美国基础设施建设面临的问题正成为头条新闻，但解决这些问题的务实办法却往往被淹没在诸如B7这样靠后的版面里。例如，如何为桥梁、道路、机场、学校、淡水及其他公共设施筹资的问题。对此，有三种务实的新办法，一种是高资质公共设施债券（QPIBs），其余则是两种“美国快进”计划债券（AFF），这是本摘要讨论的内容。
就具体基础建设项目来说，各地政府的规划内容以及政治期许各不相同，但在一点上惊人一致，那就是对新债券工具毫不掩饰的渴望。QPIBs最初是为了让私营部门在公共基础设施的设计、建造、筹资、运营和维护公共基础设施方面发挥更加积极的作用。AFF债券的目的在于吸引新的投资者进入基础设施市场，特别是公共养老基金，企业年金，主权财富基金，保险公司，和低收入的纳税机构。
当前，曾经死气沉沉的公共融资领域突然引发了万众关注。为刺激美国公共设施投资，白宫和其他部门正推出一批新融资机构和债券发行计划。然而，诸如AFFs、BABs、PABs、为PPPs设计的QPIBs等债券计划犹如下饺子般令人眼花缭乱，金融专家要搞懂它们都是个不小的挑战。
最显著的提议当属QPIBs和两种不同的AFFs。尽管方案的具体细节和通过的可能性仍不清楚，但这些提议代表了背后推力的逐渐增大：要求更多机构和个人更容易购得债券，让各州和各地政府能更灵活发行债券，也让私营部门有更多的机会积极参与公共基础设施的筹资、设计、建造、维修及运营。
这些提案并非凭空产生。无论QPIBs还是AFF，都基于联邦政府长期的基建融资经历，也解决了现有债券体系的局限性。以下是对美国主要受补贴基建债务工具的说明（一些较小债券计划不再赘述），并对QPIBs和AFF如何适应那样的局面作出解释。
现有公共基础设施融资方案
美国通过特有的方式筹措基建资金。为建设大型项目，大多数国家向本国中央银行、私人银行或诸如国际货币基金组织（IMF）这样的多边银行贷款，而美国的大多数州和城市则直接向公民借款。（值得注意的是，银行直接放贷近期增加）。
各州和地方政府创设的应税债券或免税债券，主要出售给个人。各州市通过市政债券基金发行的3.6万亿未偿债务中，美国家庭直接或间接拥有量占到近75%。
在过去一世纪里，美国已经尝试了各种补贴和奖励政策来帮助州和地方政府降低借贷成本，并为它们完成工程提供了足够的灵活空间。三个最显着的债券项目是：免税政府债券（通常称为免税市政债券），私人市政债券（PABS）以及建设美国债券（BABs）。
免税市政债券
免税市政债券是规模最大、历史最悠久，也是最常用的债券，它由联邦政府提供给各州、地方以及诸如交通、学区等机构。这种灵活的债券用于资助一切公共建筑，桥梁，公路和机场。其发行上限，联邦没有设限。2014年，估计约3410亿美元的债券投入市场。
州，地方和机构有广泛权限去发行这些债券，并出售给个人及银行等机构。联邦政府允许债券所有人扣除所得利息，使得发行债券的政府可以在支付更低利息的情况下，债券仍具有竞争力。通过这项补贴，联邦政府每年让渡近300亿美元的收入。
免税政策吸引了大量个人和机构投资者。然而，公共养老基金等免税组织，不缴纳联邦税的国际投资者和边际税率相当低的个人，往往避开市政公债，因为他们从免税政策中得不到显著收益。
免税市政债券用途广泛，但它们不能用于私营部门直接受益的项目，也不能用于与私营部门合作建造、设计、运行或维护的基建项目。此外，作为联邦政府的财政补贴项目，免税债务的效果仍面临不少问题。
私人市政债券（PABs）
PABs是另一种广泛使用的联邦政府授权债券。免税市政债券适用于使公共受益的基建项目，PABs适用于主要使私营企业受益，但也满足某些公共目的的项目。 PABs由州和地方政府发行，主要用于如下基建项目：非政府实体收益超过项目收益的10%，并且债券持有人由私营企业直接或间接偿付。
2015年，各州地政府会发行352亿美元的PABs，这些债券将用于一系列符合资质的私营项目，如污水处理设施和高速城际铁路。然而，大多数PABs被分配用于低收入者的住房和学生贷款项目。
不同于传统的免税市政债券，PABs的发行总量既定，在各州间基于既定公式进行分配，并不免除联邦可选择最低税。不过，PABs对公共与私营部门在的合作方式进行了各种资质限制，比如二者合作经营基础设施的租赁术语、合同期限设置等。如果项目获得补贴，该债券因可能不符合公众利益而面临审查。一些人已经建议取缔PABs，以节省成本。
建设美国债券（BABs）在金融危机刺激下创建。除了不免税外，它的其他运作很像传统市政债券。它向债券持有人直接支付35％的联邦政府补贴（直接支付BABs）或向债券持有人发放价值35％的联邦税收抵免债券（税收抵免BABs）。其结果证明，BABs证明比传统市政债券更具吸引力，吸引更多投资者。
国际养老金与保险基金、企业年金，低收入纳税人，以及像公共养老基金这样的免税组织都进入了市场。短期内就有1850亿美元BABs发行。虽然有可信的证据证明，BABs在支持联邦政府资助州、地方贷款成本方面是成功且有效的，但该债券因国会的问题而遭到掣肘。
由于全面减支，BABs补贴也被削减了7.3％，造成曾承诺给债券持有人的偿还金也有所下降。这个意外削减令许多债券持有人丧失信心，他们不相信联邦政府有能力有效管理像BABs这样的直接补贴项目。
公共基础设施融资先选项
QPIBs与AFFs的出现弥补了现有免税市政债券与私营性质市政债券（PABs）的不足，同时也吸取了已废除的建设美国债券（BABs）的教训。
有资质的公共基建债券（QPIBs）
在新型债券的提案中，QPIBs是最明确易懂的。根据奥巴马政府的提案，这些债券具有私人市政债券（PABs）的所有特点，但不受任何一个州借款上限的限制。此外，它们还将免除可选择的最低税。
当公共部门自己建设项目，或适当使私营部门参与某些方面的项目建设时，现有的债券体系就能很好运行了。然而涉及更复杂的公私合作（PPPs），其中双方需要承担不同的风险和回报时，现有的联邦债券体系就能力有限了。 QPIBs提供给各州和地方更多与私营部门合作的选项，同时仍有获得联邦债务补贴的优势。
美国扩大了公私部门合作的市场，对QPIBs等债券的需求会更大。它们建立在现存的流行融资债券基础上，并给各州和地方政府更多融资选择以实现它们需要的基础设施建设。重要的是，QPIBs在结构上和PABs非常相似，无论发行方和购买方都应该能够不需要过多学习就能很好地利用这一债券。
然而，QPIBs有两个缺陷。首先，如上所述，QPIBs不能用于如学校或法院这样的社会基础设施项目，尽管这些设施急待在全国普及现代化。其次，QPIBs颁布的可能性很小。共和党掌权的国会对政府的提案没有多大兴趣。结果更为简单的方式是：国会自己提出类似QPIBs的债券或仅仅扩大现有PABs框架，将其作为更广泛的交通或税收改革法案的一部分。
奥巴马政府提案的AFFs弥补了目前融资环境下的另一个缺口，并吸取了BABs的教训。与私人性质市政债券（PABs），有资质的公共基建债权（QPIBs）以及免税市政债券不同，AFF债券向州和地方政府提供28%的补贴，这项补贴是财政部基于债券利率发放的。这些应税债券会直接吸引广大投资者，包括公共养老基金，企业年金，主权财富基金，保险公司和低收入纳税人。
另一个有竞争力的AFF债券方案提出使用不同的补贴结构，稍微复杂一些。AFF债券持有人获得的不是收益支付或直接补贴，而是年度税收抵免，它可用于所有形式的纳税所得，包括联邦收益和工资扣缴税款。就像政府的提议，税收抵免计划为基建债券打开了市场，可以面对更多样的投资者。
不考虑补贴结构，这两种AFF债券都具有两个核心特性，这使它们成为有吸引力的政策选择。它们都对以下需求作出回应：拓展基建债券市场以吸引更多个人和企业，从而降低成本。此外，在选择应税还是免税市场方面，这也给各州、市更大的灵活性，因为不同的市场对新债券的利率和需求并不一样。
正如QPIBs，一些复杂因素可能会破坏方案的实施。首先，现在还不明朗的一点是，导致全国基建投资不足的背后因素是不是借贷成本问题。大多数城市、州和联邦政府可以利用债券确保基建融资处于历史的低利率水平，但他们却没有去借钱。因此尚不清楚，在目前的政策辩论中，削减借贷成本是否是个优先问题。
其次，两种AFF债券方案的短期政治前景相对黯淡。第一种政府的提案与建设美国债券（BABs）太过相似，国会共和党人不喜欢，同时由于曾经历过BABs补贴削减的经历，债券发行人和购买人都很反感。第二种AFF债券面临着相似挑战，而且向国会议员解释相对新颖的补贴结构也很麻烦。
对公共基础设施建设融资的意义
所有这些新方案、简称、补贴结构以及要求都有些混乱，但QPIBs和AFFs的核心都是为解决当前市场存在的两个明显不足。QPIBs使公私部门在基建项目上的合作变得更容易。AFFs方案旨在帮助更多投资者投资美国基础设施建设，这些投资者包括大型免税养老基金、国际主权财富基金以及收入微薄的个人。
尽管大多数美国人很少关注公共财政，但QPIBs和AFFs有可能影响到公民的生活。这些新型债券方案一旦通过，可能会使许多人的退休投资组合更具多样性和稳定性，无论是在他们的401（k）计划还是在他们的养老金计划中都有体现。这些债券将更切实地帮助美国实现安全、可靠、灵活的基础设施建设，从而保持其经济持续运转。
原文链接：
http://www.brookings.edu/research/papers/2015/04/22-building-better-infrastructure-with-better-bonds-sabol-puentes?rssid=LatestFromBrookings
注：
本文摘编自美国布鲁金斯学会网站文章“Building better infrastructure with better bonds”，原文发表时间为2015年4月22日。
