由于国家间实力不均衡，导致了当前全球治理体系的不民主。北半球主要国家实力强大，在全球体系中居于主导地位，支配和影响着南半球外围和半外围国家。从某种意义上说，国家间实力的不均衡状态是全球治理改革面临的一个主要困境。
无论从理论层面还是实践层面来说，全球民主都是一个具有争议性的概念。一般而言，民主国家的主要特征之一就是公平地选举政治领导人。虽然民主在民族国家层面是一个公认的好制度，但所有民主国家的简单相加并不等同于全球民主，因为这既没有考虑到国家之间的权力分配关系，也没有考虑到全球层面的治理问题。当前，全球政治的一个现实问题是民族国家之间的权力不平等，这使得全球民主具有某种缺陷，全球民主与单一国家层面的民主之间存在着难以调和的矛盾[1]。如果不考虑国家之间的权力分配关系，无视全球治理体系的民主化，将民主制度简单地适用于全球政治体系之中，将有悖于全球民主的实质和要求。
20世纪后期以来，世界各地已经爆发了经常性的民主化浪潮，但是除了核心地区（北半球国家）之外，其他国家在议会民主制的制度化进程中都遭遇了重大的挫折。为此，众多学者对国家的社会发展史进行了多年研究。查尔斯·蒂利（Charles Tilly）对民族国家如何回应公民的意愿和要求问题进行了有益的探索。与约翰·马科夫（John Markoff）的观点一致，蒂利认为即使在制度化程度较高的国家，民主仍然是非常脆弱和难以维持的。一个国家必须有能力处理内部精英对于大众权力的挑战，这是民主巩固的一个前提条件。从某种意义上说，蒂利关于全球国家（global state）的形成以及全球民主问题的分析同样具有启示性意义。简言之，我们可以建立更为民主的全球治理机构，但难以维持和巩固这种体制。
长期以来，全球治理描述的是一种“国际关系”，即主权国家间的政治、经济、军事以及文化互动关系。然而两个世纪以来，国际组织的飞速发展，影响了国际体系以及核心霸权国家的兴衰进程，并在国家之间形成了一种多边协调机制，这是一种“政治全球化”的进程，也可能是最终形成全球国家的一个先兆[2]。民族国家之间的竞争与合作，霸权国家的兴衰，以及国家间和跨国公共机构、私有机构之间的协调等多种因素，决定了全球治理的结构体系。
“二战”结束之后，在全球形成了一个虚弱的多元政治体系，在这一体系中，美国霸权的主导地位日益增强。威廉·罗宾逊（William Robinson）认为，这种“多元政治”体系是由竞争性的精英分子所主导的，是建立在不平等制度基础之上的。在西方语境下，民主是一种从经济权利中分化出来的政治权利，目的在于维护主要生产资料私有产权的合法化。而在民粹主义语境中，政治权利和经济权利之间的可分离性受到了质疑，它拒绝承认经济民主权利。也就是说，民粹主义民主等同于资本主义，现代世界体系就是一种霸权体系。根据民粹主义对于政治权利的狭隘定义，私有产业者的财产和利润就得不到相应的保护。罗宾逊坚持认为，参与民主和直接民主威胁到了资本主义精英分子的利益，而多元政治可以用来削弱这种激进的民主要求。
在政治全球化的进程中，由于联合国以及其他国际组织的影响日益增强，使得全球治理更具有中心性和包容性特征。虽然联合国为大多数国家提供了一种集体安全机制，然而遗憾的是，在维护全球政治稳定性方面它的缺陷显露无遗[3]。具体来说，联合国的合法性问题主要表现为“民主赤字”（democratic deficit），即它的决策并不能够代表全世界所有国家。
联合国既无法有效地解决国际重大问题，也无力应对21世纪以来全球政治带来的严峻挑战。如果要改变这一局面，联合国必须增强自身的力量，尤其应建立强大的联合国维和部队。显然，在全球治理的理论设想中，应当借鉴马克斯·韦伯关于“国家”的经典定义，他认为“国家”是一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体。如果忽略了军事权力和安全问题，那么就难以理解和认识大国之间的竞争关系。按照韦伯的定义，联合国并不具有国家的特性，实际上只有美国的武装力量是接近于一个全球垄断的暴力实体，这是一个基本事实。然而根据民主控制（democratic control）的原则，美国霸权又不具有合法性。美国总统只是美国武装部队总司令，并不是由全世界人民选出来的。换言之，在全球治理体系中美国的军事霸权可以提供全球公共产品、维持全球政治的基本秩序，但这一霸权并不具有合法性。
显然，作者已经注意到，民主制作为一种政治统治形式是与一定地域内的人群所形成的共同体即国家联系在一起的。当前，国家的自主性和主权已经受到全球治理的侵蚀，通过考察民族国家的统治形式可以发现，政治权威的实践与结构之间在地区层面和全球层面上存在一系列“分离”现象。然而，正如全球治理的拥护者们所强调的，全球金融、公共健康、公共安全、全球能源、气候稳定等全球公共产品的提供，全球公共问题的解决需要一个超越单个国家之上的权威。而全球相互联系的本质以及当代国家所面临的一系列全球性事务，从根本上挑战了民主只限于单个主权国家范围之内的观点[4]。因此，只有超越以“威斯特伐利亚”体系为基石的传统主权观，民主制才能得以扩展到主权国家之上的全球层面，才能够解决政治权威在全球和地区层面的“分离”问题。
二、半外围地区是全球制度创新的积极推动者
“南北关系”（North-South relations）这一术语描述的是富裕发达国家与贫穷欠发达国家之间的关系。根据全球政治、经济、军事和文化体系中的结构性关系，可以把全球体系划分为核心、外围和半外围三个区域，这是一种中心/外围的等级格局。在这个复杂的多维度的权力关系网络之中，形成了分层化的等级结构，因而“南北关系”并不能准确地描述这种结构性关系。
从历史上看，在全球政治经济体系的变革过程中，半外围国家扮演了极其重要的角色。处于中心/外围分层之间的半外围国家，通常是新组织形式以及新技术的倡导者和发明者，也是前现代时期世界体系制度的推动者。现代世界体系之内爆发的民主化浪潮，不是发生于一国之内的孤立现象，半外围国家通常是民主化浪潮的爆发地，同时也是制度创新的主要发明者和使用者。
半外围国家如“金砖国家”等处于核心/外围等级体系的中间位置，他们很可能是全球治理制度形成和发展的重要发源地。相对于核心国家和外围国家，半外围国家在经济发展方面具有后发优势，在制度规则方面具有创新优势，在文化价值方面具有传统优势。由中国、印度、巴西、俄国以及南非这五个国家组成的“金砖国家”组织，已经改变了现有的世界政治经济格局，并将在全球治理体系中发挥巨大的政治经济影响。实际上，伴随着半外围国家政治经济文化实力的上升，在拉丁美洲、非洲、东亚和大洋洲已经形成了区域性权力中心。此外，各种全球性国际组织和区域性组织如联合国、欧盟、美洲国家组织、阿拉伯国家联盟、非洲统一组织、东南亚国家联盟等等，长期致力于促进各国在国际法、国际安全、经济发展、社会进步以及实现世界和平方面的合作，与主权国家形成了一种良好的互动合作关系。可以肯定的是，半外围国家为全球治理的民主化改革奠定了一个良好的基础。
三、全球机构的民主化改革
如果要建立一个统一的全球政体，其前提条件之一就是形成一个成熟的全球公民社会。在很长一段时期内，全球政治仍然由民族国家内部的精英分子所主导，这些精英分子既能够处理各类国际国内事务，也可以提升普通民众的政治参与能力和热情，进而有助于建立成熟完善的公民社会组织。
从某种程度上说，全球公民社会主要是应对各种全球性问题，并对这些问题进行思考、积极引导和提出适合的解决方案。当前，建立成熟的全球公民社会受制于一系列重要的因素。几个世纪以来，全球交通通信技术的发展降低了全球交往的成本，使得世界各地人们的交往不断增多，民主的思想和价值也得以在全球范围内广泛传播。由于政治精英的推动以及新社会运动的兴起，人们开始对现有全球治理机构的民主本质进行反思。尤其是进入新世纪以来，由于对于全球化进程所带来的各种问题日益不满，加之在反全球化运动的推动下，公民社会运动越来越趋向成熟，这使得人们不得不认真思考全球治理变革的可能性。
全球公民社会是一支新兴的政治力量，在其基础之上可以形成一个世界议会。乔治·蒙比尔特（George Monbiot）等人提出，应该建立一个全球人民议会（global people’s parliament），以真正代表全球所有人的利益和诉求。全球人民议会建立在全球所有人的授权和代表基础之上，按照多数票原则进行决策。然而，从统计学的意义上说，人数较多的国家很可能拥有更大的影响力。为此，我们可以设计某些特定规则以抵消人口大国的优势，比如在联合国大会中，每个成员国都有一票表决权，这就体现了大小国家间的平等原则。联合国最重要的机构是安全理事会（Security Council），其常任理事国是由“二战”后五位创始成员国组成的，拥有对非程序性决议案的否决权。因此，安全理事会可以否决联合国的结构性改革提议。可以说，联合国大多数重要决策受制于大国政治的博弈，这削弱了联合国大会的权威。如果联合国要发展成为一个具有合法性的全球权威，那么就必须按照民主原则设置一个有权力的议会，用于监管安理会的决策行为，从而增强联合国大会以及所谓的全球人民议会的权威。只有这样，一个全球性权威才能更普遍地代表全球所有人的利益。
联合国必须拥有合法的征税能力，对于国际金融交易征收托宾税（Tobin tax）就是一个很好的提议。一旦联合国具有了征税的能力，那么他在调解国家之间的矛盾和争端时，将会处于一个更加有利的地位。
查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）指出，美国在全球建立了完备的军事体系，在40个国家建立了865个军事设施[5]。约翰逊对美国的帝国主义外交政策提出了批评，他公开谴责美国的霸权主义尤其是单方面军事行动，认为这违背了民主精神。为防止美国从共和国倒向帝国，约翰逊建议美国可以把其在全球的军事基地和设施转卖给所在国，在获得了相应的财政收入后，美国可以投向国内基础设施建设。此外，美国还应该更好地推进新自由主义的全球化方案，其原因有两个：其一，自20世纪70年代以来，全球收入不平等的趋势加剧，这对全球民主造成了严重威胁；其二，新自由主义的经济政策以及新保守主义的军事政策已经严重破坏了全球的政治进程。
无论是对于美国还是全世界来说，帝国主义都不是一个好的选择。然而在某种程度上，帝国主义形成了某种稳定的政治经济文化联系，有效地避免了全球政治的剧烈变革。从这一点上说，约翰逊的主张是非常激进的。全球政治中长期存在着难以调和的矛盾关系，既要解决多极世界的不稳定问题，也要避免美国在帝国主义的道路上越走越远。
如果只是维护本国的国家安全，那么美国只需要保留三分之一的海外军事设施就够了，另外三分之一的军事设施应该卖给所在国，其他三分之一的军事设施可以卖给联合国。借助这些军事设施，联合国可以成立一个类似于北大西洋公约组织（NATO）的多边机构，根据民主的原则来行使控制权和使用权。当然，由于在军工领域的科技和人才优势，美国仍然可以在全球政治中担任重要的角色。
四、跨国社会运动是全球治理的重要形式
在未来几十年里，建立一个更具有合法性、权威性和包容性的联合国，将有助于解决单个主权国家无法有效解决的全球问题。然而，这将是一个非常艰难的过程。在主要由民族国家组成的制度化国际体系中，全球民主的建构是非常困难的。当前，我们需要致力解决的重点问题是纠正由国家权力不均带来的不公平，从而更好地维护全球治理的正当性。从某种程度上说，跨国社会运动的兴起推动了全球治理的民主化改革。在西方国家，跨国社会运动的历史可以追溯到宗教改革（Protestant Reformation）时期。然而，只是在过去的几十年里，社会活动家的活动范围才逐渐扩大，他们越来越多地共享信息、价值理念和其他资源，并对于跨越国界和大洲的行动进行组织和协调。在跨国社会运动的发展过程中，全球正义运动（global justice movement）占有非常重要的地位。全球正义运动指的是一种关于“运动的运动”（movement of movements），它的目标包括反对新自由主义的全球资本主义，推进全球政治和经济结构的改革，以及对于穷人和弱势群体进行动员等等。全球正义运动通常采取非制度化的集体行动形式，与相关国家和组织中的“局内人”（insiders）进行合作。同时，非政府组织（NGOs）的游说活动既进行了政治动员，也充当了政策制定者的角色[6]。全球正义运动及其支持者包括各种社会行为体，如工会、非政府组织、社会运动组织（SMO）、跨国倡议网络（transnational advocacy networks），以及政策制定者、学者、艺术家、记者、艺人等等，他们是建立全球公民社会的主力军。
世界社会论坛（WSF）成立于2001年，是一个进步的草根全球社会运动网络，它成立的最初目的就是要削弱世界经济论坛（World Economic Forum）的政治影响。目前，世界社会论坛已经成为跨国社会运动的主要平台，在全球政治中发挥着重要作用。
一项调查显示，全球公民社会中大多数新全球左翼成员，对现有全球治理机构持批评态度[7]。关于是否赞成废除国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）的问题，在2007年肯尼亚首都内罗毕举行的第七届世界社会论坛中，有18%的受访者持赞成态度；在2005年巴西阿雷格利港市举办的世界社会论坛中，有27%的受访者持赞成态度；而在2007年亚特兰大州举办的美国社会论坛中，有高达53%的受访者持赞成态度。①关于是否赞成废除联合国的问题，在内罗毕以及亚特兰大的论坛上分别只有5%和11%的受访者持赞成态度。但是，关于联合国是否需要进行改革的问题，在内罗毕以及亚特兰大论坛上分别有多达78%和67%的受访者持赞成态度。此外，关于是否支持民主的世界政府（world government）设想的问题，调查者设定的问题是：你觉得民主的世界政府是否是一个好方案，受访者可以有三个不同的选项：（1）好并具有可行性；（2）好但不具有可行性；（3）坏的方案。在内罗毕举行的世界社会论坛上，有15%的受访者认为民主的世界政府是一个坏的方案，而在阿雷格利港的世界社会论坛上这一比例为36%，在亚特兰大社会论坛上的比例为28%；认为民主的世界政府既是好方案并具有可行性的受访者比例，在内罗毕是47%，在阿雷格利港是25%，在亚特兰大是45%；其他人认为世界政府是一个好方案但不具有可行性。可以说，世界社会论坛的参与者倾向于无中心的领导组织方式来反对集体权政治，这符合民主的世界政府的原则。然而，上述调查也表明有很大一部分人认为这一目标是无法实现的。
蔡斯-邓恩等人对于2005年巴西阿雷格利港世界社会论坛的参与者进行了调查，目的是分析南北国家受访者对于世界政府设想的不同态度。该项调查表明，在来自核心国家的受访者中，只有16%的人认为民主的世界政府是一个坏的方案。来自外围国家的比例是23%，而来自半外围国家的比例是37%（详见文末表）。有人认为半外围国家的比例之所以比较高，可能是有大量的受访者来自巴西本土。然而，如果把巴西本土的受访者排除在外，那么在来自半外围国家的受访者中，认为世界政府设想是一个坏方案的比例反而上升到了39%。来自核心国家的受访者有39%的人认为民主的世界政府是好方案并具有可行性，有45%的人认为世界政府是一个好方案但不具有可行性。这一结果可能反映了国家间的不均衡关系，即现有全球治理机构是由核心国家控制的，全球政治结构中制度化的民主形式是建立在西方文化基础之上的。同时还可以发现，不仅外围和半外围国家的人们怀疑“民主的全球治理”的可能性和必要性，即使来自核心国家的人们也对民主的世界政府持怀疑态度。全球政治的民主化是一个基本趋势，但现有的国际体系的制度化阻力仍然是非常强大的。
作者认为，当前有三个因素影响了全球治理的民主化进程：其一是半外围国家的制度创新，其二是现有全球机构如联合国的民主改革，其三是跨国社会运动的发展趋势。全球治理的民主化是一个长期进程，也是一个值得深入探讨的课题。目前，新兴经济体国家还没有建立起具有普遍意义、有实际效果和长效机制的制度性组织，从积极的方面说，“金砖国家”组织或许是一个好的开端。“金砖国家”组织已经成为发挥全球影响力、改革全球机制的重要力量，也将成为未来建立有效全球治理体系的推动力[8]。当前，联合国是能够最广泛代表各成员国利益的全球性组织，其民主性和权威性是任何组织都无法替代的。联合国既遵循所有国家一律平等的原则，也考虑了地缘政治强国的特权原则。同时，国际货币基金组织、世界银行以及世界贸易组织等主要国际组织，在促进全球经济治理的国际制度创新方面也发挥着重要影响，国际货币基金组织、世界银行等国际组织的民主化改革，同样影响了全球政治经济民主化的发展趋势[9]。此外，跨国社会运动倡导的是超国家的意识形态，挑战了传统主权的最高性及不可分割性，跨国社会运动的目标就是重新打造一个新的人类文化共同体[10]。尽管跨国社会运动的主体构成相当复杂，有左翼势力、有非政府组织，还有少数无政府主义者、极端主义者、暴力主义者等等，但跨国社会运动还是为公众参与政治提供了一个平台，进而推动了民主全球治理的制度化进程。
要实现全球治理的民主化，就必须考虑到国家内部以及国家之间巨大的和不断扩大的不平等问题。在民族国家之内实行民主制是一种好的尝试，然而这一制度并不能简单适用于全球层面。全球民主的基本要求之一就是要设立代表全球大多数人利益的地方机构和全球机构，只有这样才能保障人们享有可操作性的政治、经济和文化权利。
在现代国家中，公民在多大程度上享有政治和经济权利，以及政府在政治决策过程中是否能够维护大多数人的利益，这在不同国家有很大的差别。罗宾逊曾经指出，现代民主制是一个骗局，它只是为资本主义精英的统治提供了合法性[11]。就目前而言，多元政治是全球民主的一种具有可行性的选择，依靠这种制度化的治理机制，可以在一定程度上弥补不同国家间权力不均衡造成的后果。
全球治理民主化是一个长期的进程，目前仍处于探索性阶段。在全球治理的改革过程中，如果我们没有找到一个具有合法性的有效方案，那么人类社会就难以避免诸如20世纪上半叶的各种风险和动乱。就当前而言，战争与和平、南北关系、生态失衡、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪等全球问题，涉及全球所有人的生存与发展，而这些问题的解决又非一个国家或几个国家合作所能实现的。在这种背景下，全球治理改革的重要性不言而喻。正如迈克·戴维斯（Mike Davis）所言，南半球国家许多城市中爆发的民粹主义社会运动表明，即使人们取得的成就微不足道也是值得为之奋斗的[12]。总之，在地球某个地方发生的进步运动，也很可能鼓励和推动人们建立一个符合集体理性和民主精神的全球共同体。
注释：
本文是在《社会学国际杂志》（International Journal of sociology）2013年第2期发表的“Democratic Global Governance：Moving From Ideal to Reality”一文基础上编译而成的，原文作者是克里斯托弗·蔡斯-邓恩（Christopher Chase-Dunn）、布鲁斯·雷洛（Bruce Lerro）、井上浩子（Hiroko Inoue）以及亚历克西斯·阿尔瓦雷斯（Alexis álvarez）等四位学者。
①需要指出的是，大多数的地方性社会论坛都认可和奉行世界社会论坛订立的《原则宪章》。
