自十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化以来，社会各界反响强烈，不少学者把“治理现代化”看作是“第五个现代化”目标，围绕这一目标的诸多研究视角深化了对这一问题的理解。笔者认为治理的最大难题是如何治理治理者，受这一永恒难题的启发，本文从国家代理人自身出发，基于“国家自我反思平衡”这一核心概念来审视新中国国家建设的历程，回应如何构建自主型国家和实现国家治理的现代化。
为什么需要国家、何为国家及国家应怎样运行这三大问题一直促使中国学者思考国家的一般通性及中国的独特性。
1.国家回归的必要性
事实上，国家一直都在发挥着作用。尽管奉行“夜警国家”的自由主义者极力主张国家尽可能退去、仅保留非常有限的领域，尽管随着行为主义的盛行、利益集团的成长，政治研究中以国家作为核心的范式大有被取代的趋势，尽管无政府主义者明确表示对国家充满了不信任和批判，但是国家从未在我们的视线里消失，尤其在20世纪七八十年代对国家充满敬畏的思想家们再次扛起国家的大旗，使国家的作用再次凸显。例如，新马克思主义者密利本德和普朗查斯系统地论证了“国家相对自主性”理论，继承韦伯思想精髓的斯考克波在其编著的《找回国家》一书中提出国家具有潜在自主性。此外，还有亨廷顿，其对政治制度重要性的深刻论述被奉为“新国家主义”的代表人物；他的学生福山也继承了老师的衣钵，认为后发国家如果在政治稳定和国家构建方面做得好的话，政治转型就比较成功。事实上，不仅仅是后发国家的政治转型证明了国家在其中扮演着极其重要的角色，而且奉行自由主义的国家也越来越不能忽视国家的作用。诸如在国家的福利分配和反恐等国家安全方面，“国家退却”是难以想象的，也必然面临巨大的灾难。理论和实践的需要催生了“新国家主义”学术流派的诞生，诺斯、查尔斯·蒂利、波齐等大师级学者是其代表。
尽管肯定国家的回流越来越凸显国家的重要性，但对国家充满质疑和警觉的那些思想家的理论也不容忽视。由于担心国家权力不受监督而侵害个人的权益，因而有人要求把国家从神坛上拉下来，置于人民的意志之下。的确，国家易于被利益集团绑架，容易把代理人的身份错位为委托人、取代民意、恣意妄为。可见，国家权力行使的趋恶性和利益代表的向善性之间的内在悖论是撕裂国家的二元张力。
如何克服国家的内在悖论？在吉登斯看来，“现实的主权本身……应该被视作某种不断反思性地加以监测的东西”［1］，即国家的自我反思平衡。如何构建现代国家的自主性反思平衡呢？其一，从理论层面而言，就是指把国家看作是一个具有法人主体资格的权利主体，国家能够像个人那样自我反思，“自我的反思性投射：由自我叙述的反思性秩序来构成自我认同的过程”［2］274。即从个人自主性而言，一种特殊的自我发展经历就是通过反思性组织起来的内在参照型体系逐渐形成的。只有具有内在自我反思的机制和习惯才能更好地规约自我的行为、做好自查和调适；同理，一个具有理性的批判和反思能力的国家也需要对国家构建的秩序不断进行反思和重构，使之超越狭隘的统治阶级和部门集团利益，以公共利益来规范公共权力的运行，这是在寻找内在机制来塑造国家的品格、构建自主型国家，从而使秩序的构建更加合理。其二，从主体间性来反思主体性。如何通过主体间性（公共理性或交往理性）来发挥国家主体性，如何通过主体的移情能力和内心的独白来发挥主体性，这些都要求现代国家具有很强的道义支撑来规约自身。其三，只有把国家的自我反思落实到制度化安排中去，才能更好地贯彻国家的自我监督，这就要求“包括例行化地把新的知识和信息纳入到环境当中并予以重构或重组”［2］273。只有这样，才能不断地更新和调适国家行为，使之符合新的时代特征。
一方面中国的发展得益于这种模式，另一方面这一模式也暴露出不足，难能可贵的是中国的国家建设没有把这种模式固化，而是通过学习型政党建设不断调适自己的行为，适应变化的外部环境。基于民意需求进行国家顶层设计有其必要性，既能够显示出以国家引导为主的治理能力，又能够在模仿中寻求自主，在自主中不断进行自我调适和反思平衡，对不足进行修补完善，在一个永续的进程中探寻中国现代国家构建的内在机理。的确，过去的革命话语和意识形态说教越来越难以产生说服力，这督促我们有必要回到现代国家自身的逻辑上来解释其合法性基础，使国家遵循现代化的逻辑来推导国家权力的产生和规范公共权力的运行，这也是中国鲜明提出国家治理体系和治理能力现代化的根本之所在。基于此，笔者将对国家在中国国家建设中扮演的作用及其角色自我转换展开深入分析。
从对国家权力的行使和规约的视角来看，新中国的国家建设经历了从全能型国家到后全能型国家再到法理型国家的演变轨迹，这一轨迹反映了国家内部权力的配置及其运行。
1.全能型国家的形成及其批判
在新中国成立之后的相当长时期里，全能型国家的形成有其必要性，因为当时的中国社会面临两个最急迫的问题：救亡和富强。清朝中期国门被西方列强的坚船利炮打开后所形成的外部被东西方列强瓜分、内部军阀长期混战的民族危亡总体性危机亟待解决，为使新中国跻身于世界民族国家之林，改变积贫积弱的国情，必须加速工业化进程，实现国家的富强。对外独立、对内高度整合的共同作用促成了新中国初期选择全能型国家模式。不管对全能型国家多么不满意，但也要看到其对于国家基本制度构建和对国家的现代化建设所起到的积极作用。
关于新中国成立之后到改革开放前这段时间的国家治理，许多著名学者都赞同以全能国家模式来分析这段社会转型期的国家与社会关系。例如，孙立平等人以“总体性社会”作为一种解释概念提出，中国社会由于城市的单位制和农村的人民公社制而完全被国家所挤压。邹谠教授以“全能主义”作为解释概念提出新中国成立后形成的体制树立了“政治结构的权力可以随时随地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”［3］。林尚立教授从政党领导的视角对这种国家社会一体化格局进行概括：“实际上是党通过自身的领导体系和组织体系对国家、对社会实行集中统一领导，从而把国家和社会全面整合进党的领导体系和组织体系之中。”［4］周光辉教授从公共权力的视角对于受“全能主义”支配的“全权国家”进行概括：“全权国家具有三个基本特征：即权力使用的任意性，权力行使空间范围的模糊性，权力行使具有绝对性，对行使权力的结果可以不负责任。”［5］这种全能型国家模式在新中国成立后持续了30余年，致使运动治理和举国体制的影响长期存在，其造成的危害表现为：在政治上，主要依靠党的革命权威延续革命战争时期的逻辑，以阶级斗争为纲，掩盖了国家建设的现代化逻辑；在经济上，“一大二公”的计划经济体制造成经济结构比例失调，错过了世界上经济发展最好的黄金期；在文化上，以意识形态教化所形成的超常动力机制来运行国家权力，导致了“文化大革命”的发生，其对传统文化和法治文化造成了巨大破坏。
2.全能型国家的转型
改革开放以来，分权松绑式改革使全能型国家出现了松动，主要表现为政治权力回缩、经济权力搞活、社会权力回归，以及核心决策层积极营造“新权威”和自主调适权力行使的方式，这被学界称为后全能主义国家时期。随着人们规则意识的日渐增强，制度权威被普遍认可，“新权威”又开始向法理型国家转型。
（1）后全能主义国家。尽管国内外建国的经验证明，一个“能够控制和分配其各种资源的、有效的强政府”和一个主导型的政党对于完成新中国的秩序构建和社会整合具有极其重要的作用，但行政主导过于单一和党政关系过于一体化也积累了不少社会弊病。随着改革开放的深入推进，这种国家与社会高度一体化的局面逐渐被打破，国家与社会的博弈关系发生了微妙变迁和重组，社会空间的生长改变着国家的行为模式。萧功秦教授从21世纪初就开始用“后全能主义”这个核心概念来总结中国国家治理模式发生的变化，即“完成了从高度集权的计划经济——政治集权体制向更加多元化的社会政治模式的转变。这种模式可以称之为中国特色的新权威主义的现代化发展模式”［6］。同时，他也指出了社会的自主性明显增强，并分析了后全能型政治对于中国经济高速增长的优势，并认为中国在未来相当长时间内也主要以后全能主义体制为导向。
从20世纪90年代以来中央政府推行的政策看，这种趋势是非常明显的，始终强调改革、发展与稳定的协调关系，这使得没有因为强调中央的权威而阻碍发展的进程，并且执政者也学会以开放的心态不断调适政策，以探寻现代化政党的一般性执政规律。“中国现代化的成功之处，应该归功于共产党和国家为特定的目标而对技能和资源所进行的审慎而有计划的动员。”［7］“审慎”二字很重要，即较好地处理了中央与地方、精英与大众之间的平衡关系。换言之，后发展中国家搞现代化建设必须以国家的权威提供秩序和制度保障，但是国家也必须保持开放包容的心态，具有自我反思平衡的能力，否则国家的发展会被天生具有侵权倾向的国家权力所撕裂。
（2）法理型国家构想。进入21世纪以来，随着治理理论的引入，以“治理的优势弥补统治的不足”逐渐成为善治理念的共识，“多中心治理”的适应性问题也被广泛讨论，“国家权力、经济权力和社会权力协同共治”的综合治理成为一种广为倡导的治理理念。如何适应国家与社会发生的这些新变化，如何使多元治理主体在动态博弈的过程中达成平衡、并寻求新型的治理模式逐渐落实到现代意义上的国家治理中来。
“现代国家是一套覆盖社会生活方方面面的特别的制度组合，这才是‘现代’的本质所在……历史上真实发生的完整的现代化决不仅限于物质、技术层面之变革，而且包括支持现代国家的种种制度之构建。”［9］对个人而言，制度通过以引导、强制、命令、禁止、惩罚、许可和推动的形式重塑了人们的偏好排序，从而根据制度提供的成本收益预期来决定自己的行为方式。对社会而言，“制度是社会的基本构成要素，制度的变迁和成长在很大程度上决定着社会的发展。制度选择与制度设计，成为中国现代化发展的首要前提；而制度的有效成长，则成为中国现代化的重要保证。”［10］
令人欣喜的是，越来越多的人已经意识到制度对于构建现代国家的重要性，最高决策层也越来越重视法治国家的建设，更多依托法理型权威提供政治统治的合法性基础。中国之所以能够保持30多年的持久繁荣与稳定、有效避免经济发展带来的利益分化和民主转型带来的政治分化双重共振产生的社会危机，就在于中国建设坚持了在模仿中建构自主，并在基本政治制度巩固和政治秩序稳定的前提下，确保了市场化和民主化改革能在相对稳定的制度框架下进行；在吸纳东亚国家政府主导的经济发展模式过程中，也吸纳了华盛顿共识中对市场化机制的重视，同时又区别于撒哈拉非洲、拉丁美洲、东南亚等地区的发展中国家自发选择或被动选择的那种依附式现代化模式。许多发展中国家盲目认为市场化和民主化的彻底改革能造就西方式的发达，因而在国家社会保障尚未建立之前强加自由化、在规章制度架构尚未树立前就促进私有化、在宽容信任文化和法治尚未形成前就要求民主化，结果导致了政治的动荡、经济的衰退和社会矛盾的激化。
三、对发展型国家的反思与调适
从国家如何配置资源的国家建设角度来看，新中国的国家建设经历从发展型国家、后市场型国家再到生态型国家的演变轨迹，越来越能科学合理地处理国家与外部环境之间的关系。
1.对发展型国家的客观审视
对发展型国家这一概念最先作充分论证的是美国加州大学的查默斯·约翰逊，其在《通产省与日本奇迹》一书中总结了日本经济发展模式的主要特征：优先发展经济、国家主导产业、官僚积极有为、政商合作等。在此基础上，很多学者也展开对东亚国家和地区的研究，由此逐渐形成一种发展型国家的研究范式。当然，这类强调国家干预市场的“经济国家主义”认知遭到了西方自由主义流派的严厉批判，认为其扭曲了市场经济，尤其当1997年东亚经济危机爆发后，原来作为“东亚经验”的国家主导发展模式沦变为导致危机爆发的根源。因此，对发展型国家的反思以及对发展型国家悖论的总结最有代表性。尽管发展悖论在一定程度上也符合一些东亚发展型国家改革变迁的现实，但是这些国家并没有因为放弃发展型国家就改变经济危机的局面。例如，日本持续经济低迷，韩国经济也起伏不定、发展后劲不足，这意味着尽管发展型国家暴露出一些不足，但如果完全被拖拽到所谓的自由市场国家治理逻辑中，同样无法走出发展型国家的困境。再看中国的国家主导发展模式，它不仅使中国保持了30多年的经济高速增长，而且仍呈现出乐观的发展势头，“中国模式”“中国道路”或“中国经验”等表述很大程度是集中在中国的经济发展模式上，甚至被认为是拯救“华盛顿共识”的一剂良方。尽管其中存在一些发展所带来的问题，但是我们不能被“自由市场”的“话语霸权”所迷惑而放弃我们的优势，被市场所绑架。事实上，“北京共识”与“华盛顿共识”对市场的态度并没有批判者所认为的那么对立，恰恰相反，中国经历了从对市场的担忧恐惧到发挥基础性作用再到起决定性作用的转变，中国这种“管制型市场”模式吸纳了很多自由市场机制。
作为过渡性的发展型国家有其历史的必然性，虽然发展对于后发展中国家而言是第一要务，但它缺乏先发国家启动现代化的前提条件，诸如通过海外殖民扩张掠夺资源、国内资本主义工业的蓬勃发展、大规模积累起来的私人资本、相对完善的市场交易环境、人们在长期交往中养成的规则意识等等。后发展中国家只能通过国家干预的自主发展，通过国家力量来调配资源、盘活国内有限资本总量、进行优先排序、扶持主导性的产业、在国际市场保护民族产业等措施，创造一些工业化转型的条件。当然，中国的国家主导发展模式并不是完美的，也存在着发展中的问题，主要表现在两个方面。其一，利益的扭曲。从政府行为而言，地方政企合谋、地方保护主义和公司主义问题突出。发展型国家往往通过政府官僚来制定发展规划、推行各种政策，享有很大的自主性，但是由于官僚制的弊病，所谓的国家意志和公共利益很容易受到强势利益集团的俘获，或者主动与私人利益合谋，滥用政府官僚的自主性。从公民个人而言，随着物质主义国家建设的深入，拜物主义、拜金主义和消费至上等弊端也越来越暴露，其把人化约为单纯肉体欲望的载体。“精英”沉溺于纵欲和炫富，丧失对公共事务的关心；民众焦虑于财富之匮乏和个人财富的得失。被点燃的物欲火苗使太多的人焦躁不安，既得利益者为防止财富被侵犯而诚惶诚恐，利益丧失者为自己卑微的社会境况而心怀愤慨，仇富、仇官、仇警所引发的泄愤型群体性事件愈演愈烈，一些地方陷入危机频发状态，耗散着国家建设积累的成果，侵蚀着社会凝聚力。其二，资源的耗竭。长期以来中国的经济增长靠的是对落后地区资源的粗放型开发和经营，过度的、粗放的经济发展模式往往以资源的巨大浪费为代价，加之生产出来的产品附加值较低，长期在产业链的低端徘徊，导致产业结构升级转化困难，并引发了一系列后果：大批资源枯竭型城市涌现，下岗失业人群有待安置，棚户区人们生活境况令人担忧；由于长期以来受“先污染后治理”观念的支配，导致土壤、水资源以及大气等环境污染问题日益严重，直接危害人们的生命健康，当人们意识到生态平衡重要性的时候，自然的“反扑”使我们付出巨大的代价，已经破坏的环境也难以完全恢复。
（1）对市场神话的破除。市场的确是资源的最佳配置方式，但崇尚市场的人们不得不考虑如何有效地规制市场泛滥。一方面，作为市场主体的公司经济权力的行使与国家政治权力的行使有很大的一致性，诸如权力的委托代理、组织的内部治理、权力的监督与参与等；另一方面，随着市场的强大和资本的扩张，导致“资本的力量无比强大，它不仅掌握权力，还通过影响和占有媒体来操纵舆论，使任何敌对势力在尚未构成威胁之前就被扼杀在摇篮中”［11］，即资本不仅有扫除阻碍资本前行的能力，而且常常绑架国家为利益集团服务。2007年，成思危副委员长在《中国新闻周刊》上痛斥“无道德资本”，那种资本无道德、财富无伦理、为富可以不仁的经济理论和商业实践，不仅国际社会难以接受，中国自己也已经不能容忍［12］。此外，还有一些领域存在的问题不是完全靠市场的放开就可以解决的。
（2）后市场主义时代人本价值的回归。卡尔·波兰尼曾说：“市场力量的扩张或早或晚会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动，而保护性立法与其他干预手段则是这种反向运动的特征”［13］。这也是王绍光强调的中国1980年以后的从“市场社会”走向“社会市场”的双向运动［14］。因此，市场不能再仅仅追求经济利益和竞争效率，和谐、安全、合作、责任、法治、透明和公正等价值也应该融入市场秩序之中。成熟自由市场的前提条件是人们之间的规则意识和法治精神，自由市场的伦理之维从来都不容忽视，在强调“看不见的手”作用的亚当·斯密那里，也格外强调道德对市场所起的重要作用。只不过在“市场神话”那里，市场伦理被有意或无意隐藏起来，只有等到对市场原则的滥用而饱受基于动物丛林法则的市场恶性竞争苦果的时候，人们才会意识到其危害。因此，只有根据市场外部环境的变迁对市场原则的尊崇、对市场价值的再发现和补充，才有助于更全面地认识市场，从而不断调适国家与市场的关系，取得国家对市场的良好治理绩效。
（3）国家引导市场的必要性。国家引导市场不仅把一些重要的价值融入市场中来，而且在坚守和倡导市场在资源配置中发挥决定性作用的同时就结合国家引导的特点。很多人把它总结为“管制型市场”模式。例如，胡伟教授认为：“中国市场经济模式的独特之处，就是在市场化改革和发展的过程中，不放弃公有制为主体的基本方针，又坚持多种所有制共同发展，在中国共产党的坚强领导下，国家的经济控制力量和政府管理机制始终发挥主导性作用，这是一种以政治领导为基础的国家主导型市场经济模式。这种发展模式既区别于中南美洲一些国家的市场经济发展模式，又区别于东欧国家和俄罗斯的市场化道路，与日本和东亚的所谓政府主导型市场经济模式也不完全一样。”［16］正是这种国家主导型市场经济模式造就了中国的经济奇迹。阿玛蒂亚·森对比研究中国和印度也得出如下三点重要结论：“一是中国的经验令人信服地证明了在适当的辅助手段下一个繁荣的市场经济大大有助于大众脱离贫困和改善生活条件。这对忽视社会投资而盲目信奉市场机制的神话无疑是一个极大的颠覆。二是中国的经历说明了支持性的政府干预和市场机制的互补会有效地扩展社会机会，从而促进发展。三是中国利用市场机制为社会和经济机会创造额外途径，而从未打算依靠市场本身作为独立的社会替代体制。”［17］从现代国家建构的经验看，成熟的市场秩序形成于强大的现代国家出现之后，英格兰、美国等都是如此。因为只有一个强大的国家才能为市场的发育创造制度环境，提供市场有序运转所需要的正当行为规则体系。
从发展型国家向生态型国家过渡的国家治理目标的提出源于对发展内涵的困惑：发展向何处去，如何走出发展的自我迷失。这也是我们对物质主义经济建设进行自我反思的必要性之所在。从中国实践来看，为什么经济高速增长反而成为引发诸多政治、社会、文化问题的导火索？我们到底需要选择何种现代化道路？中国还处在发展中国家阶段，尽管西方对中国的抨击带有意识形态的色彩，但是中国还应虚心接受他们的善意批评，只有客观公正地看待中国取得的成绩和不足，只有具备很强的自我反思平衡能力，才能调适策略选择，走出发展型国家的发展困境。尽管笔者也主张发展的问题依靠发展来解决，但要追问需要何种国家发展观时，就不得不反思诸如线形进化论的发展史观、盲目攀比的发展观、鼠目寸光的发展观等等，这些发展观都容易引发自然对人类的灾难性“反扑”。因此，人与自然的和谐、可持续发展、代际正义和生态文明等价值越来越被人们所认同和维护。2007年10月召开的中共十七大做出了深入贯彻落实科学发展观、建设生态文明的战略部署，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式等重要内容。国家对治理目标的重大调整也逐渐落实到具体的政策执行中来，如绿色GDP的倡导、从单一经济增长指标向社会综合治理的转型以及愿意放缓经济增长速度来换取社会的可持续性发展等。生态型国家不仅仅是针对环境的改善，更是国家治理的又一次重大价值目标的调整；不仅突出人人之间平等的价值，而且提出了尊重自然、与自然和谐相处的主张，它从空间维度主张永葆对自然的敬畏和遵从之心、从时间维度通过移情能力对代际正义承担责任。可见，走出经济单一目标发展困境的关键在于科学的、可持续的发展。
四、以国家自我反思平衡来构建自主型国家：治理现代化的出路中国之所以能够取得令世界瞩目的成就，关键在于其具有很强的自主性，一方面说明中国的体制具有较强的吸纳和包容能力，另一方面表明中国的体制还处在不断自我更新状态之中，执政党和政府官员具有比较强大的自我反思平衡能力，能够主动适应外部环境的变迁。这也是新中国成立60多年以来“强制型制度变迁”和“诱致型制度变迁”共同作用的结果，也契合了党的十八大提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。笔者认为国家治理现代化还原到根本上来就是实现“人的现代化”，即从治理的对象来审视国家，尊重每个人，发现人的价值。把治理的对象当人来对待，就会很明显地发现过去的国家治理表现出过度物质化、工具化和简单化的特征，这越来越被高层决策者所认知，也基本达成了社会共识，因而对国家建设的任务和国家治理的方式也在不断进行主动自我变革，使国家治理具有更大的包容度和开放性。有些学者以“中性政府”和“弹性政府”作为解释概念对中国的国家治理进行概括具有很好的说服力，本文借助对国家治理现代化的理解来检视中国60多年的国家建设进程，总结和反思中国国家建设的成绩与不足。从发展历程可见，中国自上而下的国家建设有一条清晰可辨的自我反思和调适的线索，治国理政的很多观念也发生了翻天覆地的变化，诸如对非公有制经济、市场、权力分享、多中心治理等治理理念的变革是非常鲜明的。从治理模式的转型而言，治理方式越来越趋于合理、符合人性，满足了人们日益增长的物质文化生活的需要，诸如从全能型国家走向后全能主义国家再逐渐过渡到法理型国家，从发展型国家走向后市场主义国家再逐渐过渡到生态型国家。对国际社会而言，中国经历了从招商引资“迎进来”到加入WTO“与世界接轨”再到参入国际竞争的“走出去”的战略转变。因此，中国的国家建设既是主动接受人民对国家权力监督的过程，也是对国家经济建设积累的弊端进行反思与改进的过程。实践证明，只有把国家的行为纳入制度化轨道之中，把人民监督、经济分权和国家自我规约结合起来，才能在国家建设的完善过程中赢得治理对象对国家的深度认同，这些措施不仅不会削弱、反而会增强国家自主性。
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