从改革开放以来中国社会自身成长趋势和政府改革内在逻辑来看，我国地方政府治理的模式正逐渐从统治走向治理与善治。在地方政府治理模式的理论建构和实践创新中，地方政府逐步探索出了多中心治理、扁平化治理、共同治理、参与式治理、合作治理等多种模式，这些模式的建构一定程度上解释了改革开放以来政府与社会关系的结构性调整，描述了政府转型的结构性特征。然而，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和服务型政府目标的确立，我国政府的职能、形态和使命都面临着一系列调整，地方政府与市场、社会、民众的关系结构以及政府之间的关系结构也都必然要发生深刻的变化。地方政府在从统治走向治理与善治的过程中，不仅要依据政府理论思考政府自身结构和功能的调整，还要从中国中央与地方关系的结构中探索现代社会发展对政府改革的内在要求，探究现代国家建设中政府改革的国家需求和政治使命。“从某种意义上说，治理改革与国家构建是密不可分的。民主化与理性化作为现代国家建构的两个方向也同样适用于治理改革。”[1]
一、分权放权与地方政府治理
改革开放以来，基于经济增长的需要，中央政府通过分权放权的制度和机制有效调动了地方政府发展经济的积极性，正是经济激励和政治调控的双重约束，塑造了中国地方政府独特的治理模式。
（一）经济分权与政治调控
中国地方政府改革的逻辑起点是从中央政府的分权放权开始的。改革之初，为了迅速推动经济社会发展，针对改革前中央过度集权、过于僵化的体制，中央启动了分权放权的经济改革进程。从20世纪70年代到90年代，我国经济领域分权放权的改革大体经历了直接的放权让利、分灶吃饭的财政包干、分税制改革三个进程，贯穿此进程的主线就是中央向地方政府的经济分权。经济分权最重要的积极意义就在于，地方政府、企业和社会获得了中央政府所创造的经济发展的强大激励。中国各地方政府拥有了相当的自主权，特别是地方政府成为事实上的地方产权拥有者。因为在分权放权的经济改革中，地方政府获得了中央政府所下放的企业控制权和管理权，并且地方政府开始能够实际管辖和独立经营大部分国有企业，同时改革后蓬勃发展的集体所有制企业的集体产权，实际上也控制在地方政府手中，于是地方经济资源和财富可由地方政府自由支配。地方政府就是在央地政府间分权和政企间分权中获得了自由支配本辖区的经济权力，这种经济发展的进程其实是中国市场经济改革中产权地方化的一种模式。从改革初期到九十年代中期的经济分权中，大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门，如计委、工商、税务、银行等，划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。1994年的分税制以制度化的方式确立了中央与地方各自财政权力的领域，地方政府从此获得了规范性的制度化的税收权力。地方政府在强大的政治压力和经济激励下拼命发展经济。这样，地方政府逐步成为相对独立的权力和利益主体，其经济增长的主动性和积极性迅速提高，于是，刺激经济增长、大力扩张GDP就成为地方政府的内在诉求和原始动力。
地方政府治理体制的生成还有赖于另一重要机制：中央集权化的政治调控，核心是组织人事的控制。改革后，地方政府拥有相当大的自主权，但在政治上，央地关系仍然保留了中央集权的结构，中央对地方官员有相当强的控制力，控制的核心机制就是中国共产党的干部人事制度，一定意义上，干部制度是支撑和维系中国党和国家制度体系的基础性制度，中央依靠此制度掌握地方政府和地方官员的核心信息，监督地方政府的政策执行，并决定、制约、影响地方官员的政治升迁，主要的机制包括干部多头任职，异地任命，干部交流、晋升等，这样就能够尽可能地把合适的干部选拔上来，保证了干部队伍的一体化和执行力，从而保证足够的中央权威的政治调控和统一的行政管理。这其中的关键是中央政府始终坚持着政治结构中的核心组织原则，即党管干部。在党管干部的绝对原则下，对地方政府干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由中央集体讨论决定，并按干部管理权限，由主管党组织批准。这样，中央政府有足够权威去奖惩地方官员，推行自己的政策。“没有这样一个强有力的中央控制，各地的地方主义倾向会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难解决的。”[2]所以周黎安将这种政治集权与强激励兼容在一起的治理地方政府官员的模式，称之为“政治锦标赛”，地方官员之间围绕GDP增长而进行的“政治锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。[3]事实上，在政绩考核激励体制下，无论是官员目标责任制还是官员服务体系，中央政府对地方官员的政绩考核主要是集中于对经济绩效的考核，而社会民生、文化发展、人口控制等基础性的指标并没有被置于考核的重要位置。一定程度上，地方政府的经济绩效成为中央政府考核评价干部单一的和最有威力的指挥棒。在这种激励规则下，地方政府会最大力度调动全部资源去增长本地经济，而这种有效激励和绝对控制地方干部的体制则直接塑造了地方政府的治理格局。为了保证国家与地方治理的双重有效，中央在分权的同时也始终坚持着收权。20世纪90年代中期以后，中央政府又开始把地方政府一些领域的权力重新回收上来：分税制改革本身就是中央政府集中财权的制度改革。银行系统的改革是央行的各省级分行被撤销，建立九个跨省的大区级银行，这就削弱了地方政府干预金融系统的权力；财政预算体制的公共财政改革，则是力图建立统一、完整的国家预算体系和民生服务财政体系；新世纪推行的垂直化管理，直接将原属于地方政府控制的许多权力陆续上收或局部上收，如将对国家安全、国家税务、金融部门的监管权力收归中央，而工商、地税、土地管理等管理权力则由省内直接管理；中央政府把地方一些重大项目的行政审批权上收，对国家土地征收、环境生态保护、重大安全生产事故等的行政监察，直接加大了对地方政府监督的力度；对地方官员晋升的考核指标体系更加丰富和细化，如在考核中加入绿色GDP的参数和民意的测量，特别是中央政府在许多领域加大对地方官员的考核和问责，引入对国土、安全生产、生育人口、信访、环保等考核项目“一票否决”的“红线原则”，则直接从政治上加大了对地方政府的约束和控制。
（二）存在的问题与治理模式重塑
在社会利益分化、阶层分化趋势日益加剧，各类社会组织逐步发展、公民参与需求逐渐增强，资本力量不断强大、市场体系逐步健全的实践中，地方社会并没有因为中央的分权和收权的循环得到有效的治理，地方政府治理中存在的问题逐渐凸显出来，地方政府治理改革面临着深层次的障碍。
在地方治理的结构上，地方政府治理并没有真正形成符合市场经济发展和现代社会成长的政府—市场—社会的治理结构。基于长期以来全能型行政模式的路径依赖，地方政府很难对治理结构中自身唯一中心的地位做出调整，政府治理依然停留在计划经济时代所形成的政府主导的动员模式中，政府占据着绝对地位，无法按照市场经济发展和现代社会成长的规律来设计和安排治理制度与机制，限制了市场经济的规律性发展和现代社会的自身成长，致使真正多元共治的模式难以取得真正的进展。同时，由于体制自身的缺陷和官僚体制固有弊端，地方政府的运行越来越与社会和大众相脱离，体制自身的封闭性、官僚体系的封闭性和政府运作的封闭性越来越凸显出来，致使地方政府普遍缺乏同民众的良性互动，现代的公民参与很难在政府治理的机制和程序上真正实现，这些都构成地方政府治理的重要障碍性因素。
在地方治理的形态上，地方政府自主性非常态扩张和自利性的畸形化，产生各类地方保护主义和各种形式的享有经济优惠权益的地方经济体。由于缺乏法定分权，在分权过程中地方政府不自觉地截留了许多下放给企业和社会的权力，而法律制度的缺失使得地方政府行使权力有较大的随意性和人为性，地方政府在这种不受限制或者限制很有限的环境下就具有了非常大的自主性，这种自主性既可以为地方社会创造更好的发展环境，但也可能使地方政府本身作为一个特殊的利益集团和组织的角色而出现，这时地方政府的自主性可能因为实现短期政绩最大化的追求而表现出自身极度的自利性，地方政府的行为也表现为企业化和市场化特征（以收益最大化为行动的目的），在地方经济发展中，地方政府一定程度上就演化为一种发展型政府，并且，逐渐发展出与中央不一致的利益结构，表现出明显的“攫取型国家”的特征——为了一己私利而去与人民争利。[4]“过去30年的改革开放过程塑造了地方政府在高速经济增长中的独特角色，它既是地区经济发展过程的重要推手，同时又是当前我国面临的几乎所有经济社会问题的根源之一。而造成地方政府目前所处的这种局面并不是地方官员个人出了问题，问题出在传统的政府治理模式。”[5]基于此，地方政府的治理模式重塑的问题也就被提上议事日程。
二、央地关系：地方政府治理模式重塑的基础结构
中央和地方政府间关系既是中国制度中最复杂的一个问题，也是中国制度转型的关键问题。改革开放以来，中国地方政府的改革在一定意义上，是在中央分权的大逻辑中中央与地方权力关系与权力结构调整的过程，也是中央与地方在政策制定、政策执行等领域讨价还价、相互博弈的过程。要解决地方政府治理结构和治理形态中的问题，重塑地方政府治理模式，首先必须考虑中国的中央与地方政府间权力关系，中央与地方之间的权力关系直接决定了地方政府的权力形态和治理结构。从建国后社会主义建设到今天的改革开放，中央与地方政府间权力关系是影响地方政府改革与发展的关键性函数变量，也是决定和制约地方治理模式重塑的基础性结构。
在中央与地方政府权力关系中，对于地方政府治理而言，中央的分权和收权是主线，传统政府治理模式的治理结构和治理形态问题也就是因分权收权而起，原因主要是：（1）分权放权的手段主要是政策性和分派发包式的分权，离规范化和法制化还有较大距离。事实上，分权放权在建国后的历史上一直是被作为调动中央和地方两个积极性的手段来使用的，从毛泽东增强“两个积极性的政制策略”[6]的分权思路，到邓小平充分调动地方积极性的分权策略，这些机制和办法在实践中更多是政策性的，停留在领导人之间的协议发包和商量办事层面。实际上，我国中央与地方事权的划分一直以来就缺乏宪法和相关法律的明确规定，央地之间事权的划分和权限范围更多是依靠在实际工作中央地领导人之间的协商、谈判和妥协来完成的。“它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的‘人治’色彩”。[7]这就带来一个突出问题，中央的权力被地方政府根据自身利益做出变通和改制，中央的政策在执行中大打折扣；同时，由于没有法定授权，地方政府的权力要么因保护本地利益而无限扩大，要么因被中央限制制约而深感权力匮乏。（2）改革开放以来分权放权的内容主要是基于调动地方增长经济积极性而设计的经济分权，而不是从国家的整体与局部有效治理出发的中央和地方的治理分权。在任何一个大型现代化国家，从治理整体的有效性和局部的有效性来看，中央政府与地方政府应该有各自治理的目标、权限和责任。地方政府作为具有一定权利义务的行政主体，直接与地方社会发生关系，在特定行政区域和国土空间内有着中央政府不可替代的地位和作用。依据现代国家治理的基本原理，公权力为民众所有，其基本使命是保障民众的秩序与安全，在中央政府与地方政府共享公权力的结构下，地方自治是现代国家有效治理的内在要求与合理方式，地方自治在不同国家只是程度不同而已。“无论在联邦制还是单一制国家，虽然宪法未必保障州或省以下的地方自主权，但法律一般都承认地方政府在一定范围内的立法权和执法权。除非和上级法律规范发生冲突，上级政府一般不会主动介入和干预地方立法以及执行地方立法的过程。”[8]（3）在分权放权后的权力划分上主要表现为地方政府的财权和责任不对等。1994年的分税制改革虽然对我国税制结构和财政征收动员方式进行了改进，但是由于缺乏法定分权，中央政府仍旧掌握着地方政府大量的人事和财政等关键领域的权力，而地方政府承担行政区经济增长和本地建设的重任，这就使地方政府事实上担负着远远超过文本事权范围的行政社会职能。“由于分税制将优势税种大部分划归中央，中央政府的财政收入占全国财政收入的比重近年来大幅上升，从1993年的22.5%提高到2010年的51.12%，中央政府不仅是集权的中心，而且牢牢地控制了财权，掌控着整个国家经济的命脉。”[9]分税制改革并没有彻底实现中央与地方财力的合理分配，实现收入分配的制度化、规范化和透明化，地方政府承担着自身财力所不能承受的公共责任，特别是县乡两级因财政困难，基层公共产品供给严重短缺，导致政府公信力下降。（4）分权后的体制内收权也不能达到很好的效果。在既有的发展型政府模式下，地方政府作为中央政府发展经济的代理人，在经济增长上与中央政府目标是根本一致的，但通过科层体制内的简单收权以强化中央政府的控制，主要依靠行政体制内自上而下获取信息的体系和自上而下单一的监督方式，势必在官僚制度信息不对称、行政层级分利取向等固有缺陷作用下，在目前产权地方化和条块分割的现实约束下，并不能真正达到回收权力的原始目的，相反，只会削弱和限制地方政府发展经济的内在激励结构，最终又会损害中央的权威。也就是说，依靠政府体系内的官僚控制的方式不可能从根本上改变制度对机会主义的激励和约束。
重塑地方政府治理模式，在中央与地方权力关系的范畴中，需要在分权收权的线索中寻找突破口，我们认为，中央与地方政府间的职能分工和权力匹配是关键。在单一制国家结构的前提下，首先要依据现代政府与市场的关系，合理划分中央政府与地方政府的职能，明确中央与地方政府各自的职责和事务。长期以来，中国属地化管理的基本模式把地方性事务按照地域划分逐级下放给下级政府，这样地方政府就承担了本辖区内除了外交和国防事务之外的所有地方性治理事务，而且，当前立法和司法解释对于地方性事务并没有一个相对统一和十分明确的规定。因此，对中央与地方政府的职能范围合理分工，对各自事务领域的明确划分，就尤其重要。中央政府的职能分工主要是体现为国家战略性、资源性、公平性、安全性和基础性的事务领域，从经济层面看，中央政府的职能主要是借助经济杠杆和法律制度体系，实行经济调节、统一市场、统一规则。地方政府的事务范围则主要是通过法规与条例，加强监管，加大服务，建设管理城市、保护生态环境、稳定社会秩序，以保证本地区经济社会健康发展。对于中央与地方政府的交叉性事务，如制定和实施法律法规，界定和保护产权，提供教育、交通、卫生等公共物品，弥补市场的不完全性和信息的不对称性，维护市场秩序等，则要根据公共服务和社会管理的公正性和有效性原则，中央与地方协同完成。在职能分工的基础上，中央政府要走出政策性的分权收权思路，对中央政府与地方政府的权力范畴和责任范围进行制度化、规范化的划分，根据央地政府各自的职能领域匹配各自的权力，使得中央与地方的权力关系法治化。我国《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”因此，明确中央与地方权力的边界，明晰中央与地方间的权责关系，是重塑地方政府治理模式的紧迫要求。一是按照宪法确定的基本原则，合理划分中央政府与地方政府的权力领域和权力边界，明确中央与地方的共享权力。基本的原则是在确保中央权威和调控能力基础上，实行分权和地方自治，授予地方政府的权力要充分保障，赋予地方充分的自主权。在加强中央政府对地方政府统一领导的同时，必须加大力度，切实加强地方人民代表大会对地方政府的预决算监督权和人事的任免权，扩大地方司法机关对地方政府行为的司法监督权。二是推进中央与地方权力关系调整的法制化与制度化，实行政府职能与事务法定原则。中央与地方之间协商谈判、商量办事的权力调整模式显然使得权力调整带有更多的随意性、频繁性和不确定性。要确保中央与地方政府的职能和事务的划分在制度化和法制化的框架下进行，权力调整的内容、程序和方式也必须有明确的法律和制度依据，可探索制定《中央与地方关系法》以规范央地政府间关系。
分析地方政府改革与发展，重塑地方政府治理模式，就必须遵守政府与社会之间的基本逻辑关系，即政府对国家的治理要适应社会建设的客观要求和发展趋势。在目前中央分权收权的思路框架中，从政府与社会关系的视角来看，存在两个重要缺陷：一是改革开放30多年来，基于经济增长的最大化追求，地方政府作为发展经济的主体直接介入市场经济，已经形成地方政府与地方利益紧密相连的利益共生和利益互享的封闭性结构。“中国改革的过程中权力与市场存在着紧密的相关关系，在许多市场领域，拥有权力的人本身就是社会财富的巨大拥有者。”[10]而中央的重新收权，势必要加大中央和地方既得利益之间的冲突，促使地方政府加速转移与中央的利益矛盾，全面掩盖地方社会的种种问题。“对地方官员而言，地方的现实利益，有时超过国家所能给予的恩惠，因此地方政府与地方社会的互赖结构远比地方与中央的互赖关系要强，这将国家与党的渗透力阻隔在地方的利益共生结构之外。”[11]二是简单的体制内中央与地方之间的放权收权，甚少考虑地方政治社会结构在实行社会主义市场经济后现代社会发育和成长的现实，忽视民意的表达和大众民主的兴起，而没有国家向社会的分权与放权，这只会带来两个主要的后果，其一是增加中央政府监督和控制的成本，其二是地方政府缺少社会力量的制约和监督，只会滥用中央政府的授权，最终恶化与民众的关系，加深与民众的紧张和对抗。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，社会个体逐步成为相对独立的公民个体，社会阶层随着所有制结构和产业结构的调整日趋分化，社会结构也日益复杂化，各种社会组织和民间组织迅速兴起，社会的相对独立性和自主性得以不断提升。改革开放以来的社会建设既为中国政府改革和发展提供了外在刺激性力量，也对政府角色定位、权能发挥提出了最为现实和迫切的要求，能否有效推进社会建设直接关系着地方政府治理模式重塑的进程与成败。从人类现代化的发展逻辑来看，社会建设是人在生产和生活中不断增强自身自主性和独立性的过程；从社会关系的发展逻辑来看，社会建设是有机的社会结构和公正的社会风气形成的进程；从社会形态的发展逻辑来看，社会建设也是传统农业社会向现代工业社会转型变迁的过程。陆学艺指出：“以往现代化的经验和教训表明，在进入工业化发展的中期阶段，能否处理好经济社会协调发展，及时跟进社会建设，调整好社会结构往往成为一个国家或地区实现现代化的关键。”[12]一定意义上，社会建设的有效推进是推动地方政府治理改革与创新的根本性动力，也是解决当前地方政府治理中权力地方化和权力利益化问题的一个有效战略。因为，地方政府作为国家政权，产生并服务于社会，地方政府执掌公共权力与调配公共资源的基础和最终目标都源自社会的发展诉求。基于此，社会本身就成为制约公权力无限扩大和资本肆意入侵非市场领域的基础性力量，地方政府服务社会的价值取向和政策路径有利于现代社会的成长，有利于互相制约的良性的政府—市场—社会基本结构的形成。只有推进社会建设，社会个体可以制度化地表达利益，各社会阶层得以制度化地进入政治过程并在资源分配中公正实现利益，各种非政府组织能够在健康的轨道上有序发展，社会作为能够制约、牵制政府与市场的基础力量才能独立和壮大起来。郑永年运用波兰尼的市场社会理论分析中国的大转型时就指出，社会应该被安置于市场与政府的综合体之中，只有社会才能管制权力和金钱，只有赋权于社会，正义才能得到伸张。[13]这主要体现在四个方面：（1）社会个体解放促进政府行为价值取向回到社会。在社会建设过程中，自由、独立的观念逐渐成为社会的普遍观念，人们对民主、人权等现代理念的追求日渐增强，这都会成为政府推进改革，增进社会自由与进步的新动力。（2）阶层分化促进政府行为过程向社会各领域开放。社会阶级阶层的分化，必然带来政治权力结构的新调整，即政治权力必须容纳新阶级新阶层，政治过程必须向新阶级新阶层开放。基于此，政府治理的行为过程首先就是权力调整的重要领域，这样才能保持和扩大政治权力的社会基础，增加合法性资源。（3）所有制转型促进政府的公共政策更加符合社会的需求。在新的社会经济结构下，政府必须综合运用经济、法律、制度等现代化的方式来规范社会经济生活，政府在制定公共政策的时候，必须切实考虑社会的需求。同时，在规范新的所有制经济形式的过程中，大量的现代国家的法律与制度框架被催生出来，如物权法、破产法等，这些法律与制度的逐渐沉积，会使国家权力与政府管理行为逐渐走向制度化。[14]（4）现代社会的成长促进政府的行为被置于社会的监督之下。一个发育成熟的现代社会对于政府治理具有非常重要的意义：现代社会既是沟通政府与公民的重要桥梁，也是社会力量监督公权力和制约资本的重要载体，是国家走向善治的必要环节。正是由于目前中国社会自身的孱弱和不够成熟，使得地方治理的社会参与性和公民参与性大大降低，低政治参与往往导致有效监督的缺位，公民要想有效地同强大的政府进行协商对话那是不可能的，民众要想对强大的政府进行监督制约那更是难上加难，这也在客观上导致了一些地方官员搞职务犯罪、贪污腐败有恃无恐。
依据社会建设的客观要求和发展趋势重塑地方政府治理模式，地方政府改革的基本思路就是在公共服务供给中有效推进社会建设，构建政府、社会、公众等多元主体参与的地方政府合作治理模式。一是立足民生，践行服务型政府的公共性与服务性，有效推进公共服务的均等化。能否通过有效的机制保证政府在治理过程中践行公共性和服务性，是判断一个政府治理水平高低和治理能力强弱的基本标准。社会建设的启动和发展需要政府做出关于公共产品和公共服务决策和供给活动，更需要地方政府在供给公共服务中努力实现城乡、阶层和群体的均等化。因此，政府是公共产品和公共服务的主要供给者，而公民是消费者，政府的一切政策和行为都以公民为导向，并赋予公民对公共产品和公共服务的选择权和评价权。“在现代国家背景下，政府的基本功能是向其所辖地区的公民提供公共服务。政府所提供的公共服务质量如何，采取什么样的指标去衡量政府所提供的公共服务，既是政府实现良治必须关注的问题，也是提升政治共同体成员生活质量的重要基础。”[15]二是有效推进和保障社会建设，实现政府、社会、公众多元主体参与的合作治理。从新公共管理的发展趋势来看，政府、社会、民众等多元主体的合作治理已成为现代社会管理的必然要求。“它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与民间组织之间广泛的合作与伙伴关系。”[16]在这种新型治理模式的治理过程中，政府不再是一家独大和绝对主导，公民个体、非政府组织等社会力量越来越多参与到公共治理的过程中，同政府进行对话、谈判、协商和合作，公共管理和公共服务的责任也由多元主体共同承担，政府与社会之间逐渐建立起一种平等合作的良性互动关系，形成平衡有序的网络状治理体系，并且，政府要通过积极有效的法律和制度建设保障合作治理能够有效开展和运转。
四、国家构建：地方政府治理模式重塑的制度使命
现代国家的建立是人类政治发展过程中的重要内容，任何社会形态从传统走向现代，都将面临着在传统国家崩解基础上的政治国家从社会中“抽象”出来的过程，也就是现代国家构建的过程。任何试图迈向现代化的社会，都面临着建设和发展现代国家，使现代国家在现代化过程中得以有效成长的历史任务。国家成长既是现代化的重要组成部分，同时也是现代化发展的重要决定因素。可以说，国家是现代化得以迅速展开的基本载体和有效形式。现代国家的本质是民主的成长和民主制度的建构，民主制度是现代国家的本质属性。马克思指出：“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定。”[17]“在马克思的理论中，‘民主制’不是作为一种国家制度形式而存在的，而是作为一切国家制度的本质属性而存在的。”[18]因为在民主制度里，享有平等权利的每个公民成为国家权力的源泉，由全体公民所构成的人民也因此成为决定国家和社会生活的最终力量。现代国家的成长必须通过制度建设来实现，制度是国家实现其政治统治和社会治理的基本工具。“国家制度只不过是政治国家和非政治国家之间的协调，所以它本身必然是两种本质上各不相同的势力之间的一种契约。”[19]制度以国家为中介得以确立和推行，国家则借助制度，实现其政治和社会功能，达到治理的目的。制度在保障国家权力的同时，也保障社会的权利；制度在约束社会权利的同时，也约束国家的权力。制度保障与约束的双向效应，使制度在现代国家中自然而然地成为平衡国家与社会的协调力量：国家通过制度来保障权力的运行；社会通过制度来保障权利的实现。[20]
国家的有效治理是通过各级政权体系发挥作用的，国家政权体系建设是国家建设的核心内容，因此，地方政府的有效治理是国家建设的内在要求和基本内容，必须将地方政府治理模式的重塑纳入到中国现代国家建设的逻辑中分析。在历史的逻辑中，中国的现代国家建设至少承担着三重任务：一是将传统中国改造成为独立于世界秩序中的民族国家；二是有效建设国家的政权体系，将传统国家改造成为治理社会的有效国家；三是赋予国家文明的价值体系，将传统国家改造为人民当家作主和民众认同的民主国家。如果说民族国家建设是中国自近代以来的现代国家建设进程的主要内容的话，那么政治的现代化，即建立现代的国家制度和民主的政治形态则成为当代中国现代国家建设的内在价值取向和最终目标。对于地方政府而言，制度创新与民主建设是现代国家建设赋予地方政府治理模式重塑的制度使命。
现代国家建设是一个价值、组织与制度全方位的重构与变迁的过程，其中，政府的改革是关键，因为政府的改革为社会各个治理主体的发育成长和有机组合创造有效的制度空间，而在地方政府治理模式的重塑中，地方政府的制度创新应是立足于国家基本制度建设的创新。新制度经济学理论认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润，制度创新会通过产生相应的技术创新和资源流动方式推动区域的经济增长。中国改革开放以来的经济增长证明，地方政府的产权制度变革、行政审批制度改革、地方公共物品供给制度改革等制度创新行为确实是推动经济社会发展的强大动力。但是，整体制度安排的局限导致了制度创新中的制度悖论：“地方政府在政府竞争中以‘曲解规则’、‘补充文件’等异化的‘制度创新’行为和方式来理解和贯彻国家的法律法规和上级要求实施的制度规则，以求满足自身利益的最大化。”[21]显然，要消解这种制度悖论，不是简单地改变地方政府官员激励机制的问题，也不是某一项行政制度的改革和完善的问题，更不是限制地方政府制度创新动力的问题，而是整体意义上国家基本制度建设中的地方政府制度创新问题。这种制度创新是从国家整体性制度出发的，必然带动政府与市场、政府与社会关系的重新调整。地方政府基于国家制度建设的制度创新，主要是三个方面的改革：第一，政府发挥公共性职能的制度创新。现代民主的基本理念和规则赋予了政府存在的合理性，有效地解决了政府权力运作与社会功能发挥之间的常有张力，在此基础上，以现代民主政治的理念和规则为导向，推进政府公共性和服务性价值的实现就成为政府职能体系构建的基本定位。伴随着改革开放以来社会主义市场经济、社会组织的发展以及地方政府自身的改革，地方政府的事权范围的深刻的转变以及地方政府的职能配置就主要表现为：其职能范围从无限到有限，事权从全部包揽到与市场和社会组织之间的合理划分，社会服务从直接提供到政策引导和制度供给的转变。第二，政府推进社会自主的制度创新。现代民主是政府治理的内在要求，但现代民主的一般逻辑并没有从根本上解决地方政府自身利益的存在以及地方政府完全服务于社会的问题。地方政府对于公共权力的执掌和对公共资源的行使的基础和最终目标都源自社会的发展诉求，地方政府的治理绩效主要表现为由政府与社会民主关系本质所要求的政治能效，具体表现为塑造社会秩序、增加社会福利、推动社会发展等方面的内容。因此，必须通过现代民主法治的渠道来规范政府权力、定位政府职能，既要保障地方政府在服务社会过程中的引导和领导作用，还要在政府推进社会建设的同时推动社会的自主和自治。第三，政府规范市场秩序的制度创新。在现代社会中，政府既无法从根本上消除或依附于市场，市场亦无法真正脱离或完全诉诸政府的作用，政府与市场之间的关系调试就成为决定政府角色和功能的基本问题。应形成政府、市场之间应有的区分和范围，既能够发挥市场的效率和竞争的优势，又能够更好地发挥政府对于市场的引导和促进作用。根本的原则是地方政府要逐渐从代替市场走向退出市场，即凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新，政府则主要作为市场秩序的规范者而发挥效能。
现代国家建设赋予地方政府发展的另一个重要使命就是培育民主，地方政府的治理模式只有在社会民主不断成长和成熟的过程中才能完成转型。对于当前地方政府来说，迫切需要的是两个方面的改革。一是在保护社会组织健康发展的基础上，有序扩大公民参与地方政府治理过程。公民积极、自主和有效地参与治理过程是服务型政府的内在诉求和基本形态。推动公民有序参与，在当前主要就是要积极培育和支持现代社会组织的良性发展，为公民有序参与创造有利条件和社会基础。改革后，中国的社会组织得到了迅速发展，但是，其自身的独立性还不够，主要体现在领导资源、人才资源、经费来源和社团自主性活动等方面都受到行政权力过多的控制和干预，具有明显的官民双重性。作为公民参与重要的社会基础和组织基础，现在全社会要改变对民间合法组织的认识和态度，要积极发挥民间合法组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务。二是重视民主的技术，化解政府治理过程中所面临的诸多难题和困境。丹尼尔·贝尔认为，“技术一直是区分社会时代变化的主要力量之一，技术改变了社会关系和我们观察世界的方式。”[22]民主制度和民主程序的建构除了需要制度之外，还需要有效的政治技术或者说民主技术。民主技术是运用政治智慧和政治经验解决具体民主问题所形成的途径、手段和机制。技术的合理运用决定着民主的效率和效果。在目前的民主建设中，因过分考虑制度的合理性和机制的有效性，而往往忽视民主技术的恰当运用，使民主技术在公共治理应用中没有获得足够的理论支持和实践探索。这就需要地方政府在追求公共性、服务性和公益性的过程中，改革和完善决策技术、协商技术、动员技术、预算技术、评估技术等，既要重视民主的结果，也要重视民主的程序和民主的过程，培育公民在治理过程中的公共性和公益精神，使得政府与公民在民主选举、民主协商、合作治理上良性互动。
在政府与国家、政府与社会、政府与市场的多重复合结构中所形成的权力—市场—社会的关系，决定了必须在中央与地方的关系结构中分析地方政府治理内在的政治逻辑。在中央政府分权收权的基本理路中，重塑地方政府治理模式，基本的内在规定性是形成良性的权力—市场—社会关系：中央与地方政府间职能分工和权力匹配的制度化是关键；在公共服务供给中有效推进社会建设，构建政府、社会、公众等多元主体参与的地方政府合作治理是地方政府治理模式重塑的战略重点；立足于国家基本制度建设的制度创新和民主建设则是现代国家建设赋予地方政府治理模式重塑的制度使命。
注释：
[1]杨雪冬、赖海榕：《地方的复兴：地方治理改革三十年》，序言第3页，社会科学文献出版社，2009年版。
[2]郑永年：《中国模式：经验与困局》，第146页，浙江人民出版社，2010年版。
[3]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，第88页，上海人民出版社，2008年版。
[4]郑永年：《中国模式：经验与困局》，第161页，浙江人民出版社，2010年版。
[5]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，第314页，上海人民出版社，2008年版。
[6]苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》，2004年第2期。
[7]苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》，2004年第2期。
[8]张千帆：《中央与地方关系法治化的制度基础》，《江海学刊》，2012年第2期。
[9]魏治勋：《中央与地方关系的悖论与制度性重构》，《北京行政学院学报》，2011年第4期。
[10]林尚立：《政治建设与国家成长》，第170页，中国大百科全书出版社，2008年版。
[11]林尚立：《政治建设与国家成长》，第169页，中国大百科全书出版社，2008年版。
[12]陆学艺：《当代中国社会结构》，第3页，社会科学文献出版社，2010年版。
[13]郑永年：《中国模式：经验与困局》，第186页，浙江人民出版社，2010年版。
[14]林尚立：《政治建设与国家成长》，第166页，中国大百科全书出版社，2008年版。
[15]傅耕石：《服务型政府的构建：中国语境下的审视》，第196页，吉林大学出版社，2009年版。
[16]孙柏瑛：《当代发达国家地方治理的兴起》，《中国行政管理》，2003年第4期。
[17]《马克思恩格斯全集》，第1卷，281页，人民出版社，1956年版。
[18]林尚立：《建构民主的政治逻辑——从马克思的民主理论出发》，《学术界》，2011年第5期。
[19]《马克思恩格斯全集》，第1卷，第316页，人民出版社，1956年版。
[20]林尚立等：《制度创新与国家成长：中国的探索》，第561页，天津人民出版社，2005年版。
[21]汤丽萍：《地方政府竞争中的制度创新及异化分析》，《上海行政学院学报》，2011年第1期。
[22]丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临》，第207页，新华出版社，1997年版。
