本文并不旨在论证特朗普总统相关措施是否具有正当性，而在于阐释中美贸易关系容易陷入贸易战的原因，研究防治两国贸易关系陷入贸易战的手段。本文的结构因此作如下布局：首先，以货币操纵和过剩产能为例讨论特朗普治下的美国对华贸易政策的形成原因，然后探讨这些特有的“中国经济体制问题”在WTO法下的不可诉性，进而分析美国采用边缘战方式处理争端的方式的意涵，最后阐释我方管控中美贸易争端的方式。
一、特朗普的对华贸易政策
（一）美国对华贸易政策是特朗普贸易议程的一部分
特朗普上任伊始，即于2017年1月23日宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），并且准备重新磋商北美自由贸易协定（NAFTA）这类“坏的”贸易协定。2017年3月美国贸易代表办公室发布《特朗普总统2017年贸易政策议程》，明确了美国贸易政策的首要目的是将以一种对所有美国人更自由和公平的方式扩大贸易， 并宣称这是美国在这个关键领域所有行动的指导原则，并确立了四大优先事项：促进美国主权，执行美国的贸易法，利用美国的经济实力扩大对我国的商品和服务出口，保护美国的知识产权。
同年3月 31日又签署了被称为《重大贸易逆差综合报告》（Omnibus Report on Significant Trade Deficits）的行政命令。根据这两份行政命令，美国商务部和美国贸易代表办公室将在未来90天内牵头就美国与主要贸易伙伴的贸易现状进行评估，找到美国存在巨大贸易逆差的原因。
此外，美国将加强针对外国输美商品的调查力度，对违反规则的国家依法征收更高的关税。无论是特朗普上任后签发的几份行政命令，还是美国贸易政策议程，均展示了美国优先是特朗普的贸易政策清晰的主线，以及特朗普政府推进其贸易议程的强有力的决心。这里，美国的核心诉求就是实现所谓“公平贸易”，削减贸易逆差。
不难看出，特朗普行政命令宣布步步紧逼的贸易措施事实上以中国——美国最大的贸易逆差来源地——为主要对象。但是，特朗普提出的针对汇率操纵的贸易措施并未以贸易政策的形式正式施行，这是因为随后2017年4月的中美首脑海湖会议达成的“百日计划”缓和了两国的贸易关系。
但是，老练的特朗普在继续观察，与此同时继续不忘敲打中国。2017年4月19日和5月3日，美国先后发起了232条款国家安全调查，主要涉及钢铁和铝制品。 5月17日和6月5日，美国对华先后发起两起贸易保障措施，即针对中国输美光伏产品和大型洗衣机的201条款调查。 2017年7月双方的“中美首轮经济对话”没能达成一致，迄今一直未恢复。 这实际上构成特朗普对华贸易关系认识的一个分水岭。在百日到期后，在贸易逆差依然高企的情况下，2017年8月18日又对华发起了“301调查”。
尽管2017年10月特朗普对华访问中，受到特别高规格的接待，中方也营造出轻松和谐的政治气氛，双方更签下2535亿美元的订购大单，人们以为中美关系已因此缓和，事实不然。当对华贸易逆差再次攀上高峰并预计超过历史记录时，特朗普认识到，除非中国政府真正承诺建立以市场为基础的竞争，在最糟糕的情况下，它会让政策制定者无法面对中国的非市场政策所带来的严重挑战。在这个背景下，他知道期待中国的合作不可能实现。这就是美国相继在《国家安全战略报告》 和《国防战略报告》 里将中国列为竞争对手的背景。2018年美国发布了《总统贸易政策议程》，与《国家安全战略报告》一脉相承，认为：
中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响力和利益，试图侵蚀美国的安全和经济繁荣。这些挑战不仅限于国家安全领域，还会影响贸易政策。中国和俄罗斯都不愿意履行作为WTO成员的许多义务。中国有一个国家统治经济模式，政府职能越来越大，而且越来越多。中国经济规模意味着其经济实践日益影响美国和全球经贸体系。中国加入WTO已经十六年多了，尚未采用所有WTO成员预期的市场经济体系。事实上，如果有的话，中国近年来似乎正在远离市场原则。此外，作为世界的第二大经济体，中国具有扭曲全球市场的巨大能力。中国的政策导致全球资源的大量错配。
报告称：
在特朗普总统的领导下，我们将使用所有可用工具阻止中国——或任何模仿其政策的国家——破坏真正的市场竞争。我们在必要时将抵制中国或任何其他国家躲藏在国际组织背后妨碍美国采取强有力行动能力的一切努力，以回应国外的不公平做法。
2018年3月23日，随着毫无悬念的301条款调查结果出台，特朗普签署备忘录将对从中国进口的商品史无前列地大规模征收关税（可达600亿美元），并限制中国企业对美投资并购， 表明美国政府正式发动对华贸易战。
从上可见，秉持“美国优先”大旗的特朗普政府，在经济意识形态的加持下，对贸易问题上视中国为敌手的局面已很难改变。中国国有企业和国家控制的企业在经济生活中发挥着极为重要的作用，因而被视为是一个国家主导经济；另外，依赖出口促进经济发展的模式，又使中国被认为是重商主义经济体。然而，在国际分工的大格局下不可避免的中美贸易不平衡又加剧了这种认知。
在特朗普看来，在一个国家主导的经济体里，贸易者和投资者实际上是国家的延伸，受制于政府并受到相关的产业政策的影响，为此，只要中国继续是一个由国有经济为主导的经济体，只要中美之间的贸易不平衡依然存在，中国就没有真正奉行WTO的不歧视、市场准入、互惠、公平和透明的基本原则，中国经济体制所产生的十分严重且有害的问题可能就会持续下去。 这是为什么美国刻意保持中美双边贸易关系压力高企，无非是美方处理贸易争端的一种边缘战方式，美国除采取反倾销、反补贴外，美国还以不公平贸易为由采用301条款，以国家安全为由采用232条款，以全球保障措施为由实行201条款。这不但无助于争端的解决，相反易促发贸易战。
美国贸易代表办公室于2018年1月19日发布了中国与俄罗斯遵守WTO规则状况年度报告。 该报告有关中国的部分指出，中国自加入WTO以来，不仅不采取有利于市场经济的改革措施，还加大中央政府对贸易的控制力度，对外商竞争设置重重障碍。报告也指出中国监管部门不允许美国企业在技术转让和知识产权方面独立做主，还不断向外国企业提出要求和施压，以技术转让作为批准投资条件。
报告写道：“中国使用的很多政策性工具都是史无前例的，WTO其他成员方从来没有这样做过。”报告表示，美国在2001年支持中国加入WTO是个错误，称“现在我们都清楚看到，WTO规则无法遏止中国扭曲市场的行为”。 报告的用语，暴露特朗普治下的美国对中国贸易的极度失望，对WTO处理中国特有的贸易政策工具的能力的极度失望。
特朗普在上台后坚持了他在美国大选期间的一贯表态，着手于降低WTO对美国贸易的影响程度，并更多使用单边/双边主义手段来应对贸易问题。特朗普政府认为：20世纪90年代设立的WTO在一定程度上成为重创美国经济的源头，使其就业机会流向中国等新兴竞争对手；WTO未能为全球经济谈判达成新的规则；WTO规则将美国禁锢在不合理关税的承诺中；WTO争端一般都耗时很久，而最终都将落入被美国指责为侵犯WTO成员主权的上诉机构手中。 美国坚持要WTO进行全面改革，否则拒绝承认“多边贸易体制的中心地位”。
二、特朗普对华贸易政策工具的延伸
美国对华庞大的贸易逆差不符合特朗普总统对‘美国优先’的执念，如何迫使中国减少对美贸易顺差，构成其对华贸易政策的核心，所谓的 “中国经济体制问题”（包括汇率操纵问题、强迫技术转让、过剩产能、非市场经济体制、国家主导经济等） 均是中美贸易不平衡的借口，而美国对中国市场准入要求的期望和现实的准入机会之间的差距才是指责中国经济体制问题的真正原因。那么，美国对中美贸易关系有什么样的期待呢？
中国加入WTO后，中国前无先例地开放了本国的市场。 但美国想要在中国拥有更大的“市场份额”，以便促成中国制定一系列促进美国在华贸易投资利益的政策。例如，关于服务贸易自由化的“GATS+”承诺的实施；对美国知识产权更强有力的保护；取消外国投资者所有权限制和更好地为美国投资者提供法律保护；对国内所有法规（如关于管理补贴、许可证、安全标准和海关程序）加强管制及透明度；取得在政府采购、竞争规则和贸易便利化之上具有约束力的承诺；以及关于核心劳工和环境标准的承诺。 在美国贸易逆差创下新高的情况下， 特朗普对中国市场准入要求的期望和现实的准入机会之间的差距所产生的挫败感更为强烈，因此，其此时重提中国操纵汇率和产能过剩等所谓“中国经济体制问题”就不足为奇了。
但与此同时，美国也担心中国可能从贸易中获得更大的收益，从而使得中国在某些方面的能力将比美国更强大，最终导致日益强大的中国可能成为其未来更危险的对手。“今天的朋友可能成为明天的敌人”，这也是美国设置中国贸易议题并希望借此阻碍中国发展和削弱中国的又一个原因。
美国所谓的中国经济体制问题，实际上构成美国贸易政策工具的延伸。美国对这些贸易政策工具的肆意滥用，极可能成为中美在贸易关系合作进程中的绊脚石和可能的贸易战的导火线。
（一）汇率操纵问题
1. 作为贸易问题的汇率操纵
中国货币—人民币（RMB）币值以及中国的汇率政策相关问题引发了学术界和国际政策界的激烈争论。人民币汇率从1994到2005年一直稳定在每美元兑8.28人民币。而中国在2005年放松了政策，转而将人民币与一篮子主要货币挂钩。从那时起，人民币已经大幅升值，当前人民币汇率大致维持在每美元兑6.65人民币左右。在此期间，中国在对人民币汇率采取进一步改革措施的同时 ，也被发现在积极干预外汇市场，其通过购买其他主流货币（主要是美元）或出售人民币以防止人民币快速升值或贬值。
许多经济评论家认为中国的政策已经达到扭曲市场并操纵货币的地步。例如，彼得森国际经济研究所的C. Fred Bergsten指出，人民币兑美元汇率必须升值约40%，以纠正当前“全球失衡”，并且其敦促美国采取必要的多边和单边行动措施，以逼迫中国改变其相关措施。
政客们也积极投身于这场声讨中。美国和欧洲贸易官员认为，中国的货币措施不公平地扭曲了贸易，其相当于对出口额外补贴和对进口施加额外关税，如果其直接实施上述措施，将违反WTO规则。例如，奥巴马总统于2009年11月指出，中国目前的贸易顺差与“其操纵货币币值直接相关”。他同时承诺将“利用他掌握的所有外交手段来改变中国对本国货币币值的操纵，因这一操纵行为导致了大规模的全球失衡，并为中国企业提供了不公平竞争优势。”
美国国会在过去的十年中已提出针对中国的各种对策建议，从坚持由财政部向国际货币基金组织提交上述争议，到要求美国贸易代表正式向WTO申诉，请求将中国被诉汇率操纵行为作为倾销行为或反补贴中补贴行为处理，以此允许美国对于进口中国产品征收反倾销税或反补贴税。
然而，回顾其历史发现，这个问题没有产生于中国加入国际货币基金组织（IMF）的1980年代，而是产生于中国对外贸易急剧增长的2003年。 自从2001年12月中国加入WTO以来，中美贸易关系不平衡一直是两国贸易关系的特征。一般认为中国往往比美国受益更多。正是在美国方面的贸易逆差不断膨胀即贸易不平衡的背景下，产生了所谓的“中国操纵人民币汇率”问题。
然而，贸易不平衡与操纵货币之间是没有必然联系的；两个贸易伙伴国之间的所谓的贸易不平衡，并不必然会导致一方指控另一方操纵汇率。经济学家认为，贸易关系本质上的任何变化都反映在两国之间的经济政治的架构上，鉴于这两个经济体在全球生产体系中密切关联和相互依存，这个逆差主要是由全球生产共享过程驱动的结构性逆差。面对贸易逆差不断攀升，为减轻国内的政治压力，美国的政策制定者一方面公开宣称“在美国的工业调整和生产力增长到位之前，所谓“中国逆差”问题便不会得到充分解决”； 另一方面祭起了所谓的中国操纵货币的大旗。
2. 人民币汇率政策是否构成SCM下的补贴？
汇率对国际贸易具有重要的意义，因此GATT起草者关注汇率问题的复杂性及其对贸易的影响。
对于禁止补贴的规定的适用必须在补贴存在的前提下。补贴在SCM中的定义包含三个基本要素：（1）财政资助，（2）由成员国领土内的任何政府或任何一个公共机构提供，（3）为其提供了利益。所有这些要素必须满足，才能认定补贴存在。在SCM协定补贴的定义中，财政资助列表是排他性的，只包括“资金的直接转移、放弃的政府税收、政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物”（第1.1（a）条）。
SCM协定以详细的列举方式指出财政资助是由WTO成员方政府、公共机构或政府委托私营机构从事资金的直接转移(如赠予、贷款、股权注入)或资金或债务潜在的转移(如贷款担保)，豁免或不征收政府本应征收的收入，提供一般基础设施之外的商品或服务，或收购产品。对于作为补贴的一种独立形式的价格支持，SCM协定并没有作类似于财政资助的规定或列举，但它通常是指政府通过一定的措施使价格维持在或高于特定的水平，或维持在一定的区间。
从WTO相关判例来看，构成资金直接或间接提供和转移的财政资助，根据传统的衡量方法，等同于有据可查的财政预算支出或目标明确的财税减让，但各国公共财政从来没有过将汇率低估作为财政支出项目列支，也从来没有将汇率变化作为财政支出或收入的一种形式，SCM第1条第1款在规定财政资助的方式时，也没有提到货币币值低估或汇率操纵。
从现实看，很难认定中国外汇措施对于出口存在财政资助，因为近三分之二的中国贸易是加工贸易，其中涉及原材料和最终产品的出口进口。此外，补贴必须与出口实绩或当地采购要求密切相关，而且应针对特定地区或特定地区特定企业。如若在某一经济体内存在广泛使用补贴的情况，则应假定资源分配中秩序扭曲并未发生。外汇行为本质上与特定货币政策相矛盾，因为货币币值波动是政府宏观调控普遍适用的措施之一。因此，中国的贸易伙伴想证明中国外汇行为的专向性是十分困难的，这一汇率政策并不构成目标明确的财税减让。
外汇市场的建立和维持，都离不开政府对外汇市场和汇率的管理和干预， 这是政府职能的正常发挥。这显然不是SCM协定所禁止的内容。SCM禁止的是政府提供的一般基础设施之外的商品或服务，而中国的外汇市场是中国政府建立、维持和管理的供外汇交易的平台和场所，是一般基础设施，我国中央银行发布或授权发布人民币对其它货币的牌价、实行结汇制度和对汇率进行相关的管理是在履行政府的正常职能，不属于WTO所禁止的服务提供。
再者，我国中央银行通过发行票据等方式，对包括由于外汇储备增加而造成的基础货币投放过多进行对冲或其它市场操作，属于宏观货币政策调控的范畴，这与当今各国政府运用货币政策调控经济没有区别。在SCM协定缺乏相关规定的情况下，将这种调控当作政府以提供服务的方式提供的财政资助的话，是难以成立的。
作为SCM附件1的出口补贴例示性列举， 也不支持将汇率低估看作财政资助。SCM的例示性列举仅有1处即(b)项提到了汇率做法，它规定“涉及出口奖励的货币留存方案或任何类似做法”在禁止的出口补贴之列。然而，货币留存方案构成补贴，主要是因为留存的外汇与其它外汇汇率不同，构成复汇率。 中国早在1996年就实现了汇率的统一，不存在复汇率的货币留存做法。
根据施泰格和赛克斯教授的观点，即使货币贬值和关税补贴之间具有等价性，也并不意味着人民币贬值必然引发WTO争端。
3. 人民币汇率政策是否违反GATT第19条以及SG协定？
WTO成员国可以实施“保障措施”（即临时限制某产品的进口）以保护国内某一特定的产业，使其免受由于同类进口产品数量增加对其造成严重损害或严重损害威胁。保障措施被定义为一种“紧急”行动，该行动针对的是某些特定产品进口数量增加因而对进口成员国国内产业造成严重损害或严重损害威胁的情形。 从广义上来讲，保障措施以中止某一减让或义务的形式实施，它可以包括进口数量限制或者在约定税率基础上增加关税。
保障措施可见于GATT第19条。《保障措施协定》（SG协定） 规定了如何依据GATT1994第19条来实施保障措施的纪律。《保障措施协定》在实施保障措施方面的指导性规则是：这些措施必须是临时性的；只有当进口确实对国内相关竞争产业造成了严重损害或严重损害威胁才能实施；通常情况下，它们以非选择性（即最惠国待遇或MFN）为实施基础；它们事实上是逐步自由化的；以及通常情况下，强制实施保障措施的成员国要对贸易受其影响的另一成员国进行补偿。
至于美国对所有中国产品强征45%的关税的行为，我们应该注意到，没有WTO实践先例来证明其符合《保障措施协定》，而《保障措施协定》自身也没有提供这方面的明确规则。尽管如此，该协定第2条规定的保障措施的适用条件为：（i）进口数量增加；以及（ii）严重损害或严重损害威胁是进口数量增加造成的。
该协定还要求保障措施的实施要以最惠国待遇为基础。它将“严重损害”定义对一国内产业状况的重大全面减损；“国内产业”则是指一成员领土内进行经营的同类产品或直接竞争产品的生产者全体，或指同类产品或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内产量主要部分的生产者。
结合以上几点来看，中国进口产品范围很广，很难证明对中国所有进口产品征收高额关税是正当的，并且，对美国而言，证明中国进口产品导致美国所有产业受到影响将是极其困难的。
（二）产能过剩的贸易问题
1. 作为贸易问题的产能过剩
中国是世界上最大的制造业生产国，产能过剩是2007/2008年世界金融危机后的大量投资的结果。根据中国国家统计局不完全的官方统计，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等行业的产能利用率，分别只有72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。也就是说，这些行业的产能过剩率至少有30%，中国产能过剩问题的严重性远高于其他各主要经济体。随着中国从投资驱动型经济向消费驱动型经济转型，中国对钢铁等产品的需求可能正趋于稳定，这将导致全球钢铁等产品的需求大幅回落。
另一方面， 2007—2015年，工信部列示的19个产能过剩行业的出口增长了65.9%，2014年出口额超过2500亿美元；净出口额增长了一倍多，2015年这19个行业的净出口额占中国净出口总额的42%以上。在19个产能过剩行业中，除了铜、锌和玻璃，中国在其余16个行业均是净出口国。中国也是世界上最大的钢铁、铝、皮革和化纤出口国。鉴于中国出口数量之庞大，这些行业的过剩产能必然会影响中国与贸易伙伴的关系。
从贸易摩擦的行业分布来看，超过80%的反倾销和反补贴案件集中在六大行业：基本金属、化工、机械设备、纺织、橡胶塑料、建材。尤其是钢铁、铜、铝等基本金属，占到反倾销案件的四分之一以上以及反补贴案件的一半以上。这些数据表明，产能过剩行业是中国国际贸易摩擦最严重的领域。 换言之，过剩产能影响了中国与贸易伙伴的关系，越来越多的国家认为中国出口威胁到它们的国内市场。
2016年9月在中国杭州举行的二十国集团（G20）领导人会议上指出，全球经济复苏缓慢和市场需求低迷，使得包括一些行业产能过剩在内的结构性问题更加严重，这些问题对贸易和工人产生了负面影响。钢铁和其他行业的产能过剩是一个全球性问题，需要集体应对。政府补贴和其他类型的支持可能导致市场扭曲，并造成全球产能过剩，因此需要予以关注。 G20呼吁组建一个关于钢铁产能过剩的全球论坛，并给出时间表，“期待关于全球论坛所做努力的进展报告于2017年向二十国集团相关部长提交” 。
2017年4月19日和5月3日，美国商务部动用了1962年《贸易扩张法》的第232条款，明确美国政府可以保护国家安全为由设置贸易壁垒，调查钢铁和铝的进口是否会对国家安全构成威胁，表明针对中国产能过剩的贸易政策工具已经启动。事实上，针对产能过剩的贸易政策工具还包括传统的反倾销和补贴。2017年4月12日，美国、欧盟和加拿大在WTO补贴与反补贴措施委员会会议上联合提交了一份题为《补贴对制造过剩产能的作用及以<补贴与反补贴措施协定>解决该问题的选择》的提案 ，该提案表明美国等国明显企图用补贴纪律约束中国的产能过剩问题。
2. 产能过剩与SCM下的补贴之间是否存在因果关系？
补贴如何以及在多大程度上导致了产能过剩是一个复杂问题，G20杭州峰会上，20国领导人承认自2008年金融危机以来，导致产能过剩的主要原因是市场需求不振、经济复苏迟缓，而并非补贴。补贴与产能的关系，因不同产能过剩行业的具体情况而有所不同。显然，需求下降等市场力量可能在引起产能过剩问题中起了重要作用，但是，钢铁、铝、太阳能电池板等当前正在经历严重产能过剩行业的经验表明，政府经常指定国家战略产业并进行系统性扶持，以提高产能、推动GDP增长、扩张和保护就业，使这些享有特权的产业免受市场供求信号影响。
当政府成为经济运行的主要参与者，拥有、控制并影响大量重要的工业企业和银行机构，并在资源配置中起重要作用时，市场的相对力量必然下降。此时，政府补贴就成为产能过剩的主要推动因素，中央和地方各级政府在受优待产业的完整生命周期中持续提供财政和其他形式资助使问题不断恶化。在塑造战略产业的过程中，政府通过向新成立企业提供优惠贷款和其他资产制造过剩产能，却并不充分考虑未来市场需求和企业盈利能力等市场因素。
当被视为具有战略性的重点企业遭遇经营困难时，政府的目标是保证就业和生产，而没有提供适当的市场退出机制。例如，政府可能减免企业债务，延长国有商业银行贷款的偿还期限，将债券转变为资产性权益，或提供新资产，却不对经营困难企业进行重组，使企业具备盈利能力并使其产能符合市场需求。
政府还可能直接或通过执行公共政策的国有或国家控制的金融机构向战略性产业中的企业提供相对便宜的融资，而这些企业在市场机制下原本只能获得成本更高的融资。部分接受优惠融资的企业缺乏盈利能力，杠杆率高企，前景渺茫。低成本融资不仅在企业发展初期提供，以帮助建立国内产业，还持续为已经具备一定发展水平的企业输血，经过一段时间就会导致产能过剩。此外，为提高企业产能，政府还以低于市场的价格向重点企业提供原材料、水、电、气和土地。以补贴方式制造并维持过剩产能，而不注意市场供需力量的变化，通常导致在国内经济低迷时，增加过剩产能向海外出口。
此类补贴中的一部分落入SCM协定第3条，受到禁止，但更多补贴不受协定约束。由于此类补贴具有高度市场扭曲效应，并通常导致过剩产品向海外出口，此类补贴对贸易的效果至少与出口补贴的效果相同，甚至可能更加恶劣。因此，对于此类补贴应该施以更加严格的规则约束。在当前世界经济多个产业部门遭受严重产能过剩的情况下，这一点尤为重要。市场力量通常能确保效率最低的生产者退出市场，以此达到供需平衡，消除过剩产能，而政府的财政和其他支持方式却使不具有经济可行性的企业苟延残喘，使市场力量难以发挥作用。
如果WTO成员方想有效解决政府补贴导致的产能过剩问题，第一步是要对该问题有更多了解。尽管SCM协定要求成员方向WTO通报补贴项目，越来越多的WTO成员方没能按时完成通报义务。据统计，2015年65%的WTO成员方没有按协定要求通报补贴项目。同样令人担忧的是，尽管协定明确要求中央和地方政府的补贴项目都须通报，一些成员却不通报地方政府补贴。当一国的产业政策由中央政府制定，但由地方政府实施，并且地方政府之间经常采取以邻为壑的相互竞争政策时，这一问题的后果尤其严重。通报的质量也是值得关注的问题，有些成员的通报包含大量明显不违反规则的补贴项目，以彰显其政策透明度，却对真正的产业补贴项目避而不谈。
欧盟也知道，SCM协定似乎没有为这种情况提供补救措施，但坚持认为，补贴措施的范围是巨大的，一旦产能过剩，问题就会转移到其他国家，从而损害其产业。欧盟补充说，这样的补贴应该受到更严格的纪律约束。 但表示补贴与反补贴措施委员会有能力和专业知识来处理这个问题的补贴。补贴与反补贴措施委员会有六位成员对提议表示程度不同的支持，但有几位成员质疑需要更严格的纪律。许多人强调，最初的重点应放在提高补贴通知的透明度上。一位成员说，问题不仅是补贴，还有贸易保护主义，尤其是贸易救济措施的使用越来越多。中国重申，补贴与反补贴措施委员会不是讨论产能过剩问题的适当论坛。
3. 产能过剩与保障措施
在2017年10月23日的WTO保障措施委员会会议上，日本反复强调新兴经济体扩大产能导致的钢铁及其他关键部门的产能过剩，是目前保障措施不断增加的一项原因。然而在目前的国际经济环境下，全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头才是保障措施增加的重要背景。对于产能过剩能否以及多大程度上会对进口国国内某产业正在或已经造成严重损害或严重损害威胁，目前仍存在争议。从目前保护措施实施条件上来看，尚不足以实施于产能过剩这一问题：
对于进口增加的认定，需要满足进口急增足以造成严重损害或严重威胁。增加可以是绝对增加，也可以是相对国内生产总量的相对增加。在Argentina—Footwear案中，上诉机构裁定“数量的增加”必须是“近来的、突然的、急剧的、显著的，从性质和数量上造成严重损害或严重威胁。”
SG协定第4.2(a)规定：“在确定进口的增长是否对某一国内产业业已或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相联系的、客观的、可量化的所有相关因素，特别是在绝对和相对条件下，有关产品进口增长的比例和数量、增长的进口产品在国内所占市场份额、销售水平的变化、总产量、生产率、能耗、损益及就业等。”
GATT第19条以及SG协定下的保障措施，是应对进口增加的紧急措施。由于适用的对象不一定是不公平贸易，如果成员国任意适用，将损害WTO制度下自由贸易的基石。因而GATT第19条规定，“不可预见的发展”也是实施保障措施的前提条件。即在实施保障措施前，主管当局必须证明存在“不可预见的发展”，仅证明具有新的发展是不足够的。而且如果对某类产品中的多个产品实施保障措施，仅证明这一种类产品存在“不可预见的发展”是不够充分的，应逐一证明。
此外，保障措施的实施是受到限制的。根据SG协定第7.5条规定：“在建立WTO的协议生效日之后已被使用过保障措施的某一产品的进口，在与以前采取的保障措施期限相等的时间内，不得再次被使用保障措施，但这种不适用期限至少为2年。”而且原则上，保障措施是对造成国内同行业损害的所有进口产品而实施的，而不是针对特定的出口成员实施的，而出口成员可通过与磋商获得补偿，如果不能达成协议，则可以对从采取保障措施的国家进口的产品提高关税。
作为WTO制度的组成部分，SG协定同样具有维护公平贸易的宗旨。在现行的WTO法律框架下，对产能过剩实施保障措施并无法律依据。而保障措施的滥用则有破坏公平贸易之嫌。美国总统特朗普近日宣布对进口光伏产品和大型洗衣机分别采取为期4年和3年的全球保障措施，分别加赠了30%和50%的关税。而早在2012年和2014年美国已经对中国的光伏产品征收了35%到65%的反倾销税，2016年12月还对中国的大型洗衣机征收32%到52%的反倾销税。美国频繁对同一个产品交替实施保护措施以及征收反倾销税，这恰恰是对国内产品的过度保护，是对贸易措施的滥用，违背了保障措施服务公平贸易的初衷。
三、管控中美贸易争端的方式
（一）利用WTO争端解决机制
几乎可以肯定的是，特朗普政府不可能利用WTO迫使中国改变其贸易行为，而会动用国内法的贸易政策工具。那么问题来了：WTO能够帮助中国解决与美国的贸易争端吗？
值得注意的是，在WTO争端解决机制中，对于某一成员对另一成员提起申诉的能力没有限制。WTO争端解决机制本身为WTO成员国使用争端解决机构提供了激励机制。中国如在WTO体制内寻求解决，目标不言而喻应该是特朗普政府在贸易争端解决程序中败诉。
此外，以规则为导向的争端解决机制，可以帮助成员国实现在国际贸易体制内谋求“更大的系统性利益”的战略目的。 WTO成员可以参与争端解决机制，以维护自身系统性利益。由于在WTO司法判例的深远影响，中国认为参与争端解决机制对于重塑WTO法的解释与适用规则，发挥WTO法理在未来案件中“系统性效应”至关重要。因此，在美国对华采取国内法上的贸易政策工具的情况下，中国运用争端解决机制以维护其“系统性利益”是自然而然、合乎中国自身利益的。
（二）利用美国国内政治
不同的利益集团对本国贸易政策有自己的偏好。有些部门将因某贸易政策而受益，而与此同时有些部门却因此受损，在贸易政策形成过程中，不同的利益集团总是会出于自身利益向本国政府游说究竟是开放还是保护。每一个贸易政策实质上正是国内外利益集团博弈的结果，是政府在自身利益与各个利益集团之间的相对平衡。这个博弈过程给贸易政策的利益相关国家提供了一个利用贸易政策制定国国内政治介入贸易政策形成的过程。
美国国内政治的博弈进程，使中国有可能在中美贸易不平衡的背景下防止中美贸易争端的恶化。当2018年3月1日特朗普在白宫当着全美钢铁和铝产业的代表宣布他已做出决定对钢铁和铝的进口分别征收25%和10%关税后，美国钢铁和铝产业一片欢腾，但同时也引来了美国钢铁和铝消费产业对实施该保障措施决定的猛烈批评，认为该决定的实施总体上讲给美国就业带来负面影响。他们称美国钢铁和铝消费产业雇佣的工人人数大大超过钢铁和铝产业的工人人数，还引用了2001年乔治W. 布什总统针对钢铁进口的保障措施对就业产生了负面影响的案例。
在这类情况下，中国输美产品的美国下游产业和美国的消费者就有可能成为中国出口产商的同盟军，妥加利用，其影响力在美国的党派政治中不可小觑。
（三）磋商和谈判
处理不平衡的贸易关系需要并开始于对彼此利益的权衡。中方在与美方的贸易关系中正在寻求对美国反倾销和保障措施更加强有力的约束。中国一直不断地对美国施加压力，以尽可能多地减少或消除壁垒。在反倾销和反补贴监管方面，中国也在追求被承认其市场经济地位（MES） ，中国将其视作公平待遇的象征。与此同时，中国正在寻求美国放宽对高科技和高科技产品的贸易限制性出口管制。中国指责高科技领域的出口管制为两国贸易失衡的原因。
于美国而言，除了关心中国更大的市场准入机会，还关注中国的经济体制对贸易的影响。中国可继续开放市场，特别是缩短限制外国投资进入的负面清单；可采取措施加强知识产权保护，在经济体制的变革方面，中国可让步的空间很小，但对中国的经济体制造成的问题上，可采取缓和的措施，如对产能过剩，中国可采取自愿限制出口的方式；对人民币汇率变化对贸易的影响，可采取人民币在较高位置上与美元挂钩的制度。
中美于2007年4月启动了“战略与经济对话”（S＆ED）， 两国元首海湖会议后又改成“中美全面对话”。S&ED和“中美全面对话”机制为解决双方共同关注的问题提供了沟通平台，尤其是在投资、市场准入、知识产权保护领域以及其他与贸易有关的战略性问题方面。美国曾借助此平台提出了中国操纵其货币以获得竞争优势的问题，双方也借此讨论处理美中贸易流动不平衡等问题，起到了平稳两国贸易关系的作用。
但是，也应注意到美国在2017年首轮中美经济对话失败后，对高层对话解决贸易问题，已经有兴趣下降的迹象。不但中美经济对话一直未恢复，而且在美国总统提交国会的《中国遵守WTO报告2017年》明确定性以往的高层对话是失败的。2018年2月28日中共政治局委员、“中美经济对话”中国首席代表刘鹤前往华盛顿却未能见到特朗普总统，实际上也反映了这点。
这给我们提了一个醒：以磋商和谈判作为管控贸易争端的有效手段的前提就是不把磋商和谈判当作拖延争端的工具，而是做好做出适当的合理的让步的准备。
四、中美贸易争端边缘战的处理：以“百日计划”为例
两国之间的贸易关系无外乎于合作。而新现实主义者认为，国际合作“难以成形，艰于维系”。 正如Waltz所言，这是由于“每个国家都关注相对收益而不是绝对收益”，而这便限制了各国合作的意愿。 中美之间的贸易关系则有望成为“相对收益”的很好例证。
面对特朗普政府“对中国强硬”的企图，如果中国强硬回应，迫在眉睫的贸易战争就可能会一触即发。令人惊讶的是，特朗普上台后中美贸易关系的第一次高潮发生在中国国家主席习近平与美国总统特朗普的海湖会见，在这次私人庄园的会谈中，特朗普出人意料地宣布了一个所谓的“百日计划”，要求中国采取行动确保美中之间的贸易逆差在百日内有一个明显的减少。 霎时间，中美贸易战似乎烟消云散。
根据中美两国于2017年5月11日公布的百日计划早期收获方案，“百日计划”的主要内容是：中国将解除对美国产牛肉的进口禁止措施，从美国进口液化天然气（LNG），还将在金融领域放宽限制，以便美国企业能在中国涉足债券承销业务等。作为回报，美国承诺将移除针对进口中国禽肉设置的障碍，并承诺对中国企业家的直接投资表示欢迎。此外，还提出了延伸为一年的长期计划、进一步展开磋商的方针。“百日计划”彻底扭转了两国紧张的贸易关系格局，使之趋于平稳。
“百日计划”实际上既是中美双方谈判和磋商的结果，在一定程度也是以边缘化方式处理贸易争端时所希望的。双方之所以能就“百日计划”达成共识，不是因为特朗普的施压奏效了，而是因为中方知道平稳的中美贸易关系首先取决于我们自己如何感知中美之间的贸易关系。中国自身已经行驶在发展的高速公路之上，深知中国经济的可持续发展离不开稳定的中美贸易关系，中美贸易关系的任何波折都不符合中国的长远利益。
“百日计划”最重要的意义在于通过两国领导人的直接沟通，暂时稳定了两国的贸易关系。但是，“百日计划”并未成功缩减中美两国之间的贸易逆差，因为中美之间的贸易不平衡性不是一天形成的，这也与全球经济分工密切相关，并非“百日计划”短时间内可以改变。中美贸易的分歧仍然存在，“百日计划”的作用有限。未来几年内，中美之间能否由“中美全面对话”，找到化解经贸冲突的途径，实现深度合作，则仍然充满着不确定性。特别是，未来宏观经济的不确定性会助长特朗普再度诉诸于贸易战。
五、结 语
本来，中国和美国可以通过互相照顾对方的关切、适应对方，来为管控贸易争端寻求出路。就美国而言，在可以预见的未来，真正的问题在于如何帮助中国开放经济及市场，以促进其在依然被认作是战略性行业市场的进口及投资，并为中国加强知识产权保护提供更多的激励措施。可以预计，在以经济发展构成政权合法性之基石的情况下，中国将进一步深化市场化改革。因而，稳健的中美贸易关系最终将取决于美国对待崛起之中国的耐心与技巧。然而，在这漫长的进程中，中美贸易关系的健康与可持续发展取决于美国如何与中国紧密结合以及中国如何对其经济进行重构。
然而，特朗普治下的美国已彻底放弃了通过贸易自由化将中国纳入全球体系的努力，而中美贸易已经到了贸易战的边缘。当前，中国表现出积极构建和谐世界的愿景，并公开承诺致力于和平发展，这将为寻求以友好磋商方式解决与美国贸易争端问题提供动力。中国应适时利用美国国内政治的博弈影响美国的贸易政策，必要时运用争端解决机制以维护其“系统性利益”。
