很难再想象出一种比政府透明更受到普遍赞誉的政治上的善。不透明会遮掩腐败、权力滥用、不正当影响及许多其他罪恶,而政府透明能让公民对自己的统治者问责。或者说,理论上是这样。
很明显,现代政府应该在大量的领域披露更多信息。爱德华·斯诺登(Edward Snowden)揭露的美国国家安全局(NSA)窃听丑闻使人们更加相信:美国政府远未达到足够的透明。然而,有没有可能出现过度透明的情况?答案显然是肯定的:对某些种类透明度的要求已经伤及了政府效率,尤其是商议问题的能力。
美国几十年前就通过了多项规定透明度的法令,这源于有人察觉政府滥用权力,也受到完全合理的预期的推动——政府应在更加严格的审查下运行。然而,这些法令导致了许多令人遗憾的后果。
例如,《联邦咨询委员会法》(Federal Advisory Committee Act)对任何试图咨询政府之外团体的公共机构施加了繁琐的要求,规定它们必须通过正式批准并满足政治平衡的各种标准。会议必须在公开场合举行。《政府阳光法》(Government in the Sunshine Act)规定,除了某些例外情况,“政府机构所有会议的任何部分都应当向公众监督开放”。
这些规定严重阻碍了政府向公民进行非正式咨询,甚至使官员之间的交流都变得困难。不论在家庭还是联邦机构中商议问题,都要求人们提出假设,并且在试图达成协议时做出让步。
而当这一过程本身对公众监督开放时,官员们担心受到断章取义的干扰。他们只好利用繁琐的方法以绕过监管规则,比如进行一对一的讨论,以免触发团体规则,或者让下属去做所有重要的工作。
《信息自由法》(Freedom of Information Act)的问题则不同。该法的制定是为了服务调查权力滥用的调查记者。但如今,大量《信息自由法》请求是由企业的探子提交,他们试图为获取竞争优势而打探机密,或是由个人提交,他们出于好奇想看看政府都知道他们哪些信息。《信息自由法》可以被“当作武器”,比如活动组织司法观察(Judicial Watch)利用它来获取奥巴马政府回应2012年美国驻班加西领事馆遭袭的电邮文件。
阻碍政府效率的不仅仅是这些法令。许多人已经将对国会的滚动电视报道与该机构议事能力的下降联系在一起。国会议员不是在与自己的同僚辩论,实际上他们是在通过媒体向激进的观众演讲。我认识的一位曾经谴责过国会礼仪退化的前参议员指出,他职业生涯最愉快的时光是在情报委员会度过的,后者的保密性至少允许成员说出他们的真实想法。
如果不考虑国家安全,联邦政府的行政部门可能是地球上最透明的机构之一——没有任何公司、工会、游说团体或非营利组织受到这样的审查。正如宾夕法尼亚大学教授约翰?迪路里奥(John Dilulio)所指出的,真正的问题是政府将大多数工作外包给了承包商,而后者无需面对任何政府自身的透明度要求。即使要确定一座美国城市中此类承包商的数量都是一项不可能的任务,要了解它们如何工作就更难了。
欧洲没有与《联邦咨询委员会法》或《政府阳光法》类似的法律,各国政府可以更灵活地咨询公民团体。当然,公民也非常不信任欧洲机构,并且越来越不信任。但美国的经验表明,更高的透明度要求并不必然带来对政府的更多信任。
鉴于“透明度”拥有如此积极的内涵,很难想象去逆转这些措施。但如果美联储(Federal Reserve)或最高法院(Supreme Court)的内部商议,如某些人的要求被放到有线电视频道C-SPAN上的话,并不符合公众利益。
议员和政府官员必须保留自己的议事空间,就像家庭在讨论自家财务状况或者如何对待任性的孩子时,需要保护自己的隐私一样。并且,他们必须能够在议事时,不必套上法规的枷锁,告诉他们必须如何相互交谈以及如何与公民对话。