“十三五”是中国实现“两个百年”目标、全面建成小康社会、跨越“中等收入陷阱”的关键五年。伴随着中国要素禀赋条件的深刻转变、改革进程的全面深入推进、“新工业革命”影响的日渐显现，以及国际贸易投资新秩序的加快重建，工业经济增长的动力源泉、工业生产的组织管理范式、工业品全球市场的竞争优势、工业行业结构的调整方向等重大问题在新的环境下也呈现出新的趋势性和阶段性特点。
新的形势和条件要求我们重新认识和思考工业在国民经济中的功能和地位。2013年，第三产业在国民经济中的比重首次超过第二产业，形成“三、二、一”的产业结构格局和新趋势。但需要强调的是，虽然服务业在GDP比重中的长期上升趋势已经形成，但工业仍然是国民经济中生产效率最高、承载创新资源最多、最能创造高质量就业岗位、决定国家产业安全和国防安全的最重要的部门。对新的环境和形势的判断，对工业的功能和作用的重新思考，决定了“十三五”及未来更长时期内，在促进工业持续稳定增长的基础上坚定推进“工业强国”战略，将是中国工业发展的首要目标。
自“十二五”时期开始，中国工业经济增速持续下降，已从“十一五”末期（2010年）的12.1%下降至2014年的7.0%。不同于以往任何一次经济下行，这一轮中国工业发展增速的下降是需求侧总量因素和供给侧结构性因素共同作用的结果，所以，当前工业经济的调整既具有周期性的特征，又具有长期趋势性的特点。基于这样的基本判断，我们并不认同那种认为未来工业增速将收敛于某一确定水平的“新常态”的观点。我们认为，增速较大幅度的波动仍将是未来很长一段时间中国工业经济增长的重要特点。在三次产业结构服务化趋势基本确立的同时，伴随着工业经济增长动力的转换，过去已经持续十年左右的重化工业高速增长周期将在“十二五”末期进入尾声。而在国内要素成本不断高企、智能化自动化生产技术加快推进和国际贸易投资秩序重构的背景下，中国制造业的国际区位吸引力及承接国际产业转移的能力可能明显下降。国内企业将更多地通过走出去利用全球资源和市场，以新的产业组织形式参与全球分工。在增速换挡、结构转变和国际竞争方式转换的过程中，工业发展中的一系列矛盾和问题有可能变得更加突出。
面对新的形势和环境，面对中国工业地位的深刻变化，“十三五”时期，中国产业政策的思路和措施必须适时进行调整和完善。（1）突出以创新促增长的意识，为工业经济积极构筑新的增长动力，一是从根本上提升技术创新能力，突出原始创新在三类自主创新模式中的地位，在中国工业体系已经高度完备的条件下，以动态效率提升弥补结构性配置效率提升空间下降的负面影响；二是大力培育与新的技术趋势和市场需求相适应的高技术、高增长行业，形成新的产业增长动力；三是通过加强工业化在区域一体化、新型城镇化建设中的核心作用，形成新的空间增长动力；四是大力扶持中小企业和创业企业，通过做大中间企业群体，夯实工业增长基础。（2）突出风险意识，突出风险控制性产业政策在经济下行周期中的保障性作用。一是通过加强政府引导、加快国有企业改革和要素市场改革、引导有效需求，控制产能过剩的风险；二是通过深化改革降低融资成本、拓展融资渠道，化解经济下行周期中高库存和金融机构惜贷共同导致亏损企业资金链断裂的风险；三是加强产业退出援助，化解企业破产倒闭的风险。（3）突出制度和政策创新意识。正确处理发展与增长的关系、改革与增长的关系，在经济下行周期中，优先制定和实施有利于释放市场活力、扩大增长空间的改革措施和产业政策，向企业充分释放和传递以改革与政策创新促发展的积极信号，促进形成工业可持续增长的社会预期。
一、“十三五”时期中国工业发展面临的新形势
1.供给因素与有效需求不足共同作用，工业增长进入慢车道。与20世纪90年代末那一轮经济增速下滑主要由于结构或供给因素导致（郭克莎，1999）［1］，以及2008年之后的下行主要受需求冲击不同，“十三五”及未来时期中国工业经济增速的下降既有需求侧有效需求不足的问题，也有供给侧潜在配置效率和动态效率没有充分释放的问题。在需求侧：（1）从投资看，在过去5年的投资总额中，基础设施投资和房地产投资占比分别约为25%，制造业投资占比约为30%。预计“十三五”期间，中国基础设施投资和房地产投资增速将由于历史峰值的出现，以及政府主导模式的不可持续性而出现下降，而制造业投资也将由于基础设施投资和房地产投资拉动的制造业特别是重化工业的产能过剩，其投资增速将出现下滑。有研究表明，中国基础设施资本存量占全部资本的比重已经在2000年左右达到峰值。由于中国高速公路密度已经与发达国家接近、高速铁路位居世界前列、移动通信工具普及率已经较高等因素，基础设施投资增速已经不可能继续保持过去的高水平，到2023年前东中西部基础设施投资增速分别约为6.25%、8.29%和5.98%。而随着实际房价的结构性回落和住宅存量的快速增长，中国住宅新开工量峰值在2015年之前到来； 2014-2023年期间住宅投资总体增速将明显下降，“十三五”期间城镇住宅投资的实际增速很可能低于5%（刘世锦，2013）。（2）从外贸看，中国外贸出口增速已经逐渐由过去的20%左右的水平下降到近期5%-10%的增长区间，更主要地，引起外贸变化的主要原因已经不是国际市场需求等周期性因素，而是利率和国内要素成本等长期性因素累积作用的结果。（3）虽然消费对经济增长的贡献度已经超过投资，但消费对经济增长贡献度的提升仅仅是投资和净出口增速放缓的“副产品”，收入水平、 分配结构和消费环境等决定消费长期增长趋势的根本性因素并未发生变化。1978-2013年，在政府、 企业、 居民三个部门的收入增长中，最快的是政府财政收入，35年的平均增长率是18.7%； 其次是企业的资本盈余； 最慢的是居民收入，平均增速比GDP增速慢1/3。如果这样的分配格局在“十三五”期间不发生根本变化，消费对工业经济增长的拉动作用仍然只能是相对的。
从供给角度分析，按照资本产出弹性等于0.5时资本、劳动和TFP（全要素生产率）对中国工业经济增长的贡献情况进行分析，可以发现，资本投入是中国工业经济增长的最主要动力来源，30余年来，其对中国工业经济增长的平均贡献率达49.09%，劳动投入对工业经济增长的贡献最小，TFP对中国工业经济增长的贡献率居中，大约为1/3的水平。2003-2011年，虽然工业增加值的增速较之前最高，达到12.58%，但TFP变动却逐渐走低，并趋于负值。与此同时，工业的资本边际产出在2002年之后就出现了下降，累计降幅超过50%。这表明，即便在工业经济高速增长周期中，资本的边际产出也呈现递减趋势（江飞涛，2014）［2］。TFP增长贡献相对资本投入贡献偏小、TFP增长和资本边际产出递减的趋势共同表明，中国的工业经济增长主要依靠要素投入、创新驱动不足的特征显著，甚至在日益强化，这也是中国工业经济增长速度最终进入下行通道的根本原因。
既然“十三五”及未来时期中国工业经济增速放缓是供给性因素和需求性因素叠加作用的结果，促进工业增长就不能仅仅停留在扩张性总量政策的层面，而是要在总量需求政策积极配合、营造环境的条件下，加强供给性政策的改善作用，其中将公共投资和私人部门投资引导到能够提高长期动态效率的技术创新领域的产业政策尤为重要。
2.工业相对比重下降的长期趋势形成，重化工业高速增长周期基本结束。经济增长动力由投资向消费的相对转变，工业自身投资边际产出的下降，以及中国工业化发展水平共同决定了“三、二、一”产业结构将成为未来中国三次产业结构变动的长期趋势。从进一步的国际比较可以发现，如果能够成功跨越“中等收入陷阱”，未来中国第三产业比重上涨的空间仍然较大。根据世界银行数据库统计，2010年经合组织高收入国家一、二、三产业在国民经济中的比重平均为1.5%、24.9%和73.6%，而美、日、德、韩等工业强国的第三产业比重也远远高于中国。其中，日本为1.2%、25.2%和73.6%，德国为0.8%、26.5%和72.7%，韩国为2.6%、36.4%和61.0%，美国为1.2%、21.4%和77.4%。当然，在第三产业比重总体趋势性上升的过程中，二、三产业的相对比重在“十三五”时期的个别年份仍可能发生波动，其中一个重要的原因是房地产投资对第二产业的间接拉动作用和对第三产业的直接影响的不确定性仍较大。2003-2012年，房地产投资占第三产业投资的比重年均达到45%，到2013年更是高达50%。如果房地产投资下降对第三产业的直接影响大于其对工业的拉动作用，则二、三产业的相对比重仍可能发生波动。
发达国家和新兴工业化国家的发展经验表明，工业结构重型化是工业化中后期的一个基本规律，工业快速增长（工业比重上升）与重化工业化具有非常显著的伴生特点，而随着工业增速的下降，中国过去一轮持续十年左右的重化工业高速增长周期基本宣告结束。2003-2012年，中国重工业产值占工业总产值的比重由64.5%增加至71.3%，合计提升了6.8个百分点，工业重型化趋势显著。“十一五”时期以来，重工业产值占工业总产值的比重始终保持在70%以上，但自2008年以来，该比值的上升趋势明显放缓，在2011年升至71.8%的历史峰值后，2012年小幅回落至71.3%。从整体来看，最近10年中国重工业的增长速度快于轻工业，但增速差距逐渐缩小。预计“十三五”期间，随着工业经济增长动力和增长方式的转换，轻工业的相对比重将进一步提升。
3.产能过剩和“去库存”问题突出，企业亏损和资金链断裂问题可能恶化。当经济处于下行周期，而有效需求又不能快速启动时，工业特别是重化工业的产能过剩问题将变得更加突出，相当数量的企业将进入短期“去库存”、中长期“去产能”的艰难过程中。根据美国的经验，当工业产能利用率超过95%以上时，代表设备使用充分；当产能利用率在90%以下且持续下降时，表示设备闲置增多，产能过剩出现；工业产能利用率在81%及以上时，为正常的产能过剩，低于81%时，存在严重的产能过剩。而根据国家发改委投资研究所最新的测算结果显示，在中国24个重要工业行业中，有19个出现不同程度的产能过剩。其中，钢材产能过剩40%，电解铝过剩58.4%，焦炭过剩200%，家电过剩30%（其中电视机过剩90%），纺织、服装产能过剩超过100%；绝大多数加工制造业生产能力利用率不到70%，有些行业利用率不到40%（李平、江飞涛，2013）。
既有的研究显示，当经济增长速度下降到7%以下时，将有大约40%的企业处于亏损或亏损边缘状态（刘世锦，2013）［3］。而根据以往中国经济增速下滑时期的经验，商业银行的放贷行为往往具有加剧周期波动的效应，即由于利率水平缺乏市场调节弹性，在经济增速放缓、企业效益恶化时，商业银行不是通过调节利率而是通过控制信贷规模来控制风险，从而会进一步加大工业企业内部和企业之间资金流断裂的风险。进一步地，由于目前绝大多数工业企业的财务状况已经受到房地产“财富效应”的影响，房地产价格的回落有可能使工业企业的财务状况和资金安全问题雪上加霜。这种状况在缺乏实物资产抵押和融资能力的中小企业更加严重，中小企业的“倒闭潮”“破产潮”“跑路潮”重演的风险可能会加大。与此同时，工业投资效率的下降和房地产价格下降形成的“财富缩水”效应还会不同程度地反映在地方政府层面，与企业风险共同放大工业经济的运行风险。
4.制造业全球区位吸引力下降，承接国际产业转移步伐放缓。“十三五”期间，中国吸引国际直接投资的相对区位吸引力有可能下降，从而导致中国承接国际产业转移的步伐放缓。造成这种状况的原因，一是国内经济增速放缓，国内需求特别是投资需求的下降将使得市场导向型的国际直接投资减少。二是在新工业革命的背景下，美日欧等工业强国纷纷通过促进自动化、智能化生产来巩固或进一步提升其已有的生产效率优势，促进制造业回溯。本轮国际金融危机后，美国政府先后推出《出口倍增计划》《美国制造业促进法案》《重振美国制造业政策框架》《先进制造业伙伴计划》等一系列措施，鼓励企业在本国建厂，为制造业回流本土创造了良好的政策环境。据美国波士顿咨询公司《美国制造回归》报告的预测，到2020年，从中国返回美国的制造业岗位将会高达60多万个。三是东南亚和部分南美国家承接国际产业转移的优势开始显现，对中国的替代效应增强。例如，泰国的制造业劳动生产率与中国大致相当，但人均工资水平却显著低于中国；而越南、印度和印度尼西亚的制造业劳动生产率和平均工资均低于中国，所以在承接对劳动成本更为敏感的劳动密集型制造业上相对于中国具有优势。如果政治环境良好，在这些国家加快改革开放、加快基础设施建设的背景下，其制造业区位吸引力会快速提升。四是TPP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）等政策性因素导致的跨国公司在中国的相对投资成本上升。以TTIP为例，如果未来TTIP协议中关于产品标准的监管合作仅适用于从美国或欧盟出口的产品，或者要求出口产品中必须有一定比例的增加值由欧美产生，美国和欧盟的企业一定程度上会减少外包、缩短供应链，这会对处在供应链下游的中国工业产生负面影响。
5.对外直接投资将快速增长，市场导向和研发导向将更加突出。“十三五”期间，多重因素将驱动中国制造业加快“走出去”步伐。一是国内企业、特别是大型国有企业将继续通过资源和能源领域的对外直接投资降低资源风险；二是随着国内技术水平与国外前沿技术水平差距的缩小，国内对海外技术进行消化吸收的难度加大，在这种背景下，除了各行业的领军企业外，将有越来越多的企业通过在海外设立研发机构或并购海外企业，加快利用和整合国外科技资源；三是随着国内企业的技术升级、产品升级和渠道升级，将有越来越多的企业由过去的来料加工、进料加工和一般贸易向旨在能够更好地满足海外市场的对外投资转型升级。
2003年以来，中国对外直接投资增长迅速，实现连续11年增长，2002-2012年的年均增长速度高达41.6%，特别是在2007年美国次贷危机爆发之后，中国对外直接投资的速度明显加快，高于同时期全球、发达国家及发展中国家对外直接投资的增速。2013年中国对外投资创下1 010亿美元的历史记录，较上年增长15%，成为美、日之后的全球第三大对外投资国。截至2013年底，中国对外投资存量达6 136亿美元，排名从2011年全球第17位上升至2013年的第11位。但从存量指标看，目前中国对外直接投资与中国的经济体量仍然十分不匹配，对外直接投资增长的空间巨大。截至2012年底，中国对外直接投资累计净额（存量）达5 319.4亿美元，位居全球第13位。但与发达国家相比，仅相当于美国对外投资存量的10.2%、英国的29.4%、德国的34.4%、法国的35.5%、日本的50.4%。从中国的对外直接投资流向看，约有60%流向了中国香港、英属维尔京群岛和开曼群岛，由于流向这些国际避税地的资本还有很大一部分会返投国内，以获取外商投资企业的超国民待遇优惠，因此中国对外直接投资的真实规模还会缩水。可以预期，“十三五”时期中国制造业企业对外直接投资将快速增长。根据联合国贸易和发展组织2014年发布的《世界投资报告》，中国对外投资已经进入高速增长阶段，其规模将可能在短期内超过吸引外资，成为净对外投资国。
二、产业政策思路与措施调整
针对“十三五”时期中国工业经济面临的新形势和新问题，按照突出以创新促增长、控制风险和政策创新的基本原则，未来中国产业政策应当重点在以下六个方面进行调整：一是在突出技术创新和产品创新，特别是原始创新、核心零部件创新和复杂系统创新的同时，重视先进适用技术的扩散与应用，提高产业整体效率；二是在重视技术创新和技术改造的同时，为迎接新工业革命和提高生产效率，加强“母工厂”建设；三是在关注劳动成本的同时，重点通过制度与政策创新促进企业综合运营成本的降低，形成新的比较成本优势；四是加强技术、产品和生产标准，适应新的国际贸易投资规则，在鼓励出口的同时，积极支持中国企业“走出去”利用全球资源；五是在重视产业扶持资金或基金的同时，重视公共服务体系建设和科技基础设施建设，促进企业群体性成长与发展；六是在坚持针对单个企业的扶优限劣的同时，加强合作性研发和产业化项目的培育、发展，通过优势互补的合作形成产业发展的合力。
1.突出原始创新在三类自主创新模式中的主导地位，加快先进适用技术的扩散和应用。应进一步加强对原始创新的支持力度，突出原始创新在三类自主创新模式中的地位和作用。在新的产业基础和国际竞争环境下，消化吸收再创新和集成创新的空间已经越来越小、贡献越来越弱：一是在本土技术与国外前沿技术的技术差距日益缩小的情况下，消化吸收再创新的难度越来越大，同时在新的贸易和投资规则下，消化吸收再创新面临的知识产权诉讼的成本和障碍越来越大；二是通过过去30多年的模仿、学习，中国制造业企业在简单模块化产品领域（以机械、电子为代表）已经形成较强的集成能力，目前中国企业集成创新的短板主要体现在复杂产品集成（如大飞机）和一体化产品集成（如机床、汽车、机器人）领域。鉴于此，建议将研发扶持的重点转向核心零部件、复杂产品和一体化产品的原始创新。
呼应前文的分析，即“十三五”时期中国的工业经济政策要继续适当依靠政府调节或引导某些要素价格来动员投资，特别是与提高生产效率相关的投资（如研发），同时，由于中国的工业经济问题主要表现为工业部门整体效率而不是个别领先企业生产效率的低下（不同于今天日本制造业的问题），因此，旨在提高整个工业部门生产效率的政策至关重要。其中，一项重要的工作是重视先进适用技术、尤其是先进生产工艺在广大企业、特别是中小企业的扩散和应用。
2.加强“母工厂”建设，提升工艺创新和高科技成果转化能力。目前，中国的各项科技扶持资金更多地投向了产品开发和实验室建设，而对工艺技术提升和工厂建设的扶持不够。在劳动成本快速上涨和新工业革命的背景下，建议在中国重点制造业产业中遴选、培育和建设一批“母工厂”。要以“母工厂”为平台，加快人工智能、数字制造、工业机器人等先进制造技术和制造工具在生产工艺中的应用，大幅提高复杂装备和精密装备的精细制造水平，提高中国生产工艺的精度，以及稳定性和可靠性；要将“母工厂”建设成为生产设备改进、生产工艺完善、生产管理创新的重要场所；通过“母工厂”建设，以点带面地促进中国生产制造技术的整体提升，以生产效率提升弥补“十三五”期间要素成本上涨对产业竞争力的负面影响。同时，借鉴日本政府的“技术咨询师”和澳大利亚的“管理顾问”做法，建设一支专门的包含了生产管理咨询和培训的管理服务专家队伍，为企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的生产管理指导和培训，切实提高中国制造业企业的生产制造水平。
3.以深化改革促进综合成本下降，优化制造业发展环境。目前，国内学术界和政府部门对中国制造业竞争力比较优势的分析更多集中于劳动成本的分析。但事实上，劳动成本只是企业成本的一部分，根据我们的测算，以应付工资总额与企业主营业务成本之比反映的工业劳动成本占企业总成本的比重仅为4%-6%，即便考虑到社保、养老、医疗等人员支出，劳动成本在企业总成本中的比重也仅为10%左右。除劳动成本外，工业企业的成本主要包括税负、土地成本、资金成本、流通渠道成本、知识产权成本和行业准入成本，这些成本都与制度和政策相关，大多可以通过改革来降低。
尤其需要强调的是，这些成本对于中小企业的生存发展影响尤其显著，降低综合运营成本有利于中小企业加速成长和创业活力的提升。其中，重点是降低中小企业和民营企业的融资成本。我们的调研数据显示，2013年中国中小企业的民间借贷利率超过15%，高额的融资成本和狭窄的融资渠道严重制约了中小企业的成长能力，与此同时，政府和国有企业主导的投资也对中小企业的投资机会形成了显著的挤出效应。因此，我们建议在加快企业信用体系建设的基础上，加快银行业市场化和资本市场发审制度改革，加快企业债券市场发展，降低企业资金使用成本。
4.适应国际贸易新格局，切实支持中国企业“走出去”。在美国积极推进TPP和TTIP的背景下，一方面，中国应该稳步推进自己所能主导的国际贸易框架协议的达成，包括与冰岛、瑞士、澳大利亚、韩国等国的各种多边和双边的协议，从双边、多边两个方面加快构建以中国为主的自贸区网络，在经济全球化进程中占据更主动的位置。另一方面，要以更大的勇气迎接国际贸易自由化的挑战，加快改革开放的进程，加快在跨国公司国民待遇、市场准入、劳工保护、知识产权，以及农产品等诸多领域与TPP、TTIP规则接轨，创造加入条件，以提高自身生产、贸易标准，从根本上形成应对新的国际贸易和投资秩序的能力。
在形成互惠互利的投资格局的条件下，顺应中国企业加快海外投资步伐的趋势，积极鼓励中国企业进行对外直接投资，整合和利用全球资源和市场。首先，大幅度简化企业对外投资项目审批手续，下放核准权限，建立以备案制为主的境外投资管理制度，为中国企业境外投资构建更为宽松、便利的政策环境。其次，为企业海外投资提供财税和金融方面的便利与支持。最后，通过设立海外服务机构等措施，在企业对外投资过程中做好法律和市场信息方面的研究和服务。
5.加快科技基础设施和公共服务体系建设，促进中小企业成长与创业。根据我们的研究，无论是在工业化中、后期还是当前，在绝大多数的领域，美、日、德、韩等工业强国对产业发展直接提供的扶持资金或基金都是非常有限的，相反，这些国家的工业发展成就与其将大量公共资源投入公共服务体系建设和科技基础设施建设方面直接相关。建议借鉴这些国家的经验，加强中国先进制造业科技与产业化基础设施建设，加快中国的“先进制造业研究中心”的建设，加快中国在高效能运算、工程数据库等方面的科技基础设施建设。
构建更加符合中小企业和高科技创业企业的政策和服务体系建设。积极借鉴国外SBIR项目的成熟经验，政府将每年科技投入预算的一个固定比例（如0.2%）用于资助先进制造业领域中小企业参与商业化潜力较大的公共科技项目，由国家发改委、能源局、工信部等单位对各领域的中小企业和创业企业提供资金支持和优先政府采购。借鉴国外成熟的“公私合作模式”，加快中小企业综合性服务机构的建设。
6.促进形成创新网络，实现各类产业主体的优势互补。在日益深入的技术融合和产业融合的全球产业发展背景下，产业政策应积极促进各类产业主体在技术创新和产业化方面的合作，实现风险共担和优势互补［4］。建议充分借鉴德国的合作创新网络和美国的先进制造业合作项目的经验，设立适合中国国情的先进制造业技术与产业化合作项目，形成共享资源、共担风险的技术创新和产业发展网络。对企业、科研机构、社会服务组织等在符合中国产业规划和政策重点支持的技术研发、产品工程化、投资、市场等领域的合作项目应提供资助。合作项目可以实行准开放的资助方式，对于确实需要国际科研机构和企业提供技术、硬件或市场支持的项目，经项目委员会批准，给予同等条件的资助，但合作研究项目的知识产权一般情况下归中国企业或科研机构所有。在合作项目下建设“中国制造业技术与产业合作网”，为各类主体之间的自愿的市场化合作提供技术和市场信息。
参考文献：
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［2］江飞涛，武鹏，李晓萍.中国工业经济增长动力机制转换［J］.中国工业经济，2014，（5）：17.
［3］刘世锦.中国经济增长十年展望（2013-2022）——寻求新的动力和平衡［M］.北京：中信出版社，2013：114.
［4］吕铁，贺俊.技术经济范式协同转变与战略性新兴产业政策重构［J］.学术月刊，2013，（7）：78.
