一、导语与文献综述
十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；并指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度，从而将财政制度创新提到了一个前所未有的高度。但是，现代国家治理与现代财政制度的价值追求是否具有同一性呢？我们该如何建设现代财政制度，以夯实国家治理的基础并支撑现代国家的治理呢？
十八届三中全会之前，学界已有部分学者开始讨论如何建设现代财政制度。比如，王绍光、王有强（2001）主张建立一个民主、公平、统一、规范、高效的现代财政制度，其核心是全面进行预算改革；齐守印（2004）认为，现代财政制度有三个支点，即推进民主理财、依法理财和科学理财；樊延期（2007）认为，在进步运动时期美国从收入和支出两方面对其财政制度进行了彻底地改造，从而逐步形成了现代财政制度。这些学者讲的现代财政制度与上世纪九十年代以来提出的公共财政制度是基本一致的，尚未明确地将现代财政制度建设与现代国家治理相联系。
十八届三中全会以后，学界才开始将现代财政制度建设与现代国家治理或国家治理体系与治理能力现代化联系起来讨论。比如，贾康（2013）指出，要深化财政体制改革，匹配我国建设现代化国家、现代社会的伟大民族复兴宏伟蓝图，建立现代财政制度；王振宇（2014）对建立现代财政制度有三个期待，即期待预算管理制度现代化、税收制度现代化和政府间财政关系现代化。卢洪友（2014）认为，在市场、政府与社会“三维”治理结构中，财政是国家治理的基础，是政府治理的核心因素，主张强化财政法定主义，大力推进财政法治化进程；马骁、周克清（2014）认为现代财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点；高培勇（2014）从与国家治理体系和治理能力现代化匹配的角度上分析了新一轮财税体制改革的基本取向。本文试图从现代国家治理与现代财政制度的价值追求出发，分析现代国家治理与财政实践活动的现实矛盾，探讨现代国家治理与现代财政制度建设的路径选择，以期进一步探讨现代财政制度建设的基本方向。
1.治理的提出
英语中的治理概念（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。现代社会经济生活中的“治理”一词最初出现在伯利与米恩斯（1932）的《现代公司与私有财产》中，该书提出的“公司治理结构”开创了至今仍影响深远的公司治理理论。
政治学意义上的“治理”概念发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际组织（如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等）。20世纪末，西方学者开始赋予“治理”新的含义，认为治理是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益。西方学者认为，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；而治理则是一个上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。显然，西方治理理论通过反思政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，构筑了一个与“统治”、“管理”完全不同的政治学术语或概念。
2.国家治理
早期的国家治理通常是指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程；其目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。近期的国家治理理论重点强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，并考虑到治理理念所强调的社会诉求，认为国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程。
我国正处于社会转型期，社会组织不断发展壮大，日益成为我国社会生活不可或缺的组成部分，因此国家治理的主体将逐渐由政府与市场构成的二分法结构演变为政府、市场与社会的三分法结构。在这一变迁过程中我们要解决的实质问题是政府应该做什么、不应该做什么，重点是如何依法处理好政府、市场、社会的相互关系，进一步促进社会经济发展，提高人民福祉。
随着改革开放和社会主义民主进程的不断深入，市场主体对经济利益最大化的追求可能与政府的社会利益最大化的追求有较大的矛盾；而伴随政府失灵与市场失灵逐步成长起来的社会组织在行为方式、目标取向上与政府、市场均有区别。在这样的背景下如何统筹和协调政府、市场与社会组织的关系呢？显然，依靠单一维度、自上而下的政治统治已经难以整合日渐差异化的社会诉求，而必须以合作、协商为基础推动利益融合并进而实现对公共事务的有效管理。纵向上下互动、横向合作协商是国家治理体系和治理能力现代化的基本要义，其目标是社会公正，其手段是民主机制，其核心工具是法治。财政是国家治理的基础和重要支柱，现代财政制度的建设必须服务于国家治理体系和治理能力的现代化。由此可见，现代国家治理要求重构政府与市场、政府与社会、政府与公民及政府间的关系，其对法治、民主和社会公正的追求不容置疑地构成了现代财政制度建设的核心价值取向，二者在价值追求上具有天然的同一性。
三、我国财政实践与现代国家治理及现代财政制度的价值追求尚有差距
十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，不仅深刻揭示了财政在国家治理体系和治理能力现代化过程中的重要作用，而且为现代财政制度建设指明了方向。但是，现有财政实践与现代国家治理及现代财政制度建设要求的法治、民主与社会公正尚有差距。
（一）我国财政实践的法治化水平有待提高
国家治理体系和治理能力的现代化、现代财政制度的建立都需要依赖法治之剑重构各种利益关系，但我国财政实践的法治化水平仍有待提高。
1.财政制度建设缺乏“元规则”的指引
我国非常重视财政制度的建设，特别是自我国启动市场化导向的改革以来，屡屡将财税体制改革作为经济体制改革的突破口。但我国财政制度建设的实践过分依赖于政府的相关文件，长期缺乏“元规则”的指引和权威性的法律保障，导致财政制度建设缺乏高屋建瓴的设计，无法形成国家治理的基础和重要支柱。特别是在处理政府与市场、政府与社会组织、政府与纳税人（或企业与城乡居民，下同）及政府之间的关系上，财政制度建设无法获得高层次法律规则的支持，导致经常被动地对局部环节进行修修补补，稳定性和权威性均较弱。
2.财政收入的法定原则有待加强
财政收入的法定原则有待加强，主要体现为财政收入的组织缺乏权威性的法律依据，且政府尚未严格依据相关法律法规组织财政收入。比如，我国税收领域仅有三部法律，即《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征管法》，大量的征税行为依靠国务院颁发的法规及财税部门颁发的规章及文件，而非税收入的征收依据则更为混乱。在具体的收入组织活动中，财税部门不是根据相关法律法规征收税收收入和其他收入，而是依靠指令性计划，时而导致过头税或“藏税于民”。由此导致我们在处理政府与纳税人的关系上无法做到从容有度。
3.财政支出的刚性约束有待加强
财政支出的刚性约束有待加强，主要体现为政府与市场、社会组织的边界模糊，行政职能未完全法定，行政决策机制不够科学。我国自建立市场经济体制以来，政府逐渐从竞争性领域退出，但政府与市场的边界依然未能有效厘清，既未能建立政府权力的正面清单，又未能建立市场的负面清单。政府的正面清单界定政府到底有哪些权力，而负面清单则界定市场哪些行为不能自由主张。比较典型的例子是政府审批事项过多，常有“人在证途”或“企在章途”之说。同时，社会组织虽得到不断发育，对社会运行的作用不断增强，但仍然缺乏明确的活动边界。同时，政府的行政决策机制不够科学，“拍脑袋”决策事项较多，行政效率相对较低。
（二）我国财政民主决策水平有待提高
国家治理体系与治理能力的现代化不仅意味着社会经济利益的重构，而且意味着在重构利益关系时，再不能简单依赖暴力机器，而是各利益相关方必须在法治基础上进行有效沟通，即必须依赖于法治和民主协商机制。但我国财政决策往往过分强调政府主体性，忽略了市场主体、社会组织和纳税人的合理诉求，缺乏必要的张力和弹性。主要体现为我国政府预算决策、财政政策选择等财政决策缺乏有效的论证和征询机制，纳税人参与财政决策的机会较少。现代财政通常将税收视为公共产品的对价，而纳税人则有权要求政府按照其意愿提供相应的公共产品（包括其种类、质量及规模）。但我国纳税人对政府的财政决策影响力极为有限，无法有效参与预算的编制和审批，无法有效参与政府公共服务的定价听证。
（三）我国财政实践需要更加关注社会公正
社会公正是国家治理体系与治理能力现代化的核心价值取向。现实地看，改革开放以来我国经济飞速发展，综合国力明显提升，但社会公正程度却没有显著地改进，部分行业及居民仍然遭受不公正的待遇。比如，我国财政长期表现为城乡二元财政和国有经济财政。其中，城乡二元财政主要服务于城市居民，而农村居民则遭受到较大的歧视；国有经济财政主要服务于国有经济活动，对国有经济（及相关正规部门）照顾有加，而对民营经济及其他非正规部门则相对比较歧视，缺乏相应的公正性。另外，我国实行的多轨制社会保障制度则凸显了居民之间的差异化待遇。
四、我国现代财政制度建设的实现路径
现代财政制度建设应当以国家治理体系和治理能力的现代化为导向，重点是提高法制化与科学决策水平、实现公平收入分配。
（一）牢固树立法治意识，切实推动财政领域的法治建设
推进国家治理的现代化，建设现代财政制度，必须加快法治化进程，制定财政基本法及相关法律，建立具有权威性的财政法律框架，并严格依照法律法规处理财政经济事项。
财政法治化的基础是根据“国家治理的基础和重要支柱”的基本导向，在宪法框架下制定财政基本法，明确财政对于国家治理的重要作用，构建现代财政制度建设的法律基础，形成现代财政制度建设的元规则。财政基本法的核心在于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人及政府之间的关系。既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能；既要强调政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，又要激发社会组织的活力；既要发挥政府在国家治理中的重要作用，又要保证纳税人积极参与国家治理；既要理顺中央与地方之间的收入划分，又要合理配置政府间的事权和支出责任。
2.以税收法定为核心推进财政收入活动的法治化
财政收入活动的法治化，一是要以税收法定为基础推进税收收入的法治化，其重点是将我国现有税收法规、条例升级为税收法律，提升其权威性和规范性；改革和完善税收制度，推进“营改增”为核心的流转税制度改革、分类综合相结合的个人所得税改革、个人房产税为核心的财产税制度改革；完善税收征管制度，取消税收收入计划，加大税收征管稽查力度，做到依法征收、应收尽收。二是要推进非税收入的法治化进程，重点是完善各项行政事业性收费、政府性基金等规费的审批制度，规范土地出让金的收取及使用制度。以税收法定为核心推进财政收入活动的法治化，从根本上讲就是要建立真正意义上的“税收国家”，不仅要提高税收收入在财政收入中的比重，而且要保证税收符合法定性和合宪性要素。其中，法定性要素是指税收要素法定、税收要素明确和征收程序合法等；合宪性要素是指税收符合宪法的原则和理念。财政收入活动的法治化，其核心是实现政府与市场主体关系的法治化。简单地说，财政收入活动的法治化，要求政府对企业与城乡居民征税、收费必须依据明确的法律规范，防止政府的“攫取之手”。
3.以支出管理为核心推进财政支出活动的法治化
财政支出活动的法治化，一是要确定政府、市场与社会组织的行为边界，梳理并建立政府的权力清单，确保行政管理工作依法有序进行，切实发挥政府作用；建立市场的负面清单，进一步确立市场在资源配置中的决定性作用；建立社会组织的行为规范框架，提升社会组织在国家治理体系中的作用。二是要优化财政支出法律框架，完善预算法、政府采购法、国库集中支付、会计法等实体法和程序法，增强财政支出的规范性。三是要规范行政决策制度，建立民生投入的常态化增长机制，实现专项资金的法定化管理，提高财政资金使用的绩效。财政支出的法治化，其核心是实现政府的有限性和高效性，即通过确定政府、市场与社会组织的行为边界，构建有限政府；通过财政支出方法和程序的优化，改善财政支出的效率，提高国家治理的合法性。
改革开放以来，我国政府的重大政策决策过程已经从计划经济时期的“一言堂”模式逐步向内部集体决策、咨询决策和集思广益决策转变，从而提高了政府决策的民主化和专业化程度。但对于财政政策的决策而言，其民主性仍有待提高。为此，在重大财政政策的决策上要在坚持财政公开的基础上实行“集思广益型”决策，即屈群策（发散思维）、集众思（集中智慧）、广纳言（征求意见）、合决议（集体商定）和告四方（传达贯彻）。比如，财政税收法律的制定和修改，财税体制的改革和调整等，都需要群策群力、集思广益，减少财政决策的失误，进而提高财政决策的民主性。
在微观的财政决策上，需要不断加大预算编制的公开透明提高预算决策的民主性，形成有效的预算论证和征询机制。其核心是推进参与式预算制度，出台纳税人参与预算的管理规则，扩大纳税人参与渠道，提高参与效度，增强预算编制的民主性与科学性。同时，要加强预算执行和决算审批的公开透明，保证科学的预算决策真正落到实处。另外，要建立公共产品需求表达机制，提高纳税人对财政政策选择的影响力。比如，建立公共服务定价听证与评议制度，让纳税人能够有效发表相关意见，防止部门利益妨碍公众利益，提高相关财政政策决策的民主性与科学性。
（三）在兼顾效率的同时更加注重社会公正
推进国家治理的现代化，必须构建公正的财政制度，提高财政公共性的实现手段的现代化程度。一是要构建城乡统筹的财政制度，即财政资源必须无所偏倚的惠及城乡所有居民，重点是实现城乡公共服务均等化。特别是交通、教育、医疗设施及相关服务要向农村地区倾斜，保证城乡居民获得基本的起点公平。二是优化财政政策以平等对待各种所有制经济，对国有经济、私营经济实施平等的市场准入制度，打破特定领域的垄断经营；对国有经济、私营经济实施平等的融资制度，切实保证私营经济能够获得相同的融资待遇。三是要实行全面统筹的社会保障制度及相关福利制度，进一步改革退休养老金双轨制度，合并机关事业单位的退休金制度与社会企业单位的养老统筹制度，逐步实现退休养老金制度并轨；改革城乡医疗保险制度，逐步实现“三保合一”的医疗保险制度，保证全部城乡居民获得相同的医疗保障待遇。
