太国家和地区廉政治理建设对中国的启示
1、中国纪检监察机关独立性至关重要
中国反腐败机构设置属于多个机构模式，包括纪检监察机关、检察机关反贪污贿赂部门等，国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局也具有反商业贿赂职能。在所有机构中，纪检监察机关是中国反腐败的核心机构。与本文选取的四个国家和地区不同，中国纪检监察机关包括纪律检查和监察两项职能，实行纪委和监察机关合署办公，纪委权力来源于执政党，各级纪委由同级党的代表大会选举产生，监察机关权力来源于政府。在现行工作机制下，纪检监察机关的纪律检查和监察职能极易混淆，而且由于党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，纪检监察机关独立性难以保障。从上文分析可以看出，独立性是制约反腐败机构工作成效的关键因素，是决定其权威性的重要基础。因此，中国纪检监察机关改革的重要目标之一就是提高独立性。
2、中国反腐败法律制度体系亟待优化完善
改革开放以来，中国始终高度重视反腐败法律制度建设，制定出台了一系列相关法律法规。但是，从实际运行情况来看，主要存在两方面问题：一是从广义上说，中国的现行反腐败法律制度中，既包括国家法律、行政法规，还包括党的文件规定、通知要求等，制度体系过于繁杂庞大，甚至大量的文件规定存在重复冲突的情况。二是法律制度没有得到严格执行，制度规定伸缩性过大，使得人们缺乏对制度的敬畏感。事实上，反腐败法律制度体系建设的核心不在于法律法规数量，而在于质量和执行力。党和政府应当针对反腐败法律制度进行专项梳理，特别是整合大量的文件规定、通知要求，提高法律制度体系的准确性、明晰性，提高反腐败法律制度执行力。
3、中国反腐败战略需要创新协同发展
坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防方针，是中国反腐败战略的集中表述。从具体措施来看，中国不仅开展了反腐败教育、预防和惩治，监督也是其中一项重要工作。在教育方面，本文分析的四个国家和地区都因教育具有高度针对性而取得了良好成效，中国在这方面略显薄弱，我们开展的反腐败教育很少区分党政领导干部和社会公众，而是笼而统之进行教育宣传，教育内容泛化，教育形式匮乏，教育效果往往差强人意。在预防方面，四个国家和地区都具有较高的专业化水平，特别是中国香港廉政公署防止贪污处具有一支专业化队伍，对促进各行业建立预防腐败制度发挥了重要作用。中国内地在这方面存在很大的提升空间，纪检监察机关缺乏专业化人才，行业预防腐败工作需要进一步强化。在惩治方面，与新加坡贪污调查局和中国香港廉政公署办案人员占到70%的比例相比，中国内地纪检监察机关的办案人员比例明显偏低。事实上，惩治是反腐败机构的核心职能，对反腐败教育、预防起到重要促进作用。在监督方面，我们应当坚持中国特色，进一步强化权力运行制约和监督体系建设。在未来的反腐败监督机制改革中，我们要更加强调监督与教育、预防、惩治职能的协同，更好地发挥反腐败战略协同合力。
注释：
[1]Jeremy Pope，Confronting Corruption：The Elements of a National Integrity System，Berlin：TransparencyInternational，2000.
[2]JeremyPope，2000.
[3]过勇：《中国国家廉政体系研究》，中国方正出版社，2007年，第2页。
[4]JeremyPope，2000.
[5]过勇提出，可以从法律、机构、战略三个层面来分析一个国家的反腐倡廉体制机制。参见过勇：《完善中国反腐败体制和机制的几点建议》，《经济社会体制比较》2010年第4期。
[6]透明国际清廉指数在1995-2011年采用十分制，分数越高表示越清廉。2012年起清廉指数改为百分制，与之前的十分制得分不具有连续可比性，因此本文未将2012年和2013年相关数据列入图中。图中数据根据透明国际网站历年清廉指数情况整理而成，http：//www.transparency.org/。
[7]王君祥译：《新加坡预防腐败法》，中国方正出版社，2013年，第40页。
