党的十八大和十八届三中全会对实施城镇化战略做了全面部署。加快农村城镇化、农民市民化进程，是全面实现中国现代化之路的必然选择。在实行以市场经济导向为目标的改革过程中，中国政府在城镇化中采取的主要干预方式是通过制定和执行相关公共政策，在农村劳动力向城市转移、土地权属与使用模式、区划调整、城市数量的增加和规模扩张等方面发挥主导作用。[1]在这样一种政府主导的政策推进过程中，政府利用的各种动员手段，对于加快推进城镇化进程起到了非常重要的作用。政府动员型城镇化政策的制定是一种典型的精英决策模式，大多关注精英的诉求和偏好，很少综合采纳社会公众的意见，很少考虑利益相关者的诉求，这种模式在提高城镇化推进速度和效率的同时，也带来了诸多弊端。然而，学术界对这个问题还没有引起足够的关注，从理论层面探讨的研究成果还比较鲜见。本文力求通过对政府内输入机制的分析，以完善中国现有的精英决策模式，真正实现以人为本的城镇化。
一、政府内输入的概念及特征
美国政治学者戴维·伊斯顿在其著作《政治生活的系统分析》中提出，可以将公共政策制定过程看作由政策输入、政策转换及政策输出三个环节构成的闭环系统；其中，公共政策输入是利益集团、政党或个人向公共政策制定系统提出政治要求和支持并经过“守门人”把关过滤的过程，也是政策议程创建过程。公共政策输入有两种类型：政治要求和支持主要来自公共政策制定系统内部的为内部输入，主要来自大众媒体、利益集团、政党或个人等公共政策制定系统外部的为外部输入。[2]P67在中国的公共政策实践中，政策输入通常是由党政机构及其工作人员代替民众完成的，缺乏与民众沟通交流的过程，呈现出明显的“内输入”特征。我国学者胡伟认为，“内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。“内输入”彰显出我国精英决策的特点。[3]P283-284笔者认为，政府内输入指的是政策过程由掌握决策资源的权力精英主导，政策是权力精英单方面做出的，是在没有同利益相关者及公众沟通的情况下进行的政策议程创建及政策选择过程。这一决策模式的基本特征为：首先，一切事务都是由决策精英在内部进行决定和实施，即使那些事关公众切身利益的重大社会决策也是在这种模式中形成并在全社会产生广泛影响。其次，决策系统之外的利益相关者和普通民众被排除在政策系统之外，他们无法参与政府决策过程之中，更无法准确了解公共政策的内容所体现的价值偏好。再次，这种排除又不是完全意义上的排除，在一些情况下，体制外的利益相关者的强烈的利益诉求也会影响到体制内的决策者的价值选择。当体制外的行动者政策能力和参与素质比较高，尤其当政策问题是事关普通民众切身利益的重大社会问题的时候，决策者从政治稳定的角度出发，也会充分考虑民众的意愿。最后，体制外的普通民众在提出某一政策要求时，由于沟通渠道不畅、自身能力不足等原因，其政策诉求得不到政策主体的支持或赞同，容易诱发民众的强制推动行为。
二、动员型城镇化政策的政府内输入的形成机理
动员型城镇化政策的政府内输入模式是一种政府主导的政策输入机制，在利益结构复杂多变的城镇化发展过程中，这种内输入的决策模式的形成有其内在必然性：
内输入的政策决策机制是政府为了理清矛盾纠纷，规避市场缺陷和追求社会公平的必然之选。在城镇化的发展过程中，完全依赖市场的自发力量易导致负面外部效应的影响超过正面的外部效应，而且也会造成社会成本的增加，社会资源的浪费，因此，在一定条件下，政府通过内部机制产生的公共政策更有效率，更能推动城镇化的健康、快速发展。
哈贝马斯的沟通行动理论认为，当代社会的主要问题、当代社会各种矛盾和各种危机的真正根源，就在于社会各成员之间尚未完全建立合理的沟通网络，他们不懂得相互协调的真正的内在基础乃是相互间的理解，不懂得以这种相互理解性为中心的“同意”只有以相互间的和各个主体间所一致接受的“语言沟通行动的有效性宣称”作为准则，在相互尊重、相互交流、相互讨论、坦诚相见的基础上，协调各自的行动，才能实现社会的合理化。[4]P225-229但是由于外部输入渠道的堵塞如公民利益表达制度的缺失、农民利益表达的能力和意识的限制、社会组织的不健全以及政府内部基于经济人理性的利益选择等，所以政策过程多是政府主导，很少经过公民的政策参与，缺乏民众与政策制定主体的沟通和交流，这也是导致内输入机制形成的重要原因。
（一）公民利益表达制度的缺失。科塞的社会安全阀理论认为，通过释放被封闭的敌对情绪，社会冲突可以起维护关系的作用。如果没有发泄互相之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员就会感到不堪重负，也许会用逃避或攻击的手段做出反应。从这个角度出发，信访事实上起到了一种社会安全阀的功能。信访能够化解矛盾，平息冲突，给处于冲突中的各方特别是弱势的一方提供了表达与救济的渠道，使冲突不至于走向极端。[5]在一般的民主国家中，公民利益表达的最重要的方式和途径就是选举，在我国则表现为公民通过人民代表大会制度进行利益表达。除人大制度外，最常见的表达利益诉求的方式则是信访制度。但是，这些制度由于本身的不足或政治环境的影响，在公民利益表达功能方面陷入了困境，在外部输入渠道堵塞的情况下，民众的诉求和观点无法输送到政策制定体系内部，成为内输入机制形成的重要原因。
第一，信访制度利益表达的困局。普通民众选择信访作为经常性的利益表达渠道，一个是因为现有的制度化利益表达机制缺失，另一个原因是信访相对于法律诉讼来说，是一种可以“接近正义（Access Justice）”的便利通道。[6]但是，由于信访部门机构庞杂、程序不公、责任追究机制的不健全等原因，信访制度陷入了困境，民众通过信访表达利益诉求和意愿受到了限制。
首先，信访部门层级众多，机构庞杂，影响了各部门之间的协调和相互约束。从中央到地方，各个层级都设有相应的信访部门，由于信访部门不是严格意义上的政府机构，导致上下级信访部门之间缺乏强制约束力，平行部门之间缺乏有效地沟通和协调，造成信访案件的积压和无法及时处理的状况，使得民众对信访制度的效力和权威产生了严重的怀疑。其次，信访制度出现了功能错位。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能，主要有两个方面。其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。它只是作为司法途径和正式行政救济途径之外的一个补充，但是在实践中，普通民众在求助司法和其他行政救济途径失败的情况下，往往将信访看做是解决问题的主要渠道，导致信访制度被普通民众寄予了过高的期望，信访的功能出现了错位。第三，信访部门责权不清。信访制度由于成本和要求不高，成为普通民众反映自身利益诉求的主要渠道，其接纳的要求涉及社会的各方面，问题之繁多，利益关系之复杂都远远超出了信访制度应该承担的范围。同时，信访部门承担了传递民众要求的责任，却没有被赋予最后进行决策的权力，这种权力配置的缺失造成了信访失去了应有的权威和价值，也使得信访制度陷入困境。第四，信访案件处理的非程序性。信访救济的运作没有明确的、稳定的、普遍主义的规则，而是另有一套模糊的、变动的、特殊主义的“潜规则”。这种“潜规则”不是由某一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。[5]信访制度缺乏相应的法律依据，造成信访权威的流失和制度的空洞化。最后，信访制度中不合理的责任追究机制。党和国家应对信访难题的办法，主要是建立了信访责任追究制，通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题，以减轻中央的压力。[7]基层政府为了阻止上访民众进京，不惜一切代价阻拦上访人员，一方面浪费了大量人力、物力和财力，另一方面，民众利用基层政府的这种恐惧心理，采取非法的利益诉求方式，给社会带来更大程度的破坏。应星在他的调查中将草根阶层心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。正是这种头上有青天的想法在鼓舞着人们的上访愿望，且越往上越公正，所以北京的上访最集中。[8]P405基层政府对信访的控制和堵截，造成民意反映的堵塞和社会安全阀的失效，危害公共安全秩序。
第二，人民代表大会制度利益表达的困局。人民代表大会作为国家权力机关，在公共政策制定方面具有三方面的功能：一是决定重大事项，出台国家政策，二是将“一府两院”制定的政策合法化，三是监督“一府两院”的工作，纠正“一府两院”的决策错误。我国各级人民代表大会都由选民直接或间接选举的代表组成，公民有关国家政策的利益诉求和建议，可以通过人大代表反映出来。人大代表与选民的互动，使公民间接参与和影响了公共政策制定。[9]但是，在实践中，人民代表大会制度因其本身的局限性，在表达人民利益诉求方面陷入了困境。
首先，人大代表中弱势群体的比例较少。人大代表是由人民选出、代替人民表达利益诉求的各阶层人士，但现状是大多数代表是社会强势利益的发言人，以农民为代表的弱势群体的比例却相对较少，而且就是这相对较少的一部分代表也多来自农村党政机构、农民企业家等农村精英阶层，并不能完全反映多数农民的利益诉求。其次，人大制度没能充分发挥监督作用。人民代表大会作为国家的最高权力机关，行使着监督本级“一府两院”的职能。但在实际工作中，人大受制于司法尤其是受制于政府的情况屡见不鲜。人大代表对政府的制约由于法律不健全、机制不完善等原因流于形式，让民众对其利益代表能力产生了怀疑。最后，人大代表与人民联系不密切。人大代表是人民表达利益诉求、参与政策制定的重要中枢，如胡伟所言，从人民代表大会制度而言，各级人民代表是联系群众（选民）与决策中枢（党和政府）的纽带，从规范的意义上讲是人民群众的利益表达和整合机构，但是从经验上看，各级人民代表还没有承担好这一政治角色，群众的利益表达往往并不诉诸当地人大代表。这一中介环节的弱化使决策者与群众之间不能保持制度性联系。[3]通过代表制实行民主时，民主的深度部分决定于选举代表时公民参与的质量，部分决定于代表当选以后公民对他们所能施加的影响。[10]P92在我国，虽然人大代表数量庞大，但其多是社会各阶层的精英人士，并没有形成专职性的代表制，与人民缺乏密切联系。同时，在实践中，民众通过什么方式、途径与人大代表联系也缺少明确的制度规范，人大制度没能充分发挥其民意表达的功能。
其他利益表达制度如新闻媒体、政府接待和听证等，或由于依附于政府部门，独立性差，或因为自身发育缓慢、相关的法律法规不健全等原因，也无法为公民提供完善的利益表达渠道。利益表达制度的缺失成为政府内输入的政策制定机制形成的空隙。
（二）公民利益表达能力、意识的桎梏。城镇化不仅事关政府，还涉及生活在城市中的市民与即将进入城市生活的农民及其他相关主体，应该确立他们的公民资格、培育参与型的公民文化，可现实中公民参与城镇化建设的过程遭遇了诸多困难。首先，公民参与政策过程的意识和能力不足。诺斯指出，“人的有限理性包括两个方面的含义：一是人们面临环境的复杂性和不确定性，因此获得的信息也就不完全；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不知。[11]P98中国传统的官本位和政府本位思想在公众心中根深蒂固，公众缺乏参与政策制定的历史传统，尤其近年来强拆、变相征地等事件频发，公民失去了参与兴趣，产生了政治冷漠，加之社会缺少对公民参与的教育和宣传，我国公民的政策参与意识和能力明显不足，成为内输入机制产生的土壤和环境。其次，公民政策参与中的信息不对称问题。根据委托代理理论，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在缺乏有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。此外，对普通民众而言，大多数政策问题涉及专业知识，他们缺少兴趣关注和自身利益不是密切相关的政策议题，即使有了兴趣，大多数人也不具备获取专业知识的能力和素质，正是民众的无知和冷漠让政府内输入机制的实现成为了可能。
（三）社会组织参与的孱弱。中国正处在社会转型的关键时期，社会和个人的利益结构都出现了重组和变化，原有的一体化的利益结构逐渐分化为不同的利益代表群体，利益诉求多元化。同时，随着公民意识的觉醒，越来越多的民众要求政府倾听他们的声音，政策参与意识增强。社会组织作为公民利益表达的重要渠道，承担着连接政策制定主体和民众要求的功能，发挥着沟通渠道和利益协调的作用。李普塞特通过对北美和欧洲的工人运动研究发现，在出现危机的情况下，一个拥有合法的、可进一步发展的经济和政治组织（借此可以分享一定的社会权力，并提高社会地位）的下层阶级，往往比一个无法发展制度化机制以实现其政治要求的相应的阶层更有可能不那么激进。[12]P218但是，由于社会组织的组织化程度低、独立性差、政策法律不规范等，其自身的功能—利益表达与综合、参与政策过程从而影响政策的实现受到了限制。
首先是社会组织的组织化程度低。随着中国公民社会的不断发展，社会组织虽然一定程度上得到了发展壮大的空间，但在利益表达尤其是代表农民利益方面仍显不足。农民在面对政府的强制力时，仍是以一种碎片化和分散化的方式表达利益诉求，村民代表大会流于形式且规模太小，农民也没有全国性的社团组织，其发出的声音无法得到政府政策制定者的重视。这一方面不利于农民的利益表达，助长了政策内输入机制的形成，另一方面，对于政府来说，当制度化的表达渠道失效时，农民多会寻求非法的诉求渠道，不利于社会稳定和城镇化的进程。其次是社会组织的独立性较差。社会组织成立的初衷就是维护民众的利益，是作为民众的发言人而存在的，但是由于中国对社会组织采取业务主管单位和等级管理机关双重管理体制，我国的社会组织多先天不足，活动经费方面存在严重困难，这就迫使社会组织寻求政府的支持和帮助，以维持正常的运转。这种行政色彩浓厚的成长氛围导致公民政策参与和利益表达方面缺乏平等的发言权，社会组织在利益诉求上多代表政府的观点，成为了政府的代言人，而不是民众的传声筒。最后是社会组织的政策法律不规范。规范我国社会组织的现行制度架构，主要由宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则等五个部分组成，它们互为补充，形成一个相对完整的制度网络，决定性地影响着我国公民社会的成长。[13]在宪法和法律方面，缺少一部完整的规范社会组织的实性法律；行政法规方面，一个是现行的行政法规对社会组织采取的多是以限制为取向的政策，另一方面，行政法规的规定过于笼统，操作性不强，而且行政法规的层级较低，不能为社会组织的发展提供足够的权威性支持；其他的非正式规则即使不考虑其权威性不足的问题，本身的有关规定也是不利于社会组织发展的。在缺少法律政策支持的情况下，社会组织的发展步履维艰，在民众利益表达作用的发挥上就失去了应有的效应。
（四）政策制定主体基于自身利益的考量。首先，公共政策是对社会价值进行的权威性分配，其中必然包含着不同的价值选择问题，即政策制定主体的价值取向。在内输入的政策制定体制中，从政策议程的建立、政策的确立到政策的执行与反馈等整个政策制定过程都是由政府及其工作人员操控并占主导地位，公众参与在这种体制中缺乏生存的空间，这就为行政主体将公共政策变为为自己谋利益的工具提供了实现的可能。其次，降低成本和提高效率的需要。公共行政的本质属性是公共性，以民主为其价值追求；行政的理性化要求政策过程高效低廉，民主与效率在政策制定过程中发生了矛盾。政策制定主体基于利益最大化的价值选择，为了减少成本以及提高效率，其从自身利益出发，选择内输入的政策机制，从而提高政策制定效能。再次，政府对计划经济体制的“路径依赖”。路径依赖指的是在进入某一路径之后，会对这种路径产生依赖，行为不可避免地要随着这一路径不断得到自我强化。中国传统的“官本位”思想在全社会形成了根深蒂固的影响，即使在新中国成立后政府主导政治、经济、文化的管理体制依旧延续了下来，一方面，政府在政策制定过程中受路径依赖的影响，习惯于主导政策过程，自上而下的传输命令，另一方面，民众也受到传统的深刻影响，形成了事事找政府的思维习惯，缺乏主动输入利益诉求、构建政策议程的民主意识，在外部输入缺失的情况下，内输入的产生就无可避免了。最后，这种决策机制也是政府维持权威的需要。内输入的决策机制将相关利益诉求在政府内部转化，普通民众被隔绝在政策产生过程之外，政府与民众之间形成了一座无形的桥梁，政策制定主体以及政策制定过程对于体制外的利益相关者来说陌生、疏远和神秘，这极易导致民众对政府的不信任，只有把政府拉下“神坛”，转化为“透明型”政府才能够提供高质量的公共服务。
三、动员型城镇化政策政府内输入机制的困境
内输入机制在政策议程建构过程中发挥了重要的作用，它有利于提高政策制定的效率、聚合政策资源、增强政策的执行力，但是随着城镇化进程的不断深入推进，社会阶层结构日益复杂，原有的市民和即将成为市民的农民阶层的利益诉求也随之复杂化和多样化，客观上对政府目前单一的政策输入机制提出了挑战，多元的外部输入机制的形成已经成为迫切的要求，这种内输入的政策制定机制也不可避免地产生了一些消极的影响。
（一）通过内输入机制产生的公共政策失去了其本质属性。动员型城镇化政策本质上是一种自上而下的政策过程，其产生的内输入机制决定了政策问题能否进入政府议程很大程度上取决于政策主体的重视程度，此时的普通民众处于被动接受的境地，进一步被排除在过程之外，由此产生的公共政策基本是权力精英的单方面决定，普通民众的利益诉求得不到反映，城镇化政策的公共性受到了侵蚀。随着中国社会利益分化和多元化，民众的权利意识和民主意识逐步提升，在这种情况下，缺少公众参与的内输入模式难以实现公众的利益诉求，不利于维护公共利益，政府动员型政策也失去了其合法性。
（二）内输入机制削弱了公共政策的公民认同。一方面，动员型的城镇化政策是政府自上而下的政策输出过程，不是民众基于自身认同而产生的政策议程，内输入机制的政策过程是一个暗箱操作的过程，普通民众难以对这一过程形成有效地制约，同时在权力来源方面，政府官员只对上负责，上级的要求和命令往往更能引起政策主体的重视，民众的利益诉求与此相比则显得微不足道。另一方面，政策公民认同的产生有赖于政策本身的合法性，而合法性又包括实质合法和形式合法。内输入机制产生的公共政策丧失了其公共属性也就失去了实质合法的可能，其形式合法也因产生过程不符合法律程序受到质疑。
（三）内输入机制产生的公共政策的有效性受到了质疑。首先，内输入产生的公共政策主要是权力精英博弈的结果，其自身的知识、能力、经验等都会对政策过程产生重要的影响，这些局限性决定了他们很多时候是在信息不充分情况下做出的政策决定，因而政策过程可能带有一定的盲目性，政策结果出现了偏差，政策的有效性受到了怀疑。其次，内输入机制下的公共政策往往是权力精英通过政府的层级制，自上而下逐层传输的，中间环节过多。而且政府内部的传输渠道单一，呈现一种垂直式的沟通体系，导致信息在传输过程中扭曲、失真，公众的需求经过层层传递的过滤，易导致其受到忽视。最后，内部输入体制导致公共政策议程建构的垄断性和隐蔽性。一方面，内输入体制将政策议程的构建过程局限在权利精英的圈子之中，对于圈外的普通民众及利益相关者而言，参与公共议程的协商、在决策中充分表达自己的偏好和诉求从而使自身意见得到重视是十分困难的，这种议程建构的垄断性导致政策议程只反映政策制定主体的利益诉求，忽视了与公民的对话和沟通，由此产生的公共政策难以满足利益相关者的需要，其解决实际问题的有效性也就失去了保障。另一方面，内输入体制下政策的产生过程是不公开、不透明的，其隐蔽性也导致民众的呼声很难进入到决策者的考虑范围之内，影响政府治理的绩效。
四、几点反思
政府动员型城镇化政策的内输入模式强调的是体制内的行为者控制政策过程，在不经过与体制外的利益相关者沟通和互动的情况下，根据自己的偏好做出政策选择。打破这一困境的有效方法就是吸收广大民众参与政策过程，重视农民及其他利益相关者的意愿和诉求，让政策过程在开放、透明的环境下运行，政策网络理论为此提供了一个良好的模型。政策网络理论准确地反映了政策主体与政策客体之间的互动关系，即变单向的政策内输入为双向的政策内外的有效互动，变管制为治理，充分考虑广大人民群众的利益需求和意愿，实现以人为本的城镇化。具体到政府动员型城镇化政策，就是强调政府尤其是基层政府和农民及农民工、农民性团体之间的多元互动，政府要综合考量农民群体的利益偏好，让农民及其社会团体拥有相应的政策资源，打破政府主导政策过程的局面。
（一）坚持城镇化政策的公共性，将农民和农民工的利益放在首要位置，真正实现“人的城镇化”。城镇化的过程就是使农民获得市民权利、享受市民待遇的过程，农民即是城镇化的主体。但是在内输入的政策模式中，农民被阻隔在政策制定过程中，他们的利益受到了侵害，主体地位丧失。违背民意，在城镇化过程中大搞土地财政，使农民在城镇化过程中只是失去了赖以生存的土地，却分享不到土地增值收益，换不来城市户口和基本的社会保障，生产和生活方式也没有根本改善，这完全背离了城镇化的初衷，仅仅是土地的城镇化而不是人的城镇化，结果只能使农民对城镇化丧失信心，甚至站到城镇化这场革命的对立面。[14]所以，在推进城镇化的进程中，一定要加强相关的制度建设，提高农民参与城镇化的热情，让农民成为城镇化建设的主导力量。
一是土地制度改革。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料。在城镇化进程中，一些政府随意侵占农民的土地，强制征地现象严重。这导致农民主体地位的丧失。首先，政府要规范征地的流程、征地补偿办法，合理安置被征地农民，维护他们的土地权益。其次，政府应该遵循市场准则，以市场的应有价格补偿被征地农民。二是户籍制度改革。户籍制度是农民市民化、确保农民享有相应的市民待遇的最大障碍。改革户籍制度的关键是取消农业和非农业的身份划分，建立以公民的居住和工作、社会保障缴纳为依据的户籍管理制度，[15]使农民在就业、医疗、教育等领域享有与市民同等的待遇，从根本上消除对农民及农民工的身份歧视。
（二）政府加强自身建设。政府的动员型城镇化政策中政府起着至关重要的作用，其内输入模式的形成与政府自身有着不可分割的联系。改变政府及其工作人员的政策行为方式，是完善政策内输入模式的有效选择。
第一，建立农民及农民工的利益表达机制。首先，完善现有的利益表达机制。随着城镇化的深入发展，农民及农民工的权利意识逐渐觉醒，他们强烈地向政府表达自己的意愿和利益诉求，如各种拆迁、征地事件引发的群众性事件，多是因为体制内渠道堵塞，农民的呼声得不到倾听。政府在进行政策议程构建的过程中，应建立畅通的利益表达机制，如信访、民意调查、公开接待等，充分发挥人民代表大会的利益表达和利益整合功能；另一方面，政府也要主动进行信息公开，保证信息反馈渠道畅通，变内部输入模式为多元的社会互动过程。农民是中国最大的弱势群体，由于严重的信息不对称和信息渠道不畅通，农民的利益诉求难以得到有效表达，削弱了农民的政策认同，影响政治社会的稳定。其次，要开辟新的民意表达的渠道，建立重大事项社会听证制度、定期的政府工作机构接待制度等，充分发挥网络媒体的作用。
第二，建立政策制定主体的权力监督和责任追究机制。根据公共选择理论，政策制定的权力精英也是经济人，追求自身利益的最大化，在失去监督的情况下，他们往往会通过内部输入机制为自己谋福利，建立权力监督和责任制约机制，让权力回归公共价值。
（三）充分发挥社会的力量。首先，重视大众传媒在政策议程设置中的作用。传播理论认为，“理想化的”民主社会中，大众传媒具有五项重要功能：告知功能；教育功能；为政治讨论提供公共平台；给予政府和政治机构曝光率；鼓吹政治观点的渠道。[16]大众传媒是连接政府和农民的纽带。一方面，政府通过对大众传媒报道内容的过滤，将党和政府的主张、政策广泛传播，让农民认同进而内化现有的政治秩序和规范，促进政治稳定；另一方面，大众传媒作为“第四种权力”，可以使农民的意见及诉求得到放大，从而影响政府决策，加强在内输入机制中的发言权。大众传媒能够对重大的社会问题进行持续跟踪的报道，引起社会的广泛关注，从而使社会问题进入政府议程，并且为普通群众提供了参与政策过程的有效途径；其次，强化农民组织在政策过程的地位。农民作为原子化的个体，其力量是有限的，加之农民本身文化水平不高，参与能力不强，难以有效地维护自身的利益。而农民组织可以将农民的利益诉求集中和聚焦，成为反映农民利益的重要渠道。提高农民组织的作用，对于扩大农民的政策参与、增强农民的话语权是不可或缺的。
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