党的十八大明确提出走中国特色新型城镇化道路，十八届三中全会和四中全会又分别从改革和法治两个角度对如何推进中国特色新型城镇化建设作出了顶层设计和总体部署。在全面依法治国的方略下，必须依法推进中国特色新型城镇化建设。这既是基于对国外城镇化发展经验的总结和借鉴，也是基于对我国传统城镇化道路的反思和批判而作出的判断。
一、依法行政是发达国家城镇化健康发展的主要经验
根据政府与市场在城镇化进程中的作用，以及城镇化、工业化和经济发展的关系，通常把世界各国的城镇化主要概括为三种模式。第一种是自由放任式的美国模式，第二种是政府调控下的市场主导型的西欧模式，第三种则是受殖民地经济约束的拉美非洲模式。这三种模式在城镇化的动力、路径、内容和绩效上的表现互不相同，政府、市场、社会三者的关系也各自迥异。但是，从三种城镇化模式的成功经验和失败教训来看，依法行政是最重要的一点。也就是说，能有效持续做到依法行政的城镇化模式往往能走上健康有序的道路，而不重视或没有发挥好依法行政的保障作用的城镇化模式往往是低效无序和高成本的。概括来看，国外城镇化发展尤其是发达国家在依法推进城镇化建设上积累了如下经验：
一是重视规划立法，坚持依法进行城镇规划和管理，推动城镇化有序开展。城镇化是一个系统工程，排在第一位的是规划，而规划只有纳入法律才是硬约束，否则规划就容易被随意修改，成为城镇发展的软约束甚至无约束。英美等国在城镇化发展中，尤其是在新城镇建设中高度重视规划立法，紧抓规划不放手。例如，美国的城镇规划法约束力极强，按照法律规定，各地方政府的规划必须通过专家论证和市民审议，而规划一经通过确定，就不能随意改变和调整。英国在第二次世界大战后相继通过《1946年新城法》《城镇和乡村规划法》（1947年），在法律上要求把城乡纳入一体进行统筹规划和建设，从而推动了英国新城镇的实质性发展。日本在城镇化进程中也高度重视规划立法。1919年日本就制定《城市规划法》，二战后制定实施有关国土开发和城市发展的法律近220件，其中直接推动城镇发展的法律近40件。[1]
二是坚持权益导向，在城镇化建设过程中通过合理的利益补偿机制和健全的社会保障体系来维护公众权益。社会保障是各国城镇化发展的最重要的制度保障。英国是建立社会保障制度较早的国家，早在1601年，伊丽莎白女王就颁布了《济贫法》。此后，在1817年和1832年，英国两次成立济贫法调查委员会，在1834年修订了《济贫法》。在20世纪初，英国政府相继制定了《老年赡养法》（1908年）、《国民保险法》（1911年）、《失业保险法》（1920年、1935年）、《寡妇孤儿及养老年金法》（1926年）、《家庭补助法》（1945年）、《国民救济法》（1948年）等一系列法律。到20世纪中叶，英国已经形成了较为完善的社会保障体系。德国是现代社会保障制度建立最早的国家，早在19世纪就创造性地开展社会保障制度建设。自1881年颁布《社会保障法》以后，德国通过《疾病保险法》（1883年）、《工伤保险法》（1884年）以及《伤残及养老保险法》（1889年）、《职员养老保险法》（1911年）等法律，建立了包括疾病、工伤、养老、失业等内容在内的社会保险法律制度。1969年，德国制定《农民养老金法案》，从而正式建立由社会保险、社会救济和社会服务构成的社会保障网。而日本政府通过制定和完善社会保障立法来对失地农民基本权利进行保护。一方面，日本保障新进城农民的基本生存权，赋予新进城农民平等的市民身份，使他们享有与城市居民同等的社会保障；另一方面保障新进城农民的劳动就业权利，要求企业近乎“终身”地雇用新进城农民，确保新进城的农民不会因失业而陷入困境。在城镇化期间，日本既没有发生大的社会动荡，也没有出现拉美等国那样的贫民窟。
三是针对城镇化建设和管理建立多层次多方面的法律体系，内容涵盖规划、建设、管理、生态文化、人文历史等多个领域，尤其强调对人文自然环境和历史遗存进行保护。例如，为了缓解城市过度拥挤带来的问题，英国先后制定了《公共卫生法》《环境卫生法》等法规，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理；英国专门颁布了《历史建筑和古老纪念物保护法》（1953年）等法律，对历史建筑和古老遗存进行保护。在德国，《联邦德国建设法典》（2002年修订）明确提出城镇发展要遵守水、肥料、环境污染等法律法规，《联邦建设法》和《联邦建设促进法》强调对生态环境和历史遗迹进行保护。日本的历史文化名城和景观所在地政府从20世纪60年代末开始纷纷颁布有关历史环境保护的条例，以应对经济开发热潮对古文化遗产的破坏。到1975年，日本政府修改《文物保护法》，明确将历史景观地区作为国家的文化资源进行保护。
四是扩大公民的参与，适时调整修订与城镇化建设和管理相关的法律。城镇化是一个利益重新布局、分配和创造的过程。为保证这个过程顺利开展，英美等发达国家加强法制建设，将城市化进程纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践。例如，在英国，全国性城市发展战略规划、市镇地方规划及市区局部的改造建设等各个层次的规划，按照法律规定都必须有公民的参与。在德国，按照法律规定，政府在规划制定过程中必须尽早地将规划的目标、规划方案和影响等告知市民，以便及早地听取他们的意见，及时对规划进行修改。规划在正式提交市议会审议之前必须公示一个月，以便全面地听取各方的意见。[2]此外，城乡规划法也具有相当强的时效特点，随着城市化的发展和市场经济的需求，许多发达国家的规划法在颁布后都被多次更新和修订过。例如，英国的《城乡规划法》（1947年）在第二次世界大战后的3年里先后被修订12次；联邦德国的《建设法典》（1986年）在颁布后的20年里被修订20次以上。而日本政府每隔10年左右就会针对新情况制定或修改一次城市立法，其《城市规划法》（1919年）在颁布以后的一百年里已经被修改多次。[3]
五是注重发挥相对独立的监督机构的作用，在规划局之外成立具有法律效力的第三方机构，监督规划的执行情况以及对公众的意见进行听取和裁决。例如，英国的政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。公众若有不同意见可以向规划督察申诉、写信或当面交谈，由规划督察先进行协调，如果协调不成，再开庭审理，公众进行申辩，最后由规划督察裁决。法国为了加强对自然文化遗产的保护和城乡规划实施的监管，设立国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。[4]
二、传统城镇化模式下我国依法行政的困境
1978年以来，我国城镇化率不断提高，从17.9%提高到2013年的53.7%，增加了35.8个百分点，年均提高1个百分点左右。从表面上看，我国城镇化建设已经达到世界平均水平，但是过去30多年的城镇化在本质上是低水平、高耗能、粗放型的城镇化，存在重数量轻质量、重规模轻内涵、有法不依、执法不严等弊端，城镇化建设呈现“政府主导型”“土地财政型”“片面发展型”等突出特征。不可否认，传统城镇化道路已经陷入了多重困境，带来很多问题。
一是农民土地财产权益受侵害。农地财产权是农民生存发展的根本。依照《土地管理法》，土地整治是由农民集体而不是政府单方决定的，在没有取得土地所有权人的授权或委托下，政府不能直接代替农民集体来整治和处分土地。但是在经济发展优先和地方财政利益的驱动下，一些地方政府遏制不住政绩冲动，盲目追求城镇化率，强拆强迁，侵害农民的合法利益与生存权。农民在整个征地过程中缺乏足够的知情权、参与权和抗辩权。法律授予了政府征地的权力，却没有明确规定能充分体现公正原则的增值收益分配标准，农民被置于收益分配链条的末端而无法充分享有土地的增值收益。[5]法律对土地征用公告程序和惩罚制度的规定也不严格，使公众无法对征地过程进行监督。此外，为进行现代农业的规模化经营，实现农业增产、农民增收，保证粮食安全，我国推动土地流转。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农村土地承包经营权的流转不得改变承包土地的农业用途。然而，受利益驱使，实际操作中的流转土地非农化、非粮化现象屡见不鲜，农民主观不愿流转和被强迫流转之间的矛盾也很突出。[6]
二是行政纠纷解决机制失灵。城镇化在征地拆迁过程中牵涉到城乡居民的利益关系调整，容易出现纠纷，需要加以规范和调解。尽管现行制度规定了行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种可以用来化解征地纠纷的机制，但是在实际运行中却因为程序烦琐、效率低下，导致时间和经济成本都很高昂，或者因为涉及政府自身利益而无法确保公正。更有甚者，很多法院基于当地政府的压力对以政府为被告的行政诉讼根本不予立案，导致现有的矛盾协调机制在农民中缺乏公信力，难以有效地化解纠纷，城镇化进程中出现的涉地矛盾不断累积、激化，甚至走向了暴力冲突。[7]
三是立法体系不完整，存在不少立法盲区和空白。例如，我国没有一部城市管理法，城市管理无法可依，区域规划存在立法空白，导致弊端丛生。城镇化进程的一个重要内容是通过特定区域中心城市间的协调发展来拉动区域内的城镇化进程，诸如珠三角、长三角城市群发展和京津冀协同发展。但是，目前我国规划立法对象仅限于特定行政区划内部，同一个省地市间的联合，比如长株潭、西咸、乌昌等的一体化建设，尚有省域城镇体系规划可作依据，但区域间的规划却无法可依，造成规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难，使经济建设与土地利用之间的矛盾突出，城市基础设施对城镇整体布局和长远发展的先导作用难以有效发挥。[8]
四是高速城镇化带来了环境污染，但现行环保法律无法有效防止城市污染向农村转移。在快速城镇化过程中，由于常住人口和流动人口、能源消费、机动车使用、城市建设快速增长，大量污染物排放，付出了沉重的资源环境代价。近15年来，在能耗方面，我国城镇化率每增加1个百分点平均需多消耗能源4940万吨标煤，其中包括煤炭、石油、天然气等；在工业制成品方面，我国城镇化每增加1个百分点平均需多消耗钢材645万吨，水泥2190万吨，而且工业三废的排放量日益增多。与此同时，我国在防止城市污染向农村转移方面却存在立法滞后、执法受制于地方、司法救济难的困境，难以有效地阻止这类事件的发生。
五是在政绩焦虑、利益冲动和形式主义驱使下，许多城镇的高楼林立往往是以割断文脉和弃置乡愁为代价的，尚没有全国性的法律法规对在城镇化进程中如何保护和传承传统文化从立法层面进行刚性约束和规范性指导，地方性法规也不多。一些地方政府不加区别地搞拆旧建新、拆毁重建、“全面改造”等破坏性开发，使大批古旧建筑、历史街区、人文景观、名人故居等毁于一旦；拆掉真文物、建造假古董的现象屡有发生，原有的城市风貌、文化遗存、地方风情的完整性、真实性不复存在。[9]
三、依法推进中国特色新型城镇化建设
习近平总书记提出“看得见山、望得见水、记得住乡愁”，是新型城镇化建设的美好境界。要实现这样的境界，必须依法推进中国特色新型城镇化建设，走法治化道路，当务之急，扩大公众在城镇化建设中的参与、完善城镇化法治体系、坚持维护农民权益、依法进行城市管理、消除行政诉讼障碍和依法加强环境污染处罚。
一是扩大公众参与，变“政府主导”的行政法治模式为“多中心治理”模式，实现善治和良法的互动。正如十八届四中全会指出的，法律是治国之重器，良法是善治之前提。善治内在地包含了法治的要求，只有在法治社会中才能实现善治。传统的城镇化模式以政府为主导，追求利益至上，粗放短视，容易出现“被进城”“被上楼”等侵害农民权益的现象。而在中国特色新型城镇化建设中，要改变推进城镇化过程中政府作为单一主体的现象，使公众能够充分行使主体权利，就需要吸收更多利益相关群体参与城镇化，实现政府与公众的良性互动。尤其是在城镇规划等地方法规和决策制定过程中，通过民主协商机制吸收公众参与，规范完善城市规划决策程序，减少和约束规划部门的自由裁量权。在行政执法领域，倡导说理、沟通型的模式，通过强化行政执法机关的说理意识和双方对话、沟通机制，减少误解、凝聚共识，增强行政执法的合意性和可接受性。在行政救济领域，倡导多元主体参与、多种机制协同的模式，通过发挥行政复议的主渠道作用、行政诉讼的次渠道作用和行政调解的分流作用，推动功能互补、对接有序的多元化行政纠纷解决体系形成，增强行政纠纷化解的实效性。[10]
二是完善中国特色新型城镇化建设的法治体系。在科学立法上，要以公共利益最大化为价值取向，完善城镇化进程中的各项法律。地方立法机关和政府要对《城乡规划法》制定详尽的实施细则，建立科学完善、合理可行、规范系统的城乡规划体系，建立城市总体规划与社会经济发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。[11]同时，随着城镇化的需要适时出台、修改相关法律法规，防止城镇化的随意性。在严格执法上，要规范执法行为，坚持执法的公平性。在拆迁过程中，要制定各方认可的拆迁补偿、安置标准，并执行到底，防止发生一些人“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的问题。此外，加强全民法制教育，提高全民的法治意识，培养全民的法治精神。
三是坚持以农民权利为核心推动中国特色新型城镇化建设。解决当代中国农民问题的核心是农民权利保障，其中尤为重要的是对农民的财产权、平等权和迁徙权进行保障。城镇化的客体是广大农民，主体也是广大农民。农民群众的参与程度、受益程度，是衡量城镇化发展水平和发展质量的重要标准。在中国特色新型城镇化的推进中，要通过立法形式赋予每个公民以平等的宪法权利，将农民作为平等的权利主体来对待，尊重农民的土地权益，建立合理的征地补偿和利益分享机制，以公正的司法体系保障农民在户籍、教育、就业、医疗和社会保障等领域的权益不受侵害。建立市场化的补偿标准，扩大补偿范围，完善征收补偿的财产评估程序和听证程序，并建立健全失地农民的社会救助制度。合理开发利用土地，盘活闲置房源，多渠道增加保障房供给，妥善解决居民安置问题。加快推出住房保障法，清楚界定各类保障房的法律定义、使用范围和标准，健全监管机制，强化政府职能，促进住房保障体系的公平健康发展。
四是依法实施城市管理和治理。规范政府职能部门的管理行为，并强化政府依法管理的法治意识，通过依法管理的典范来带动和提高市民素质，促进城市管理的法制化、规范化和科学化，实现城市管理和治理的法治化。[12]坚持保存城市文化记忆，促进城市功能提升与文化文物保护相结合，加强历史文化名城名镇、历史文化街区等整体保护，在每个城市都出台相应的《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，确保“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。
五是合理界定公共利益，进行公益建设立法。城镇化建设的核心是以人为本，政府要首先考虑广大农民的公益事业，让农民愿意成为新市民，让农民和市民享受同样的社会福利，享受同样的公共资源，建设包容性城市。尤其是在对集体土地的征收补偿上，要严格界定公共利益的范围，切实提高征收补偿标准，丰富征收补偿方式。
六是消除行政诉讼障碍。行政诉讼法被视为“民告官”的法律。在权利的所有救济形式中，司法救济是最有效的也是最终的救济方式。必须切实贯彻独立审判原则，以保障司法公正的实现；拆迁补偿案件等因为诉讼标的较大、诉讼费用较高，农民一时难以承受，为保证其诉讼权利的实现，应给予缓、减诉讼费用的优惠，先保障立案；保证土地使用权纠纷案件可诉。此外，建立专门的保护农民权利的基层司法援助组织，调整现行的国家、省、市、县四级司法援助体系，将司法援助组织办到乡镇一级，使得司法援助组织能够更加贴近农民群众，大力扶持农民自发设立的各类自助组织。[13]
七是在立法上加大环境污染的处罚力度。对环境保护执法部门实行垂直管理体制，建立环境公益诉讼制度，严格执行环境保护法律制度。在新型城镇化推进过程中，妥善处理城镇化发展与保护环境资源的关系问题，加强城市污染综合治理和生态建设，增强自然系统的生态服务功能。严格执行国家环境保护法律制度，促进城镇化的健康持续发展，建设美丽宜居的生态城市环境。
结论
从上文讨论中，我们看到，无论是国外发达国家实现健康城镇化的经验，还是我国传统城镇化面临的困境，都凸显了依法行政的重要性和必要性。从战略高度，党的十八届三中全会、四中全会已经为我国推进中国特色新型城镇化建设指明了方向，提出了要求。在具体的实施中，依法推进中国特色新型城镇化建设是各级政府必须恪守的行动纲领，尤其是要紧紧抓住“人”和“环境”两个关键词。就人的问题而言，必须从维护和发展人的权利角度出发，努力实现“人的城镇化”；就环境的问题而言，必须从人与自然的和谐、环境资源可持续角度出发，注意做好城镇规划，保护好自然环境和历史遗存，努力实现“看得见人、望得见水、记得住乡愁”。从依法行政的层面看，当前最重要的是完善改革司法体制，增强执法人员的法律意识，提高其执法水平和执法能力，及时化解人民内部矛盾，维护好社会稳定。唯其如此，中国特色新型城镇化建设才不仅是“中国特色”的、“新型”的，而且是“健康”的。
参考文献：
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