瑞士二战后建立的财政平衡体制在缩小地区经济和社会发展差别方面发挥了重要的作用。2008 年，瑞士进行了近些年来最全面、最大规模的财政体制改革，本文将以这次改革为出发点，探讨瑞士财政平衡体制运行的经验与局限，及其对中国的启发意义。
在讨论2008 年改革的原因之前，我们先来梳理一下瑞士财政平衡体制建立的基本状况。
( 一) 建立财政平衡体制以缩小地区差别
由于地理位置和历史发展状况的差别，瑞士存在地区之间发展不平衡的现象。在市场经济条件下，资本和劳动力都流向具有区位竞争力的地方，在瑞士表现为从山区流向平原地区、从农村流向城市特别是大都市。瑞士一直致力于运用公共手段和措施解决这一问题。
自1959 年起，瑞士建立了财政平衡体制( 主要是纵向平衡体制) ，联邦通过向财政实力脆弱的州提供补贴，来缩小各州之间的差别( Fivaz / Ladner，2005) 。相比于地区之间竞争激烈的美国，瑞士更重视通过财政平衡体制来确立“社会团结”的基本原则( Linder， 2012) 。
( 二) 地区间差别和财政平衡体制的变化
近年来，瑞士地区间差别以及财政平衡体制的发展出现了一些新的变化。第一，“职权交叉”现象对财政平衡体制产生了负面影响。二战后，随着工业化和城市化的快速发展，越来越多原本属于州职权范围的事务开始由联邦介入并在全国层面上统筹管理，这种联邦与州“职权交叉”的现象近年来在瑞士愈发突出，对纵向财政平衡体制产生了很大的影响。在瑞士，纵向财政转移支付通常是以“定向”财政补贴的形式由联邦资助财政实力较弱的州完成其公共责任，这种财政补贴涉及六百余个领域，资金总额每年高达31 亿瑞士法郎，而其中70%都是以“定向”的形式发放的，仅有30%左右的资金可由州政府自由支配。这意味着州政府公共财政支出的自主性受到很大的限制，不仅不利于财政资源的有效使用，也不利于消减地区发展差距。因为消减富裕和相对贫穷的州之间的差距，最重要的措施应该是根据每个州的具体情况调整其落后的经济结构、改善其教育及其他方面的社会服务。但是如果来自联邦的补贴大部分是“定向”的，那么这些资金就被捆绑和束缚在联邦“指定”的领域，州政府很难根据本州结构来调整和改善服务的实际状况，因地制宜更灵活和更有针对性地运用这些资金( Merz，2004) 。所以，尽管联邦支出了大规模的补贴，但是各州真正意义上的结构调整和改善的成效却不甚显著，地区发展差距的问题很难得到更有效的解决。
此外，在评估每个州应该得到多少联邦补贴时采用的衡量各州财力的评估系数也不尽科学，它把各州的税收收入和赋税负担混合在了一起，所以这又产生了某种错误“导向”: 一些州之间展开了“赋税竞争”，有意识地通过降低本州的税率，人为地降低本州的财政实力，以获取更多的联邦补贴( Schlussbericht，2006) 。
第二，地区差距问题的变化及对地区横向合作的诉求。在瑞士，目前三分之二的人口居住在大都市里，这就产生了一个新问题，即“大都市负担”。中心城市往往耗费大量财力以提供更发达和便捷的公共交通服务，建设丰富的文化活动设施，不可避免地惠及周边州的居民，但是这些“搭便车”的州却很少为这些公共产品和服务支付相应的费用。因为建设公共交通等基础设施以及进行其他的市政规划时，越来越多地涉及“跨州”和“跨地区”的问题，近年来在瑞士要求州与州之间加强横向合作的呼声日益增高。事实上，不仅由于周边地区“搭便车”，同时也由于要治理其他一些不断涌现的新的社会问题，导致中心城市的财政状况每况愈下，一些企业和富裕的居民个人纷纷迁出城市，迁往周边地区。
因此，在瑞士，传统上“富裕的城市”、“贫穷的乡村”的图景已经发生了变化甚至是“逆转”( Linder，2012) 。中心城市和周边郊区的居民之间的利益取向也由此发生了碰撞和冲突: 郊区富裕的居民并不愿意为中心城市的公共建设支付费用，而中心城市的居民也不愿意郊区居民因为支付费用就对中心城市的建设指手画脚。传统上的城乡冲突以全新的形式表现出来，但这一次郊区占了上风( Linder，2012) 。
瑞士原有的财政平衡体制缺乏州与州之间进行合作的机制，对“搭便车”的问题可谓束手无策( Frey，2001) ，因此已经难以适应地区差别问题上新的发展和变化，要求进行联邦制改革的呼声在瑞士不断增高。
( 三) 2008 年财政平衡体制改革的目标
瑞士2008 年财政改革的全称为“财政平衡体制和联邦与州权力划分的改革”( Neugestaltungdes Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen，简称NFA) ，于2004 年11 月28 日获得了州的批准并由全民公投通过。这次改革的核心目标是消减地区之间的发展不平衡，强化联邦国家的“社会团结”原则，使得落后州的财政实力能够达到所有州平均实力的80%。改革主要从两个大的方向展开: 一个是重新调整财政平衡体制; 另一个是明晰联邦与州的职权划分，消除“职权交叉”的现象。此外，不容忽视的是，这次改革对各州之间在特定公共领域的合作进行了新的制度安排( Schlussbericht，2006) 。
2008 年改革的措施主要包括以下几个方面:
( 一) 克服“职权交叉”现象
2008 年的NFA 作为近些年来瑞士力度最强的一次大改革，致力于在清晰划分联邦与州之间事权的基础上，清晰分割两者的财权( Linder，2012) 。经过这次改革，共计18 个领域的职权在联邦与州之间进行了成功的“分割”，其中七个由联邦单独承担，十一个领域由州单独承担。这样，原来投入到这些领域里的“定向”补贴也取消了，由此总计7. 5 亿瑞士法郎的资金获得了“解放”，州可以“自由”地使用这部分资金。对于仍然需要由联邦和州共同承担的职责( “共享职权”) ，将由联邦与州共同商议决策，这意味着州获得了参与决策权( Schlussbericht，2006) 。明确了职权划分的改革推动了纵向和横向财政平衡体制的革新。
( 二) 纵向财政平衡体制的改革
纵向财政平衡体制的改革和调整主要体现在以下三个方面( Schlussbericht，2006;Fivaz /Ladner，2005) :第一，纵向财政资源平衡。对那些经过横向平衡调整之后财政实力仍然落后于各州平均值的州，将由联邦来填补这些州的财政缺口，基本目标是让这些州能够有充足的财源来完成其承担的公共职责。除此之外，用来进行资源平衡的资金都不是“定向”的，消除了以往各州争取更多补贴的“错误”驱动，从而使联邦资金得到更有效的利用来克服地区之间发展出现的分化。
第二，平衡特殊地区负担。在瑞士，一些州由于其特殊的地理位置，使其必须承担保护森林、防治洪水、建设交通要道和跨区域公共交通等任务，提供这些公共产品和服务不单纯是这一地区，而是整个联邦都将从中受益，但这些任务的完成往往超出这些州的财政承受能力。改革后，这些州在完成这些特殊任务时不仅得到联邦的财政资助，而且这些资金也不是捆绑式的，同时，州有权与联邦共同商议和确定完成这些任务的目标和具体施行步骤。
第三，平衡社会负担。一些州由于存在大量老龄人口、社会救济领取者、外国人和失业者而使社会支出大量增加，因此联邦有必要对这些州进行支持，减轻其负担，维持社会稳定。这种社会负担平衡主要针对一些城市人口非常密集的州。
( 三) 横向财政平衡体制的改革
横向财政平衡体制的改革与调整主要体现在两个方面( Schlussbericht，2006; Fivaz /Ladner，2005; EFD，2007) :第一，横向财政资源平衡。这次改革推出了由发达州向落后州进行转移支付的横向财政平衡制度。改革引入了新的评估各州财政实力的系数，赋税负担不再计入其中，以便通过税收收入更直接和真实地反映各州的财政状况。在此基础上，通过在各州之间进行不同的税收收入调配，缩小收入差距。
第二，加强各州之间的合作以平衡各州的财政负担。NFA 改革非常新颖而引人注目的部分在于加强各州之间的合作，以平衡州与州之间在提供跨州公共产品和服务方面产生的财政负担，基本原则是无论哪个州从其他州的公共产品和服务中获益，都必须承担相应的费用，当然，承担费用的前提是这个州也获得相应的发言权，以利于在公共产品和服务的提供者和享用者之间实现公平。
( 四) 保持州的自主性
令人印象非常深刻的是，NFA 改革强调保持州的独立性和自主性。无论纵向还是横向财政平衡改革措施都体现了两个基本原则: 一是公共产品和服务的费用承担者、决策者和享用者“三位一体”，避免“溢出”效应; 二是公共责任和公共支出的统一性。只有坚持这两个原则，州的自主性才能得到保障。只有州的自主性得到了真正的保障，联邦制的优势即创新、效率和更好的公共服务，才能够真正得以实现( Frey，2001) 。
三、保障财政平衡体制有效运行的必要条件
为了使改革的目标能够顺利实现，NFA 并不只是单纯在财政领域展开，而是在财政改革措施推出之前就为改革创造良好的法律和制度框架条件。
( 一) 宪法保障
第一，联邦与州合作的宪法保障。在进行纵向财政平衡时需要联邦与州的合作。在瑞士，这种合作在宪法层面上得到了保障，根据修改后的联邦宪法，在州施行联邦下达的任务时，州有权利与联邦共同商讨任务的目标以及如何具体实施。
第二，州与州之间合作的宪法保障。在进行横向财政平衡时，NFA 引入了新的州与州之间进行横向合作的形式，而这种新的合作形式也获得了宪法层面的有力保障。根据修改后的联邦宪法第48 条，州与州之间可以签订协议并建立共同的机构，共同实现跨地区的公共利益; 联邦可以根据其职责参与其中; 州之间签订的协议不能损害联邦和各州的权益。
( 二) 体制保障
第一，联邦与州合作的体制保障。除了宪法层面的保障之外，2008 年改革还为联邦与州之间的合作提供了更具体的体制保障。根据相关的工作流程，对于由州施行的联邦下达的任务，州与联邦共同商议的内容不仅包括每个项目具体达到什么样的成效目标，还包括联邦财政资助的具体规模，甚至包括如果没有实现预期目标或者联邦与州在项目实施中出现了纷争如何进行进一步解决的程序。通过这样详尽的制度化设置以保障州最大限度地拥有参与决策的权利和实际操作的空间，在提高联邦与州合作效率的同时实现最佳的成效( Schlussbericht，2006) 。
第二，州与州之间合作的体制保障。NFA 在引入州与州之间横向合作模式的同时也为其设计了具体的具有可操作性的制度，即联邦必须为州之间的合作创造基本条件，联邦有两条可行的途径: 一是如果有至少21 个州申请那么联邦就可以确认这些州达成了州与州之间的框架协议，如果有至少18 个州申请那么联邦就可以从瑞士整体利益出发确认州与州之间达成了协议; 二是如果至少一半的州参与了涉及跨地区利益的协议，那么联邦有义务让更多的州参与进来。不过，尽管联邦有这样的权利和义务，但是联邦不能够干涉州与州之间进行协议的权利和具体的协议内容。在这样的体制条件支持下，跨州合作在瑞士已经开始成为完成公共职责的重要平台，其未来发展走向有两点非常值得继续关注: 一是跨州层面的共同机构未来是否能够拥有行政权力; 另一个是跨州合作已经能够有效地抑制中央集权扩张的倾向( EFD，2007) 。
中国的中央政府在1994 年实行了财税改革，推出了财政转移支付制度，但是由于缺乏明确的目标设定，到目前为止财政转移支付对消减地区发展差距所发挥的作用非常有限。因此，如何建立一个更完善的财政转移支付体制，既能够消减地区差距，同时又不损害各地方的经济发展效率，长期以来在中国一直是被探讨的热点问题。
如果从比较的视角来看，归结起来，瑞士2008 年财政平衡体制的改革提供了以下几个方面的启示:
( 一) 观念建设——财政平衡体制是实现社会团结的有效途径
与其他欧洲国家相比，瑞士是一个不仅在市场领域而且在公共服务领域都崇尚自由竞争的国家。此外，瑞士的特殊性还表现在，它是一个多元文化和多种语言并存的国家，在这种条件下，对瑞士来说维持社会公正和国家的政治统一并不是一件轻而易举的事情。但是，瑞士在竞争机制之外还是确立了“社会团结”原则，并由此原则出发，在1959 年建立了财政平衡体制，并在2008 年进行了全面的改革，通过纵向和横向平衡机制，保障财力脆弱的州也能够拥有足够的财政资源完成其承担的公共职责。
从瑞士的改革经验来看，如果未来中国进一步改革和完善公共财政体制，首要解决的应该是观念问题，针对中国存在的地区差距问题，我们是否应该先明确一个公共财政体制的基本价值观念，如“社会团结”观念，在观念共识的基础上，公共财政体制的基本问题，即为什么要进行转移支付，以及在多大程度和规模上进行转移支付，才能够得到明确的答案。这个基本理念将成为公共财政事业发展的基石。
( 二) 确立财政平衡体制的宪法基础
虽然我国1994 年的改革施行了转移支付制度，但它是以政府主管部门文件的形式推出的。相比之下，瑞士的财政平衡体制却是建立在宪法保障的基础上，任何一级政府都不能够擅自决定不执行这项制度，而且在宪法层面上对于施行财政平衡体制的相关规则、程序和机构都有明确的规定。因此，如果能够在宪法层面上确立社会团结的基本原则，并规范为实现社会团结而进行转移支付的决策者和决策程序，将会有力地促进中国财政转移支付制度的有效实行和进一步完善发展。
( 三) 建立财政平衡的体制基础
我国在1994 年建立了转移支付制度，但如何科学地计算各地方的财政收入、通过转移支付要使落后的地方达到各省平均收入的百分之几、进行转移支付的资金的具体来源究竟应该有哪些、特别是在什么样的平台上进行磋商和决策、在中央政府关于转移支付的决策中地方政府是否以及如何拥有参与决策的权利等具体规则和操作流程仍然很不明确，那么非正式的运用就在所难免，这些无疑增加了交易成本，同时损害了效率，这也是转移支付制度未能达到预期成效而不可忽视的重要原因之一。瑞士2008 年改革中精细的体制设计非常具有启发性，即完善体制的建立是有效推行财政平衡的不可或缺的保障。
( 四) 跨区域合作的启示
在2008 年瑞士的财政改革中，第一次为跨州合作确立了法律和制度基础，那么在联邦和州两级政府之外，又出现了一个新的层级——跨州层级，这种新现象被称为“横向联邦制”。这意味着州与州之间不再仅仅是相互观察、竞争的关系，而是可以通过政府和管理部门之间的商议相互协调和合作。这种跨地区横向合作之所以能够产生，是由于经济全球化、人口流动的加剧、特别是从工业社会向信息化社会的过渡，很多公共事务需要在跨地区层面上进行管理和调控( Bolleyer，2006) 。
2008 年改革强制性要求在九个公共事务领域展开跨州合作。这在瑞士也引发了争议，即跨州合作应该是自愿的还是强制性的? 很多人倾向于自愿合作，认为一方面在一些领域可以达成协调一致，另一方面在一些领域又保留了各州可以自由发挥进行创新的空间( Blatter，2010) ，这恰恰发挥了联邦体制的优势。多数观察者认为，在瑞士，从中长期来看，跨州合作将会继续增多( Koch /Kuebler，2011) 。但是一些公法学者和政治学者却对跨州合作持批评态度，认为跨州合作以政府为主，缺乏民众的参与，会带来“民主赤字”( Vatter，2008; Koch /Kuebler，2011) ，另外还会导致决策的低效( Auer，2010) 。
跨地区合作在中国也是一个新现象。例如，在中央政府组织之下，各省曾展开了针对四川和新疆的援助。另外，由于跨区域调控诉求的不断增多，中国的一些地方政府也自发地展开了跨地区合作，如由香港、澳门和周边地区组成的“2 + 9 合作”，由上海、江苏和浙江等地区组成的“长三角合作”等。
无论是从瑞士还是中国的经历来看，在全球化时代，跨地区合作已经成为一种新的发展趋势。瑞士目前关于跨区合作的一些讨论，也对中国未来如何更好地开展跨区域合作提供了启发和借鉴。
( 五) 财政平衡体制改革——如何在公平性和自主性之间实现平衡
瑞士联邦制的核心和特色是州拥有较大的自主性。NFA 改革尽管注重保持州的自主权，但实际上重心是向“平衡”和“公平”倾斜的，近年来，富裕州投入到横向财政资源平衡系统中的资金与日俱增。例如，到2013 年，沃州( Waadt) 相比于2008 年投入了两倍的资金用来援助贫穷的州，施维茨州( Schwyz) 投入了三倍的资金。瑞士通过改革走上了财政政策不断一体化之路。因此，目前在瑞士也展开了新一轮的讨论: 这样的改革有利于提高效率吗( Feld，2009) ? 在这种情况下，如果要继续维持“公平”和“自主”之间的平衡，对于瑞士各州特别是有能力施以援手的富裕州来说，还需要新的体制创新，建立新的更合理的财政平衡模式( Wettstein，2012) 。
因此，瑞士的改革尝试为包括中国在内的其他国家提供了前车之鉴，即如何通过更合理的整体设计建立更科学的财政平衡体制，一方面实现社会团结和公正; 另一方面又不损害各地方自主性和经济社会发展的效率。
