2015年第5期现代化是一个系统、复杂的社会工程，不仅仅包括物质层面现代化，还包括制度和文化的现代化。其中，政治现代化是国家现代化的核心，是现代化最显著的特征。新中国成立以来，中国共产党一直致力于现代化追求，从上个世纪五十年代首次提出实现工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”到十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，标志着中国人民探索现代化的道路开始进入新的阶段，开始从传统“器物现代化”，正式迈向政治现代化和制度现代化。
关于什么是政治现代化以及衡量政治现代化的标准具体包括哪些，虽然不同的研究视角给出的答案不一样，但是，所有的学者都直接或间接地将推进民主化进程视为政治现代化的基本要求。①我们认为，尽管“承认民主是政治或社会组织的最高形式，标志着在现代社会和政治制度的最高目标上取得一致”②，但是，这并不能有效改变我们当下存在的“一高一低，一多一少”③现象，加之，民主概念本身的飘忽不定，如果我们不进一步明确民主的具体形式和实现路径，那么，政治现代化目标的确立有可能会流于形式。
一、政治民主:政治现代化的基本前提④
实现国家治理现代化是全面深化改革的总目标，而实现国家治理现代化则以保证社会主义国家性质为前提。在我国，人民代表大会制度是政治民主实现的根本形式，体现了我国国家制度的社会主义性质。
(一)没有民主，就不可能有社会主义⑤在民主和社会主义关系上，列宁曾经指出，“没有民主，就不可能有社会主义”⑥，这意味着，民主是无产阶级所追求的一种手段，是无产阶级实现人类解放的工具。无产阶级的历史使命是要推翻资产阶级统治，建立共产主义，实现“人类解放”。在列宁看来，共产主义理想社会并不是一蹴而就的，同时还需要一定的条件，其中，民主制是最后环节也是必经环节。
在古代，如古希腊和古罗马，民主实现的只是奴隶主和自由民的政治统治权利。到了近代，随着“政治解放”的胜利，人类历史上第一次“废除了出身、等级、文化程度、职业的差别”，⑦在原则上(形式上)承认了所有人有参加管理国家和社会事务的权利，但是，“平等应当不仅仅是表面的，不仅仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行。”⑧实践中，资产阶级不但不主动争取废除现实物质生活领域中的实际差别，相反，放任这些私有财产、文化程度、职业按其固有的方式发挥作用。显然，资产阶级民主尽管是人类解放过程中的一个必不可少的历史环节，但它只是为“人类解放”准备了条件，而不是“人类解放”本身。
只有无产阶级取得国家政权并建立社会主义制度才能使得“人类解放”成为可能。按照马克思主义经典预设，社会主义应该产生于发达的资本主义社会内部，在这些国家，政治解放和人类解放表现为前后相继的不同发展阶段，然而，历史发展的真实境况是，社会主义都是在经济文化落后的国家建立起来的。所以，这些国家的无产阶级(共产党)只有利用掌握政权的优势才能同时完成政治解放和人类解放的双重任务:一是通过发展商品经济，根除“人的依赖关系”的经济社会结构，创造个人独立的物质条件;另一方面，通过“国家规制”和“保护社会”等多种形式“节制资本”，防止资本向市场之外的政治、社会领域渗透，促进人的自由全面发展。需要指出的是，在资本主义条件下，国家也会通过“反向运动”防止市场从社会中“脱嵌”，但是，民主的资本(本质)属性使得资产阶级不会主动“节制资本”，相反，所有法律、政策最终目的就是要服务资本、保证资本增值，只有在资本主义私有制度受到威胁时，民主的“财产再分配功能”才可能被提上日程。无产阶级之所以能够克服资产阶级的自私性和狭隘性，主要在于它具有更先进的阶级意识，它不仅认识到，“若不从其他一切社会领域解放出来并同时解放其他一切社会领域，就不能解放自己的领域”⑨，与此同时，它还掌握了一套资产阶级最伟大思想家们徒劳地企图解决问题的总体性方法论，“有能力把整个社会看作是具体的、历史的总体;有能力把物化形式把握为人与人之间的过程;有能力积极地意识到发展的内在意义，并将其付诸实践”。⑩无产阶级政权和社会主义制度的建立，使得真正民主的实现成为可能，与此同时，社会主义民主反过来又成为维护和巩固社会主义经济制度、社会制度的政治条件。就世界范围而言，只要国际性的民族国家体系依然存在，国家利益和国家间的竞争、摩擦就不会消亡，国家统治职能就有存续的必要，这就必然产生由谁来掌握国家机器的问题。在我国，只有无产阶级(共产党)掌握国家政权，才能在复杂的国际竞争中保持社会主义国家性质。在社会主义阶段，特别是社会主义初阶阶段，由于存在不同的社会阶层和利益群体，他们在政治利益诉求上不可能完全一致。一旦现有的民主机制不能提供这些利益诉求满足的正当路径，就会动摇政治权威的合法性基础，最终危及到社会主义制度。当然，随着社会历史的发展，社会主义民主的政治统治功能会逐渐弱化，更多地会表现为社会管理功能。
(二)人民代表大会制充分体现了人民当家做主的社会主义本质
人民主权是现代民主国家的基本前提。就政治合法性而言，现代民族国家之所以不同于封建王朝国家，主要原因在于，前者的政治权威源于“主权在民”，而后者则是建立在“君权神授”、“主权在君”的基础上。在前资本主义时期，由于封闭劳动生产形式和知识有限性的制约，国家借助“神权”的力量维护其政治权威的合法性。到了近代，随着“人性”对抗“神性”，“人权”反抗“神权”的胜利以及理性知识的增长，“人民主权”自然成了民主制度的正当性基础，现代民主国家无不把“主权在民”、“人民主权”以宪章或法律的形式确定下来，从而保证权力来源在形式上的合法性或正义性。不同的是，资本主义国家以“代议制”形式来体现人民主权，而我国主权的人民性则体现在“人民代表大会制”的政权组织形式上。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会通过“人民———人民代表大会———一府两院”运行机制来实现人民主权，具体表现为:(1)人民是主权的最终来源，并负责权力的正确行使。各级人大代表由广泛的、平等的公民按照一定的程序选举产生，对人民负责，受人民监督。为了保障国家权力永远属于人民，人民有权重新选择自己的代表。(2)人民代表大会实行“议行合一”原则。人大是国家最高权力机关，“一府两院”受人大委托行使行政权、司法权，对人大负责，受人大监督。(3)人民有权对国家机关及其工作人员进行监督。人民有权对国家工作人员提出批评和建议，并有权对其违法失职行为提出申诉、控告或者检举。
民主应该是实质民主和程序民主的统一。在“代表制”民主条件下，是否实行普选制往往成为判断民主真假的重要标准，不管是资产阶级民主还是社会主义民主。但是，一味强调选举的工具价值，一旦被别有用心的政治家利用和左右，选举就有可能沦为“反民主”的帮凶。西方的精英民主理论，本质上就是企图通过夸大民主的选举价值，以“程序民主”消解“实质民主”，将无产阶级大众排除在民主立法和民主决策范围之外。在他们看来，民主就是选民选举政治家做决定的过程，而不包括政治家如何做决定、议会如何立法过程。
在我国，为了充分保障“人民主权”的实现，人民代表大会制度一方面强调民主选举的重要性(主要表现为《选举法》、《代表法》等法律法规的制定和完善)，另一方面又以民主协商的方式尽可能克服选举自身的不足。各级人大及其常委会都非常重视民主协商，各级人大及其常委会通过的法律法规和重大决策，在尊重少数人意见和建议基础上，都经过了广泛讨论、充分协商。其一，不管是法律草案和决定案的审议，还是人事安排，在交付全体会议表决前要充分征求各代表团会议或小组会议的意见和建议，对于重大问题意见分歧较大，或需要重新调查研究的，一般不予立即表决;其二，由代表团或小组提交给全体会议的意见和建议，同样是经过代表或常委会组成人员之间充分讨论和酝酿后形成的。协商民主体现在政治协商中，主要是中国共产党就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。具体表现为:
一是政党之间的协商。共产党作为执政党，经常就国家大政方针、经济、社会重大问题以民主协商会、座谈会、谈心会等形式直接与各民主党派、无党派进行协商对话，充分听取他们的意见和建议。
二是政协会议的协商。在政治协商会议上，共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士，以全体会议、主席会议、常务委员会会议、各专门委员会会议等形式，就国家重大问题进行协商讨论。
现代社会是一个价值多元、利益纷呈的社会，其中，代议机关或立法机关就是不同群体和利益集团利益表达和诉求的主要“场域”，是社会成员占有、分配公共权力的主要场所。按照解释学理论，任何一种意见、知识的形成都是一个“视域融合”的过程。在代议机关或立法机关，任何重大事项的决策过程虽然是“偏好聚合”过程，但更多的却是“偏好形成”过程，因为不同的利益主体必然有不同的偏好和诉求，只有经过沟通、说服、协商、讨论才可能形成相对一致的偏好和共识。所以，从这个意义上而言，我国人民代表大会制中的民主协商特征很大程度上弥补了大部分选民无法直接行使管理国家和社会事务的不足，进一步强化人民代表大会制的程序保障。
如果说政治民主为人民当家做主提供了基本的制度框架，保证了国家治理现代化的社会主义发展方向，那么，行政民主则通过突出人民在行政过程中的参与作用，拓展了民主空间，保证了国家治理现代化过程中公平与效率的统一。
代表制民主作为“迄今为止能找到的最好的民主实现形式”，一方面回答了近代国家权力来源和运行的正当性问题，另一方面也为广土众民国家的公民管理国家设定了制度框架。然而，当人民的权力通过法律形式转移到行政领域———保证国家意志的执行时，人民究竟如何行使权力，却一直是个悬而未决的问题，实践中，代表制民主由于运行效果非常有限，被有的学者形容为“弱势民主”。首先，大众心理的“弱民主”倾向。代表制民主实际上是由民选代表决定国家政治事务的一种民主形态，对大多数人而言，它并不意味着直接参与管理国家和社会，只是参加选举活动或者参加决策者的选择，虽然这种选举有利于保护公民的个人利益免受当选领导独裁的侵害，但是，总体而言，它不具有与个人利益的直接相关性，所以，往往会导致选民即使在掌握大量选举信息的情况下，也会因为缺乏责任感造成对政治参与的“漠不关心”。其次，选举过程的“弱民主”倾向。
在代表制民主下，“人民选出的代表能够代表人民”是保证民主实现的逻辑前提。不幸的是，这个前提往往会出问题，人民选出的代表未必能够真正代表选民自己的利益。按照公共选择理论，政治市场中选民权力的不平衡性、公共物品组合的不完全性、信息获得的不完全性等特征，加之选民的短视效应很难保证选民与代表之间利益完全一致。实践中，在利益的诱导下，不管是人民代表还是政府官僚，背信弃义，危害选民利益的现象屡见不鲜。再次，权力运行过程中的“弱民主”倾向。真正的民主，既要保证公共权力输入端的民主(政治领域)，也要保证公共权力在行政运行中与公民利益的一致。从理论上来说，代表制民主下的公共行政是“主权的委托者”，应该始终以实现公共利益，增进人民福祉为己任。事实上，民主的有效性在权力中心的位移过程中受到很大影响。在“议会至上”、政府处于“守夜人”的社会历史发展时期，民主即使仅仅与政治相关，但是，由于立法机构“深入管理的细节，直到把政府的实权牢牢控制在自己手里。它并不凌驾于总统之上，但是却使各部长成为它的恭顺的仆人”瑏瑣政治家往往可以通过行政官僚体制来控制行政。随着“福利行政”、“行政国家”的出现，国家权力中心开始由立法机构转向行政机构。代议机构不仅对行政缺乏有效监督，即使是对议案讨论，也变成了一种加盖橡皮图章的过程，民主被非经选举产生的官僚机构严重侵蚀。显然，当传统权力结构中心发生变化时，继续把行政排除在政治范围之外，民主就有被架空的危险，充其量只是一种“弱势民主”。只有在公共行政中确立民主的价值之维，才能真正保障“主权在民”，改变民主的“弱性”结构。
一般来说，公民能否有效参与公共行政，需要一系列制度的保障，如，公民参与机制、政府责任机制以及回应机制，其中，公民参与机制是行政民主的核心，决定着行政民主的实质和质量。因为，只有在公众普遍参与的氛围中，民主内含的负责、妥协、自由、平等等价值既是可欲的又是可求的。
在这里，公共参与是一种广义的参与，它不仅包括公民参与公共政策制定过程，也包括公民参与公共政策的执行及其监督。所以，完善公民参与机制是发展行政民主的首要任务。一要完善公众参与公共政策的决策机制。在行政过程中，公共意志是否能够被实现以及实现的程度如何，大多时候，取决于公众能否有效参与公共政策的决策过程。目前而言，公众参与公共政策的决策机制主要包括公民咨询制度、公民调查制度、社会听证制度、公众质询制度、专家咨询制度以及网络参与制度等形式。完善公众参与公共政策的决策机制就是要在规范上述制度程序的同时，还要强化其对政府的刚性约束力。二要完善公众参与公共政策的执行机制。在公共行政过程中，民主不仅要体现在决策阶段，还要体现在执行阶段，公共政策本身符合民意并不代表其在执行过程中不会发生偏离。因此，必须完善以听证制度、回避制度、说明理由制度、职能分离制度、信息公开制度以及不单方接触制度等为主要形式的行政程序制度，避免行政过程中的权力寻租和腐败现象，协调行政相对人合法利益与公共利益之间的矛盾和冲突。三要完善公众参与公共政策制定和执行过程的监督机制。在公共行政过程中，即使有民众事前和事中的参与也无法绝对保证公共决策与公共利益的完全一致，因此，就需要对政策效果进行测量和评估。一般来说，公众是公共政策的体验者，对于行政后果最有资格评议，通过他们对公共政策效果的评议和反馈，不断修正和改进公共服务，从而最大程度的保证行政决策的公共利益取向。
综上所述，行政民主为政治民主提供了更加广阔的制度参与空间，拓展了民主政治范围，有效弥补了政治民主在实际运作中的局限性，实现了从民主形式到民主内容，从民主程序到民主价值的全面复归。
政治现代化有多重目标，其中效率与公平是其最基本的目标导向。行政民主的价值旨在在行政领域以民主治理的方式实现公平与效率的统一。在行政民主发展过程中，不管是新公共行政学派、理性选择制度学派、黑堡宣言，还是新公共服务理论都反对将“效率”作为公共行政的终极目标和核心价值，相反，公共行政应该从官僚行政体制下对国家管理目标的服从转向公共利益实现的最大化，通过公共需求的满足，实现社会公平。“强调政府提供服务的公平性;强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;强调政府对公众要求做出积极地回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的。而社会公平的实现关键取决于平衡机制。只有通过政府向社会分权，将公共决策的制定和执行权交给社会，赋予公众参与行政事务的权利，特别是让底层民众和弱势人群在公共行政过程中有足够的发言权，才能在国家和社会、少数与多数、强者与弱者之间建立有效的平衡机制，保证社会公平的实现。
另外，行政民主还为社会公平的实现提供了有效的监督机制。随着“行政国家”的出现，政府身份开始从“守夜人”转向“干预者”，行政机关不仅被赋予更多的自由裁量权，还往往享有准立法权和准司法权。
一方面，大量的行政事务使得立法对行政的“事前监督”丧失优势，另一方面，司法的被动性和滞后性无法有效的满足事后权利救济的需求。“行政权力的扩张造成公民、民选官员、行政官员之间责任链条的断裂，以间接控制为特征的官僚制行政模式难以保证行政责任与行政权力同步跟进，难以保证责任控制性质的方向和力度。”而行政民主通过公众参与机制和政府回应和负责机制的建立加大了对行政过程的监督力度，最大程度地弥补了政治民主对行政权运行失效现象。
追求科学性、准确性、高效性是理性官僚行政的要义所在，也是现代公共行政无法忽视的价值目标。但是，行政民主对民主价值的追求一旦与效率分道扬镳，就如理性官僚行政将民主从效率中剥离，其自身的价值或生命力就会大大降低。
由于行政民主是在反理性官僚行政体制中产生的，加上民主的商讨过程本身会导致效率的降低，所以很多时候行政民主被误以为只讲民主不讲效率，事实上，行政民主却以自身的方式保证了行政效率的提高。其一，行政民主对公众广泛参与的强调，实际上是对个体价值的尊重，有利于调动公民的积极性和创造性，从而激发其主人翁责任感，从而为公共行政提供永不枯竭的动力之源。其二，行政民主中公众的参与能够最大可能的保证决策的科学性。“为民众制定的政策一般认为劣于与民众共同制定的政策”。因为，民主决策过程是集思广益的过程，不仅避免了个人冲动和行政长官的任意，而且更容易弥补个人信息量占有的不足与不完整的缺陷，最大程度地保证了决策的科学性，为执行的正确性奠定了基础。其三，行政民主有助于减少行政执行阻力和困难。民主既是讨论、协商的过程，更是妥协和退让的过程，即使分歧再大，公共决策一旦达成共识就具有了合法性基础，其在执行过程中往往较少遇到阻力。
三、法治民主:政治现代化的法治保障
在大多数人眼里，民主意味着参与、选举、协商，实际上，“这只不过是表面化的民主形式，基础性或深层化的民主形式则是法治民主和分权式民主。”所谓的法治民主并不是民主的一种形态，而是强调法治之于民主的重要性，即，法治是民主的基础，是民主政治运行的保障。那么，民主为什么需要法治支持?而法治何以能够支持民主呢?
现代民主借助“天赋人权”和“社会契约”理论回答了公共权力来源和归属问题。逻辑上，明确了国家和社会、政府和人民的关系，在道德上，确立了国家保护社会，政府保护人民的责任。换言之，民主是权利的“守护神”，在缺乏民主的政体里，人民的权利没有“合法性”可言。但是，有了民主并不意味着公共权力天然的为人民服务，人民的权利就可以高枕无忧。相反，政府的“恶”无处不在，柏克在评价法国大革命时就曾毫不客气地指出，“你们法国的政府……仍然是充斥着对权力的滥用的。”所以，为了防止立法权、司法权和行政权集于一身而造成不堪设想的后果，应该“以权力制约权力”，因为，“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”而对于“权力的合谋”(贡斯当)，可以“以权利制约权力”。
很显然，现代民主从产生的那天起，就没有被彻底信任过，不管是早期立宪派，还是或左或右的乌托邦的理论家，他们“一直坦诚地承认政府在社会中的作用，与此相联系的是要政府受到控制并对其权力行使加以限制的决心。因为，在民主政体下，存在“多数人对少数人的专制”(密尔)的可能。正如美国宪法学家约翰·哈特·伊利说“尽管没有人真正忽视一种意见或一个投票权，但一个有影响的多数支持的代表会有计划地损害少数群体的利益。”我们认为，民主之所以可能导致“多数人暴政”(托克维尔)，原因在于:第一，“人民主权”的悖论。(现代)民主化过程既是政治权威的世俗化过程，也是现代政治道德原则确立过程，“人民主权”逐渐成为现代政治的道德“利维坦”。因为，人民往往意味着“全体公民”(理论上)，这是一个典型的整体主义思维模式，在这种思维模式下，个体权益一旦与人民利益相佐就不具有道德正当性，相反，“人民”的本体化色彩实际上是以冰冷的集体权威消解鲜活的个体。一旦权力被别有用心的野心家掌握，“人民”就可能沦为支配、侵犯公民权利的“紧箍咒”，历史不止一次证明，在“人民主权”的光环下，“真正的暴君统治”从没有消失过。
第二，“民主选举”的悖论。现代政治民主是一种以间接民主为主要形式的代议民主，它们以选举为基础，但是，选举绝不是衡量民主的唯一标准。姑且不论，选举在(现代)民主之前早已经存在，就选举本身而言，就有很大的讨论空间。卢梭反对选举(代表)，在他看来，公益是不可代表的，议员不是、也不可能是人民的代表。在西方，参与式民主的强势复归，实际上也是对选举的不信任，在他们看来，每个公民都是独立自主的个体，他们的意志是无法被代表的，既不能代表他人，也不能被他人所代表。所以，选举无法保障代表与选民意志的一致性，合法的选举并不意味着真正的民主，甚至沦为少数人利用的工具。萨达姆100%的得票率，希特勒的成功竞选无不向世人昭示，即使在合法的选举下，也可能出现“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”现象。
第三，“多数人原则”的悖论。民主制的出发点除了避免个别人(君主)的“恶”，还有弥补个别人或少数人智慧不足的问题。就认识论而言，人数的多寡与真理的认识没有必然关系，多数人意见甚至导致“集体的平庸”。民主决策过程是大多数人的意见和认识汇聚过程，很多有个性的思想往往被排除在外，事实上，“我们永远不能确信我们所力图窒闭的意见是一个谬误的意见。”实践中，民意机关汇聚的是“利益共同体”而不是“科学共同体”，所以，政治斗争、利益博弈可能取代科学的讨论、理性决策，从而无法保障决策后果的科学性。
(二)法治的本质使得“法治民主”成为可能
民主的局限必须得到有效克服。人类进步的标志不是排挤异己，剔除少数，而是对少数人的宽容和尊重，允许“和而不同”，正如阿克顿勋爵所言，“判断某个国家是否真是个自由国家，最可靠的办法就是检验一下少数派享有安全的程度。”其实，尊重少数不仅是人性的需要，也是人类社会福祉的因素之一，关于这一点密尔在《论自由》中阐释得非常清楚。
现在的问题是，法治何以能够克服民主的局限?关于什么是法治，历来众说纷纭，为了论述的方便，我们姑且将其分为三种类型———法律意义上的法治、社会意义上的法治和伦理意义上的法治，这三种法治观点虽然分歧很大，却揭示了同一个问题，即，法治的本质就是要限制权力，只不过主张的方式和路径不同而已。
法律意义上法治主要强调法律作为一种特殊的调整手段(主要区别习惯、道德、宗教等)应该具备的一些原则和具体要求，一般来说，它主要包括普遍性原则、可操作性原则、至上性原则、程序正义原则、法律组织职业化原则等，要求法律运行的每一个环节都必须严格遵守法定的程序，要求公共权力在行使时必须有法律依据，要求确立法律在社会生活中的权威地位，总之，就是要以制度化、程序化方式将权力运行控制在既定的轨道上。社会意义上的法治主要强调法律的社会效果，重视整个社会结构的稳定。该观点认为，法律的价值不在于它是一种特殊的规则体系，也不在于它符合某些信条或原则，而是在于维护社会秩序，“法律所尝试的，在于如何协调关系与端正行为，使人们在文明的社会里，得以高度效率，实现期望的计划，而把冲突与浪费减至最低。”这就要求，立法者在立法时要尊重不同群体的利益诉求，承认不同利益集团的合法地位。法律一旦成为强权的工具，就会助长一权独大，危及到整个社会秩序。法律一旦脱离了现实，最终会被束之高阁而无法发挥作用。对于司法者而言，他们既要忠诚法律，又要协调好法律与不断发展的社会现实之间的关系。很显然，社会意义上的法治并不是通过法律规则形式约束权力的任意，而是旨在通过承认、尊重多元利益和社会发展规律防止“一权独大”和权力的任意。
“法律之治”绝不等于法治，关于这一点，早在2000多年前亚里士多德就有论述，“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”所以，伦理意义上的法治主张“良法之治”。
“良法之治”的目的在于强调法律之于公平、正义的工具价值，反对“恶法亦法”。换言之，就要在“人定法”之上树立一个道德标准，从道德高度拒斥非正义法律(需要指出的是，这里的道德是指全社会公认的最高道德，不是少数人的道德。)所以，伦理意义上的法治意在用“正义之剑”防止法律与权力的“合流”，正如有的学者所言，西方自然法的价值重心绝不在于科学地揭示了权力的本质和法律的起源，“相反，为了一个紧迫而伟大的目标———消灭专制制度。”总之，法治理论虽然纷繁复杂，眼花缭乱，但是，它们却有着共同的指向———防止公权力任性，正是在此意义上，有学者指出，“法治既是一个公法问题，也是一个私法问题。但是，归根结底，是一个公法问题。”行文至此，我们说法治是克服民主局限的有效形式，还是显得有点笼统。因为，控制权力既可以理解为对个人权力(如君权)或少数人权力的控制，也可以理解为对民主权力(多数人权力)的控制，法律某些环节和机制对个人权力控制是有效的，但是，对控制多数人的权力却显得力不从心，甚至走向反面，如，法律是公共意志的体现，遵守法律从某种程度上往往是在强化多数人的意志，而不是相反。所以，我们必须进一步追问，法治究竟靠什么机制来有效克服民主的局限?我们的回答是司法。
因为，立法权本身就是以民主原则来强化其正当性基础的，行政权虽然强调效率，但是实现民主价值已经成了其发展的基本目标。只有司法权，因其自身运行的封闭性才能实现对民主权力的制约。其一，司法独立为其克服民主局限提供了可能。现代国家不管其采用的是“三权分立”制度，还是“议行合一”制度，无一不实行司法与行政或立法的分离，其目的就是要通过司法审查的方式为维护少数人的权利和自由提供救济的机会。其二，司法权不是民主的产物。在民主体制下，立法者和行政官员是经过民主选举产生的，他们必须对选民负责。而法官则经常是任命产生的，他们无需对民意负责，这也保障了他们可以摆脱利益和偏好的干扰，以公正的态度明辨是非曲折。其三，司法有其内在的运行逻辑。司法在适用法律时虽然要忠诚于法律原意，但是，法官绝不是“吃进去的是法条，吐出来的是判决”的机器，他们在适用普遍规则时既要考虑法律的滞后性可能造成的法律与社会脱节，还要考虑自己的价值判断较之事实判断在某些时候可能更有利于社会整合。所有这些往往使得法官可以超越法条，逾越公共意志，从而实现对民主局限的克服。
所以，民主离不开法治，缺乏法治的民主最终会走向民主的反面。正是在此意义上，托克维尔指出，法国大革命既是强大的，又是脆弱的。说它强大，是因为它是一场民主革命;说它脆弱，则是因为它是一场缺失了法治的民主革命。
注释:
①政治现代化研究最早源于20世纪初，主要代表人物有布莱克、亨廷顿、艾森斯塔特、伊斯顿、阿尔蒙德等，在他们研究里，民主或民主要素是政治现代化研的基本要求。
②乔·萨托利:《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1998年版，第4页。
③“一高一低，一多一少”是杨光斌教授对我国当下思想界对民主认识的简单概括，意指“民主观念的普及度非常高，民主制度的实施度相对较低;民主的口号非常多，民主理论研究非常少”。参见杨光斌:《治理民主:民主研究的新进程———对话杨光斌教授的民主理论研究》，《党政研究》，2014年第3期。
④这里的“政治民主”专指“国家形态”的民主或传统意义上的政体民主，是人民行使管理国家和社会权利的一种国家形式或政权组织形式。
⑥《列宁选集》第2卷，人民出版社1995年版，第782页。
⑦《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第30页。
⑧《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第112页。
⑨《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第17页。
⑩卢卡奇:《历史与阶级意识》，商务印书馆1999年版，第294页。
⑩以后的注释略
