公共资源作为属于国家所有的生产要素，收益理应全民共享。但由于公共资源产权的特殊性，以及其所有权通常由部门或不同层级政府代理的特点，容易陷入“公地的悲剧”，又因公共权力的不当干预而扭曲其配置和利益分配。从现实来看，公共资源收益实现全民共享，公共产权制度是核心。任何国家的公共资源收益的形成与分配都是基于产权制度。我国是从计划经济走向市场经济的国家，产权制度仍在构建之中，公共资源收益形成与分配的行政主导色彩很浓且不合理。有了公共产权制度，才能做到应收尽收、高效使用、合理分配。也只有构建了公共产权制度，才能形成全面统一的管理机制、公平有效的市场机制、合理分享的预算机制。这些保障机制建立起来了，才能实现更大程度上的全民共享。
权衡利益是难点
我们将公共资源内涵界定为由全体社会成员享有并由政府代行所有权的公共自然资源。主要包含土地资源和各类矿产资源。土地、矿产资源的产权收益应是指政府作为所有者按照市场原则出让一部分所有者权能——如使用权、开发权而获得的收益。但在现实中，市场原则难以完全遵循。
由于土地收益中的成本性支出占比越来越高，可供全民共享的土地净收益份额也相应地越来越小。是通过高补偿方式让城郊农民分享更多的土地收益，还是通过政府的预算机制来让更多的人来共享，这是一个需要权衡利益的复杂问题，没有简单的答案。在土地收益分配上，一味地向城郊农民倾斜，无疑会制造出越来越多的土地征用拆迁“富翁”，对于远离城市的农民来说，则未必是公平的。再从支出用途上看，土地出让资金使用仍缺乏严格约束，有一些地方土地出让金未能按能规定在基金预算中核算管理，违规安排出让收入用于部门内部分配或向企业提供补贴。从资金管理上看，土地出让收入“切块”分配、变相返还问题普遍，从国库转回财政专户管理现象存在。诸如此类，都会降低土地收益全民共享的程度。
从矿产资源产权收益情况来看，现行矿产资源在产权界定、产权交易和产权保护等方面存在很多缺陷，资源家底不清、产权关系模糊、无偿占用资源等问题突出。矿产资源有偿使用制度改革难以深入，矿业权价款和矿产资源补偿费征管的规范性程度低，矿产资源有偿使用制度在实际执行中行政色彩浓厚，矿产资源产权收益流失较为严重。结合矿产资源分红收益分配使用情况，资源类国企分红收益调入公共预算用于民生支出的比重相当低，矿产资源产权收益全民共享提升空间也较大。
我国石油特别收益金征收的初衷在于石油定价机制的缺失，诱因在于石油产业垄断格局下的超额利润，分配效应在于为国家对公益性行业和弱势群体的补贴提供必要的财政来源。但从预算上看，石油特别收益金纳入中央非税收入中的其他收入科目，在公共预算统筹使用，未对应具体用途。矿业权价款及其使用费、矿产资源补偿费只纳入财政专户管理，对应具体的用途，实际中主要由部门支配。
我国国有资本上缴收益90%以上仍然是在国有部门“体内循环”，大部分用于企业自身建设。以2012年为例，调入公共预算用于社会性支出50亿元，即使加上补充社保基金支出的20.1亿元，实际用于全民共享的部分也不足当年经营预算支出的10%。国有资本经营收益有相当一部分本是属于全民所有的“资源租”，如果其回流国企是为了结构转型、经营增效或弥补改革成本，则是必要的。但事实上，绝大部分经营收益用于竞争性领域的费用性支出或企业内部分配，导致地区、行业、不同类型企业间收入差距进一步拉大，资源垄断性央企的经营效率也未得到明显改善。从公共资源收益全民共享的角度看，不足10%的社会性支出比例显然太低。
依靠法治规范管理
公共资源利益分配机制改革的关键在于合理地确定中央政府、地方政府和当地居民三者所占收益的比例，加强公共资源收益形成和分配的法治化管理，并将公共资源收益纳入到预算管理体制和制度的调节范畴。
法治化管理包括完善公共资源出让法律法规，规范出让程序和逐步探索《公共资源收益法》
首先，应从法律上完善公共资源出让的中央、地方及各政府部门权限。必须通过建立自然资源用途管制制度和规范的资源开发利用规划，严禁有关部门无序越权出让。要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，建立有效制衡、相互监督的公共资源出让管理制度。其次，大宗公共资源在出让之前应充分征求民意。就出让范围、出让条件、受让主体、补偿方案等征询社会民意，尤其是要征询自然资源所在地及附近居住的居民的意见，因为他们是更为直接的利益相关者，要避免因为自然资源出让导致社会矛盾增加和集聚。最后，出让过程必须公开、透明。要建立公共资源出让公示制度，健全社会监督机制。目前各级政府行政性规定通常构成了产权收益形成和分配的依据，收益分配的非规范性特征明显。因此，建议比照于税收法律体系的建立，逐步探索《公共资源收益法》，这其中包括公共资源收益的征收、管理、分配、使用、监督等方面的法规或条例。以此最大程度约束政府公共资源收益收支行为，并结合新预算法的执行，提高公共资源收益透明度。
建立健全公正、规范、透明的公共资源出让制度尤为重要
应着力完善公共资源出让“招、拍、挂”管理制度。调整土地管理体制，改革建设用地供应管理方式。进一步完善国有土地使用权和矿业权出让制度，治理国有建设用地出让中规避“招、拍、挂”，违反规定设置出让条件等问题。特别要着力解决一些政府官员违反规定插手干预土地使用权、矿业权出让的问题。同时，要加快建立健全公共资源价值评估技术与制度建设，为公共资源的出让提供科学的价值尺度。创新公共资源出让方式，建立公共资源开发收益可持续共享机制。
自然资源由于其稀缺性和某些品种的不可再生性，其稀缺性会进一步凸显，相对价值会进一步提升。一次性的出让方式具有“承包制”性质，将剩余控制权和剩余分配权转移到资源开发承包者手中，导致资源溢价被不当截留，不利于国家和社会参与公共资源开发的溢价收益的分享。随着经济社会发展，资源环境的稀缺性属性将进一步增强，可以对不同类型资源设定不同的出让方式和管理模式。对国家战略性公共资源的开发使用采取“折股、公私合作经营”等多种方式，以建立起公共资源开发收益的合理、可持续分享机制。
配套制度建设要跟上
公共资源产权收益必须纳入财政预算。我国的公共资源出让收益有的作为专项收入纳入了财政预算，有的纳入了政府性基金预算，有的则还游离于政府预算管理之外。未来公共资源产权收益必须纳入财政预算，并要打破现有部门利益格局，按照法定的程序统筹使用，并接受监督。在资源收益预算安排上，要更大比重地用于保障和改善民生的教育、卫生、社保、就业、环保等支出领域，以更好地体现公共资源收益的全民共享。同时，配合政府财务报告体系的完善，建立自然资源资产负债表，定期向全社会披露自然资源资产的消耗、减值或增值、收益及其使用情况。
探索建立相对独立的“公共产权收益预算”。我国现有预算体系由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算构成。随着财政统筹能力的增强，政府性基金预算将逐步萎缩乃至取消。目前国有土地出让收入纳入政府性基金预算，但从性质而言，土地出让收入是公共资源出让收益，与其他政府性基金收入性质完全不同。因此，建议将土地出让收支从政府性基金预算中独立出来建立相对独立的“公共产权收益预算”，并以其为主体，将矿业权价款等其他类型的公共资源出让收益均纳入其中。
建立“国民基础社会保障包”制度。为充分、直接体现全民共享，建议将公共资源出让收益定向用于建立一项全民标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：用名义账户制统一各类人群的基本养老保险，基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中，全体人民均可享受。同时，随着中央和地方事权关系的调整，可加大中央对公共资源出让收益统筹调节，通过中央转移支付平衡区域差异，以保证“国民基础社会保障包”待遇均等。
完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益用于民生支出的比重。扩大国有资本经营预算实施范围，红利征收要覆盖全部国有企业，并逐步提高红利征收比例。红利征收比例的提高应分类别、有重点地逐步提高，特别是要提高资源类国有企业中垄断程度高、资源占有量大的一些企业的红利收取比例。中央本级红利征收比例应力争在2020年提高到平均30%或接近30%的比例。
建立国有资本经营预算与一般公共预算之间合理的对接机制。如以编制中长期国有资本经营预算为契机，合理确定国有资本经营支出中回流国企内部的比例，并将一般公共预算中用于补贴国有企业的相关支出转移到国有资本经营预算中，与其他相关支出统筹安排，明确支出方向和国有企业中长期发展目标。再如，以实现公共资源收益全民共享为目标，大幅提高国有资本收益用于民生支出特别是社会保障支出的比重，对3—5年内每年调入一般公共预算的资金进行统筹规划，可与年度经营收益挂钩进行量化标准设计。
此外，公共资源产权收益在中央与地方之间的分配，成为我国央地财政关系之外的一种非正式制度安排，与公共资源收益全民共享关系密切。针对公共资源收益“地方化”的问题，将公共资源出让收益等非税收入纳入到规范的分税制管理体制框架，在分税的基础上合理“分产”，将是我们下一步研究的重要主题。
