——以非政府组织为视角
作为美国现阶段亚太战略调整的方向和态势，“亚太再平衡”成为美国全球战略重新布局的重要一环。为实现外交、经济、文化、军事乃至各个战略层面“锁定亚太地区”的目标，美国在战略规划、资源投入及实施策略上进行了一系列调整。除了军事上加紧对亚太地区进行军事部署、经济上力推跨太平洋伙伴关系协议（TPP）之外，文化上也通过全方位的软实力外交来影响和塑造亚太各国。非政府组织作为主体之一，凭借自身优势在美国的亚太软实力外交中扮演着重要角色。
一、软实力外交：“亚太再平衡”战略下
影响和塑造亚太各国的重要路径美国前国防部长莱昂·帕内塔在2012和2013年两次香格里拉对话上，都提出美国“再平衡”战略涉及外交、经济和文化层面。前不久辞去美国防长职务的查克·哈格尔更是明确指出，美国的国家影响力要通过与其他国家合作的方式来实现，主张控制美军规模，强调“软实力”。①
最早提出“软实力”概念的美国学者约瑟夫·奈，将“软实力”定义为：“一国使他国（自愿）要求该国所希望的事物，而非强令他国所希望的事物，因为其他国家的追随，一国可以达到它所希望的结果。”②
由此可以说，软实力已超越资源力的范畴，成为一种可以影响他者的行为能力。中国学界一般概括软实力为：“文化及价值观等意识形态方面的吸引力、社会经济制度及发展模式、一个国家在国际社会的形象及在多边外交中对国际规则和政治议题的塑造力。”③
而软实力外交的本质，即是以文化交流项目、国际广播和互联网等形式，将一国软实力的影响力推广至目标国。与其他外交模式相比，软实力外交模式以其优越性和重要性，为越来越多的国家所重视，正在逐步成为主权国家彼此间实现自己特定的政治目的、输出本国价值观和实现战略目标的一种手段。
美国历来重视软实力外交。软实力外交已成为美国实现其战略意图的一种颇有成效的外交活动形式。作为软实力外交的集大成者，美国开展软实力外交既有现实战略利益的考量，更有着深刻的思想根源。以民主自由典范自居的美国，“从立国开始，就一直相信自己的天命是通过民主示范使自由和社会正义普及全人类……美国不仅要成为让其他民族效仿的优良的国内民主生活方式的灯塔，而且还要成为在道德上优于他人的国际行为的楷模”④。有着深厚的“天定使命观”的美利坚民族认为，作为上帝的“优等选民”，其担负着将世界从“苦海”中拯救出来的历史使命。
这种“使命意识”随着美国综合国力的不断增强逐步演变为要在全世界输出“美式价值理念”。而亚太地区因人种、民族、语言、宗教的多样化，政治制度与意识形态多元，可以说是全球差异性最大的地区之一。通过开展软实力外交，在亚太地区推广美国式的“民主、自由和人权”等自由主义价值观及相应的制度，可以说是美国“天赋使命意识”的体现。但这无疑有悖世界文化发展自主性和文化多样性的历史规律。
当然，美国在亚太地区开展软实力外交，除了“使命意识”之外，更重要的是以软实力外交为手段，实现影响和塑造亚太各国的战略目标。作为世界头号强国的美国，早已拿起软实力这个无形但力量巨大的武器，以文化融合为外衣，在全球范围内推广其所推崇的“普世价值”。美国在亚太地区开展软实力外交，目的也在于使亚太各国被动地接受其民主制度及文化价值观，使各国在政治、文化、价值观上“美国化”。
就美国在亚太地区开展软实力外交的路径而言，“文教经援”、“民主扩展”、“舆论引导”是三条重要路径。所谓“文教经援”，主要指通过文化教育援助项目在亚太地区推广美式文化。所谓“民主扩展”，主要指通过选举观摩等项目扩展美国的民主理念和民主模式。所谓“舆论引导”，主要指美国以其信息优势，积极谋取和掌握国际道义制高点，引导事关亚太各国的舆论导向。此三条重要路径的实施主体，除了美国政府之外，还包括非政府组织及个人。因为就美国参与软实力竞争的传统而言，除了政府的主导之外，长期以来发起并实施对外文化和教育交流活动的主体一直多为非政府组织和个人。
“非政府组织”亦被称为“非营利民间组织”⑤，具有“组织性、私立性、非利润分配性、自治性、志愿性”⑥五大特点。在亚太地区推动美国软实力外交的非政府组织中，比较具有代表性的有亚洲基金会、卡特中心、自由之家、欧亚基金会等。
这些非政府组织利用自身的非政府优势，通过图书捐赠、英语语言教学、人员交流、文艺作品展览等文化教育项目实现文化输出；通过选举观摩活动等项目扩展美国的民主理念和民主模式；通过对亚太各国的“自由度”评比引导国际舆论。可以说，在当今时代背景下，美国在亚太地区的软实力外交呈现出活动形式和参与主体多样化的双重特点。在影响和塑造亚太各国的战略实施过程中，具有特殊优势的非政府组织作用巨大。
二、通过“文教经援”输出美式文化：以亚洲基金会为例
在美国软实力外交过程中发挥着重要作用的非政府组织，首推各类基金会。作为一种不同于政府主办抑或其他非营利机构，基金会是由个人或民间捐资，具有类似公司的组织模式，从事公益事业的非政府组织。它又被称为“基金公司”、“捐赠公司”、“信托公司”、“信托基金”、“信托慈善基金”等，⑦在100多年时间里已经发展成为“一种完备的制度，数量之多、规模之大和影响之重要，是20世纪美国的独特现象”⑧。基金会不仅在美国社会中发挥着重要作用，在对外关系中也占据着相当重要的位置。
成立于1951年的亚洲基金会，是美国在亚太地区开展软实力外交的重要参与者之一。亚洲基金会原名是自由亚洲委员会，1954年更为现名。该基金会总部位于旧金山，在华盛顿哥伦比亚特区及18个亚洲国家和地区设有办事处，项目重点涉及22个国家和地区。就资金来源讲，政府拨款是其最重要的收入项目。2012财年，亚洲基金会接受美国国会拨款达1700万美元，接受美国国际开发署和其他相关政府部门拨款共计6030万美元，⑨这些拨款几乎占据亚洲基金会2012财年全年收入的1/2。从项目制定和运作过程来讲，亚洲基金会的主要关注点包括亚洲地区各国的民主制度建设、政府治理水平提升、亚太地区整体的稳定和合作等。⑩
自20世纪60年代以来，亚洲基金会已经在20多个亚洲国家开展了“自由与公正选举”项目，并通过文化交流、提供教育资源等路径有力地推广了美国的价值理念，对于美国在亚太地区的软实力外交功不可没。
亚洲基金会之所以能够成为美国软实力外交的重要组成部分，与其在项目开展、对外传播方面的优势密不可分。一方面，亚洲基金会的很多项目以当地社会弱势群体为援助对象，如妇女权益、幼儿营养等，并且多以慈善救助、人道援助的方式进行，不仅更易于为接收方所接受，同时通过其自身遍布各地的网络体系加以传播，项目由此产生的联动效应对于宣扬美国的文化思想不无裨益。以阿富汗为例，为推动2014和2015两个年度的选举，亚洲基金会正在帮助他们进行选民教育、选举治理，尤其是鼓励妇女参政议政。同时，基金会还邀请了很多宗教领域的专家在清真寺和一些团体中心举行了沙龙式的对话论坛。
可以说，亚洲基金会针对这些亚洲国家的选举培训或治理援助一定程度上或许促进了当地的人权保护或基层民主发展，但获益更大的是美国本身，受训民众得到更多的是美式的政治观念，也更易于亲美，如果美国试图“改造”某个国家，无异于正在为未来的“改造”积蓄基层支持力量。
另一方面，亚洲基金会在教育、法制改革等层面的活动也多有成效，并且这些活动也成为美国在亚太彰显软实力的重要体现。以“向亚洲赠书”项目为例，作为亚洲基金会在亚洲地区运行最长久的项目，它不仅使基金会本身成为亚洲地区最大的境外图书捐助组织，而且成为诸多亚洲国家最大的教学资源捐助来源。
就中国而言，自1980年至今，亚洲基金会累计向中国各机构赠送的图书达380万册，内容涵盖经济、金融、工程、医学、农业、计算机等涉及社会经济发展类的专业性书籍。这些图书对传播美国的价值观念及文化思想意义重大。
三、通过“选举监督”扩展美式“民主”：以卡特中心为例
通过开展选举监督活动推广美式“民主”，也是美国亚太软实力外交的重要组成部分。其间，以卡特中心等为代表的非政府组织，发挥着不可替代的作用。所谓选举监督，主要指的是考察目标国的选举体制，包括选举前后及选举过程的公正、透明与否，并就选举制度和选举法律、规则等提出建议。一般而言，非政府组织对目标国国内选举的监督，不仅使目标国易于接受美式“民主”，更有助于从整体上提升美国软实力的影响力。以卡特中心为例，它的创立者是美国前总统卡特。打出“人权外交”旗帜的卡特总统卸任后，在外交领域仍然相当活跃。他不仅充分利用其个人的影响力来推动海外选举监督，而且加强与美国其他非政府组织的合作，以实现卡特中心影响的最大化。与此同时，在资金来源上，卡特中心不仅接受美国各领域的资助，还接受其他国家的资助。组成人员除了美国非政府组织的代表外，还包括其他国家积极关注民主发展问题及具有民主经验的人士。从卡特中心的选举监督对象来看，早期主要集中在拉丁美洲地区一些国内政局不稳的国家。苏东剧变以后，中亚诸国和东欧地区的一些国家进入政治转型期，如何推进这些地区民主发展，成为卡特中心活动的重点。此后，卡特中心将选举监督的对象逐步指向正在进行“民主转型”的国家。自1989年至2014年11月，卡特中心已观摩了38个国家的99次选举。
与拉美、东欧等国相比，亚太国家政治制度及经济发展水平差距很大，宗教信仰和文化传统各异，彼此间存在着巨大差异和复杂矛盾。因此，卡特中心对亚太国家的民主发展给予了更多的关注。从下表可以看出，卡特中心对亚太地区的黎巴嫩、中国、印度尼西亚、菲律宾等国进行了多次选举监督活动。
以印度尼西亚为例，卡特中心分别于1999年、2004年、2009年对其民主选举进行了观摩。卡特中心不仅在选举之前对其选举结果进行评估，并且为了有效进行选举监督，还参与设立了联合现场指挥机构。特别是1999年的印尼选举，卡特中心与其他非政府组织联合派出了“一支由来自亚洲、非洲、欧洲和美洲的23个国家的100名国际监督员组成的联合代表团”，其中不仅有政党领袖、选任官员，还包括卸任的官员、人权专家等。这支代表团被分为42个观察组，派往印尼26个省（未派往东帝汶）。这些观察组在选举日监督了400多个投票站的投票过程，并对某些地域的计票过程进行了监督。选举结束之后，观察组还公开发布声明，明确指出选举监督过程中所发现的问题，并提出相关改进选举工作的建议。在2004年印尼选举过程中，卡特中心“从2004年5月起即向印尼各地派出12-14名长期观察员，开始跟踪观察7月5日印尼总统选举的选举环境，包括选举准备、选举教育活动、政党的竞选活动等”。在总统选举当日，卡特中心向印尼17个省派出了60名国际观察员，对投票、开票、计票、票箱运输等过程进行了监督。卡特中心在印尼的这些选举监督活动，一定程度上有助于推进印尼选举环境的改善，更为重要的是推广了美式选举模式和美式“民主”。
与对印尼的选举监督相比，特别值得关注的还有卡特中心从1997年3月至2010年3月对中国基层选举进行的14次选举监督。作为亚太地区最大的转型国家，中国一直是卡特中心关注的重要对象。纵观卡特中心对中国基层选举的介入模式，除了观察（或田野调查）之外，还会在选举监督的基础上，向中国的立法机关或相关行政机构提出问题，并提供法律法规层面的一些修改意见。例如，卡特中心曾于2000年8月与民政部合作召开过一次《村民委员会选举规程》修改研讨会，并就有关法律法规的修改完善提出过许多建议。
同时，该中心还借此资助印刷了五万本《村民委员会选举章程》修改手册。也正是通过提出建议和提供经费赞助两种方式，卡特中心与中国的基层选举之间一直以来形成了一种“良性互动”的关系，中国一些地方部门和个人多数情况下也都是给予它们方便。辩证地来看，卡特中心对中国基层选举的监督活动也是利弊共存。与此同时，卡特中心也邀请中国学界和政界的人士到国外进行考察，对于考察的费用也给予全额或部分资助。
概言之，通过对亚太相关国家的选举监督活动，卡特中心使得美国所宣扬的“民主”、“人权”等价值理念得以大力推广，而卡特中心自身也成为在推动民主和人权发展领域具有广泛影响力的非政府组织。
四、通过“舆论引导”彰显美式“自由”理念：以自由之家为例
美国政府还通过操控国际舆论对亚太各国进行软实力外交。作为美国资历最老的人权组织，“自由之家”以其超党派及基础广泛的优势，每年发布“世界各国新闻自由度调查报告”及通过相关举措，在为美国操控国际舆论方面功不可没。该组织创立于1941年，创立之初的目的是反对欧洲的纳粹主义与共产主义。它由信托理事会领导，其成员包括民主党与共和党的高层人士、独立人士、企业与劳工领袖、前政府高级官员、学者、作家及新闻工作者。时至今日，“自由之家”的主要活动包括针对特定地区开展各种项目、出版各种《研究报告》及进行所谓的“世界各国自由度评比”。从研究报告的种类和内容来看，主要包括《世界自由度年度报告》、《转型国家年度报告》、《新闻自由调查年度报告》及不定期出版的特殊调查报告。以《世界自由度年度报告》为例，“自由之家”从1978年起每年对全球100多个国家的政治权利与公民自由状况加以评估并打分，一般长达600页，其相关材料与数据被各国决策者与新闻工作者所广泛采用。显而易见，借助其广泛的国际影响力，“自由之家”所发布的各种研究报告不仅有助于美国处于国际舆论最中心的位置，也使得部分亚太国家成为国际舆论打击的对象，在国际话语权竞争中明显处于劣势。
具有深厚政府背景的“自由之家”秉承政府外交战略需要，通过引导国际舆论，在亚太地区推动“人权”和“自由”。“自由之家”发布的各项研究报告及自由度报告，与美国的全球舆论战略也是一脉相承的。奉行“信息自由”流通准则的美国早在二战结束之初即以“信息自由”之名打破二战之前形成的英国的舆论霸权。冷战时期挫败苏联“新闻封锁”政策的同样是“新闻自由”。冷战结束之后，美国仍然坚持这一准则，在包括亚太地区在内的全球各个地区大力推广“信息自由”原则，更加重视和强调“自由、民主、人权”等“普世价值”。究其本质，“自由之家”所宣扬的“新闻自由”、“信息自由”原则，其实是建立在美国国际传播霸权及对于其他国家巨大信息优势的基础上的。其终极目标不是维护其他国家的“新闻自由”，而是更有利于保障自身对全球新闻信息采集及新闻传播渠道控制的自由、保障美国的民主能够向全球输出的自由。显而易见，建立在这种美国舆论霸权基础上的“新闻自由”，只能由美国单方面享有，而对亚太各国而言，往往意味着自身主权独立被损害。与此同时，以“自由之家”为代表的美国非政府组织还经常借助新闻事件肆意渲染引导舆论。在中国新疆问题上，美国非政府组织进行了积极介入。每当新疆出现一些突发事件或者中国政府出台新的相关政策之时，美国非政府组织通常就会迅速作出反应，“有时表达关注，有时提出谴责，有时则直接发布无法证实的消息”。这些非政府组织如此迅速地表明立场，一方面是因为它们无需为自己的言论负责，另一方面主要是为了创造、培养实现自身目标的一种舆论氛围。
五、结语
值得注意的是，以“亚洲基金会”、“卡特中心”和“自由之家”为代表的这些非政府组织所开展的“文教经援”、“选举监督”、“自由度评比”项目和活动，之所以能在美国软实力外交中发挥举足轻重的作用，很大一部分原因在于它们几乎都离不开美国政府的支持和资助。它们不仅是美国政府进行软实力外交的合作者，更是实现亚太战略目标的具体执行者；作为政府的合作者，它们所拥有的志愿精神和服务意识，以及在相关领域的专业技能恰恰是美国政府外交能力的不足之处。它们在开展活动的过程中，以“非政府”、“专业性”、“独立性”的形象出现，不仅易于为对象国所接受，也极大地彰显了美国的“多元主义”。
因而，在美国亚太软实力外交方面，这些非政府组织的参与所带来的影响是不可估量的。这也给中国非政府组织发展及软实力的提升带来深刻启示。概言之，面对美国的软实力外交，中国如何保障国家文化安全及文化发展的自主性，成为当前中国亟需认真对待并加以解决的问题。由于中美文化间的差异，美国软实力外交对中国的考验是全方位的。具体到意识形态层面，美国通过在亚太地区推广“普世价值”，将中国妖魔化成一个与亚太其他国家完全不同的国家，既不利于中国塑造良好的周边环境，也不利于中国国际形象的改善与提升。中共十八大报告指出：“我们将扎实推进公共和人文外交，维护我国海外合法权益。我们将开展同各国政党和政治组织的友好往来，加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流，夯实国家关系发展社会基础。”而公共和人文外交的主力军之一即是非政府组织。充分发挥非政府组织的外交作用，探索有中国特色的软实力外交道路，不仅能更好地为中国总体外交服务，而且有助于维护国家意识形态安全。
就提升中国非政府组织参与软实力外交事务的能力而言，一方面应加快消除中国非政府组织自身存在的诸多障碍，如经费不足、人力资源匮乏、专业技能欠缺、官僚习气浓厚等。在此基础上，应鼓励境内非政府组织积极成为在国际社会传播中国文化、价值理念的得力助手。另一方面，中国非政府组织有必要对国内研究力量加以整合，在“保持国际关系中的文化自主性”、“发展中国特色社会主义民主”等问题领域形成研究网络，进而在国际社会发出自己的声音，也更易于为国外受众所接受。这不仅有利于渐进式地培养国际社会对中国的正确认识，向世界介绍一个真实、全面的中国，而且有利于从战略层面消除美国对中国发展道路的过多猜疑。塑造美国的“中国观”已然成为中美在亚太构建新型大国关系的重要前提和基础。
