自20世纪80年代以来，合作治理理论作为一种解决跨界公共事务的治理范式在西方国家兴起，并迅速在世界范围成为理论界研究的热点和各国政府治理改革的主要方向之一。推进国家治理体系和治理能力的现代化迫切需要加快探索符合中国国情的公共事务的合作治理之道。
合作治理作为一种尚在形成的理论，学术界从不同的视角展开了探讨，但尚未形成统一的界定。在公共管理最一般的意义上，合作是两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值。[1]（P6）合作治理在英语中有collaborative governance和cooperative governance两种形式，前者往往被译为“协作治理”或“合作治理”，后者往往直接译为“合作治理”。合作治理在西方一般是指在一个倡导合作的生态中，公共部门和私人部门、组织和个人共同合作解决社会问题的模式。合作治理和多中心治理、协同治理、协作治理、网络化治理等概念虽然具体含义和着眼点有着细微差别，但这些概念所描述的情景意义、界定的实质内涵基本上都是相同的，即倡导公共事务的合作治理模式。
从多中心治理的角度看，合作治理往往强调公共事务治理过程中多主体间的合作。俞可平细分出了强调治理政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与资源的合作、强制与自愿的合作。[2]这种合作包括国家、市场、社会间的合作以及三者内部的合作。在实践中可以体现为多种形态：同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向合作”，上下级政府间的“纵向合作”，政府公共部门与非政府部门间的“内外合作”，以及政府之外各主体的“自主合作”等。从合作的本质和效果看，合作治理往往强调各主体形成一个高效促进公共价值的合作网络。在这个意义上，网络化治理是合作治理的理想形态。美国学者从公私合作程度和网络管理能力两个维度对从公共部门和私人部门的合作治理形态做出了区分，他们认为网络化治理具有公私合作程度高、政府对合作网络管理能力强的双重特征，是跨界合作的最高境界。[3]（P3）善治导向的合作治理是一个具有灵活性、整体资源和能力强大、促进公共价值的伙伴网络。
综上所述，合作治理是政府、社会、市场、个人等主体间以及主体内部通过建立有效的合作机制，促进公共问题解决的治理结构和过程。合作治理具有三个突出的特征：
第一，治理主体的异质性。合作治理强调不把问题解决的责任完全交给政府，也不完全交给社会，强调要由不同的主体通过跨界合作来共同解决所面临的问题。
第二，治理目标的公共性。尽管合作治理可以提高政府管理绩效和能力，也可以扶植公民参与和社会自治，但合作治理旨在创造更有意义的合作机会，促进公共价值不以政府价值（偏好）或社会价值（偏好）作为优先选择。
第三，治理网络的整体性。合作治理强调多元主体形成一个以伙伴关系为特征的决策网络和执行网络，以网络的整体性能力治理系统化的公共事务，从而破解传统治理模式的责任模糊、绩效低下的难题。
根植于西方社会生态和权力结构下的合作治理，近年来成为了国内学界跟踪研究的热点之一，并日益被移植到中国治理变革的实践，但其在中国情景中的适用性也逐渐成为一个颇具争议的学术问题。以张康之、周志忍、孔繁斌等为代表的学者从合作治理与治理和善治的共性出发，类推合作治理在中国具有适用性。他们认为中国现有的社会关系和政治体制并不必然排斥公民参与，且其作用日益明显，治理理论在中国具有适用性。以藏志军、刘建军等为代表的学者认为中国尚不具备治理所要求的民主精神、成熟的社会组织和多元的伙伴关系等前提条件，合作治理在中国不具有适用性。王辉通过梳理文献和经验材料分析认为从国家社会关系的角度看，合作治理在中国适用性较低；从后现代社会或转型社会的视角看，合作治理在中国适用性较高。王辉进一步指出公共政策制定领域合作治理适用性较低，公共服务提供领域合作治理适应性较低。[4]事实上，合作与治理在中国的理论界和实践领域都不是什么新鲜事物，它在国内文献和地方政府实践中都已经以多样化的姿态存在。合作治理可能是一个好主意，但从本质上讲它并不是一个新思想，也不是一个容易执行的思想。对全面谋求治理现代化的中国而言，合作治理与其说是个中国适用性问题，不如说是个在中国如何实现的问题。合作治理的合理性和理想绩效不言而喻，公共机构通过相互合作解决公共问题的机会无处不在，问题的关键在于在大多数情景中它如何变成合作治理的现实行动。合作治理如果以适宜的契机和形态在中国扎根成长，它的中国适用性问题就不再是一个值得争论的问题。
合作治理在中国实现的推动力和适宜形式从何而来，互联网治理或许是一个最具有现实可能性的选择。把互联网作为一种治理工具加以开发利用，成为西方合作治理理论发展的新的增长点。斯蒂芬·戈德史密斯将数字化革命视为推动网络化治理兴起的四大动力之一，他指出目前的先进技术能够使组织用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。[3]（P9）他从与伙伴沟通、协调活动、建立关系三个方向展示了互联网在合作治理网络集成方面的具体方式和独特作用。鲍利特从合作治理过程角度指出管理知识的进步和信息与通讯技术的提高可以大大提高合作治理运行成功的几率。[5]（P77）他指出信息与通讯技术同“横向性”和参与性的伙伴关系、组织网络、协同政府等模式，有着天然的同构性，而正是这一同构性使得互联网能够有效破除合作治理的障碍。诺维克通过分析美国同行专利审核计划的案例发现互联网可以让大规模的合作成为可能，同行专利审核的目标就是设计一个具体方法将网络2.0技术与政府决策结合起来以创建更有效的政府管理。诺维克强调设计新的民主制度依赖于设计适当的合作形式，并把这种设计嵌入软件中。[6]（P24-25）更具有借鉴意义的是，他总结了重新设计制度以使合作可操作的10条基本经验。西方学者关于互联网和合作治理实现研究成果的共同点是将互联网视为形塑合作治理的社会背景和强劲动力，并从不同的视角展示了互联网实现合作治理的可能性、主要模式和具体方法。尽管这些理论主要基于英美国家的公共治理实践，但只要我们承认信息技术和跨界公共问题的共性以及公共管理的发展趋势，我们就能从中获得有益的启发。
实现合作治理大致有三种不同的思路：基于政府组织变革实现合作治理、基于政治过程重塑实现合作治理、通过政府工具优化实现合作治理。无论是公共组织变革还是政府机制流程重溯，都具有超乎寻常的敏感性和遭遇强有力的阻扰，在实践中的效果都未能达到预期。也正是在这种背景下，蓬勃发展的互联网成为倒逼治理创新的新生力量，在推进合作治理中呈现出了独特优势。
第一，互联网的渐进变革效应使得促成合作治理具有现实的可行性。中国现行的政府治理架构和治理体制是历史形成的，具有很强的路径依赖和组织惯性，进行革命性变革的阻力异常强大。互联网已经越来越从信息源、社会媒介变成一种社会背景，出现了网络社会和现实社会互相嵌入的态势。在不改变现有组织形态和政府流程的前提下，借助互联网的技术平台和一致的规则与约定，各治理主体间经常性的协同也是能够实现的。而一系列适应社会发展趋势的新技术在公共领域的应用，往往会受到很多人的欢迎，新技术一旦采用就会逐渐成为触发组织变革或机制变革的诱因，从而引发政府治理的渐进性变革。数字化易于接受，一方面是因为它具有容易进入、易于流动以及引发变革的能力；另一方面，生活在技术变革时代的人们，每一代都比上一代更加数字化。随着公共机构人事的代际更替，受数字化影响的接替者比上一代更易于接纳新技术。从长远的角度看，网络技术和政府改革的联姻很有可能导致治理方式的重大修正。越来越多的实践表明互联网不仅对现存的制度形式产生了影响，而且能够创造出新的规则、标准和社会目标，成为制度创新的源泉。
第二，互联网技术通过双向赋权效应能够释放现有公共事务治理体制的潜能。作为一项革命性的技术系统，互联网提供了影响政府结构以及政府和公民关系的技术潜力。互联网技术具有赋权的潜能，它能够使社会行动者的力量和能力放大与倍增。在互联网发展的初期，我们更多地关注互联网对那些传统资源贫乏者、边缘群体或草根阶层的赋权。挑战与反挑战向来是一对辩证法，传统的政府机构与大型组织也具有适应环境进行学习的能力。一方面，公共管理社会事务的剧增，客观上增加了政府治理的任务量；另一方面，现代社会中的成熟公民和社会精英不断成长，他们不仅要求政府要处理好社会公共事务，而且对政府以何种方式、何种价值理念来出处理这些事务都提出更高的要求，这事实上增加了公共事务治理的难度。面对来自社会的巨大压力，政府也在不失时机地改善自己的治理。互联网在赋予挑战者挑战政府权力的同时，也对政府进行了赋权。互联网技术对国家和社会来说都是一个有效的工具，互联网赋权是双向的。“互联网提供一个新的平台，国家和社会在这个平台上竞逐权力。在一些场域，互联网对国家和社会都进行了赋权，而在另外一些场域，只对其中一个进行赋权。”[7]（P22）通过将互联网引入政府现有的治理体制，可以加强政府和公共组织获取海量、即时而有效的信息，加强对社会公共事务的全面预测、监控，提高政府处理公共事务的效力，整合政府应对突发事件的资源整合能力。
第三，互联网的平台聚合效应促成了公共事务合作治理的多样化实践。当前日益普及的网络技术能够使各种组织和个体用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作。实现多主体的随时随处的合作正是现有社会治理潜能转化成现实治理能力的重要途径之一。公共事务治理中多主体的合作联动需要一个密集的信息流以便采取一致行动。在最一般的意义上，互联网平台是信息汇聚和利用的便捷系统。降低信息和通信成本会使得相互之间的联盟、合作更加容易、成本更低，并且各主体都在参与联合过程中获得潜在的更大的利益。再进一步讲，互联网可能改变组织形式和边界的性质，推动公共组织向扁平化和网络化发展。根据韦伯的科层制理论，高成本的交易导致科层制组织，而低成本导致非科层制。互联网带来的丰富信息打开了原来封闭的组织界线，随着信息成本越来越低，协议式的关系、临时的联盟以及特设的合作和伙伴关系等，更容易作为传统的层级组织机构的替代物。[8]（P103）在理想的意义上，互联网能够成为复合治理的组织、决策和执行形式，形成实质意义上的自组织化的合作治理。早在本世纪初，互联网就已经成为了行动、告知、招募、组织和占领等集体行动的有力工具，基于互联网的松散的自组织联盟在竞选政治、公共决策、集体行动等政治行为中均具有明显优势，这些网络化的组织形式已经发展成为机构化的正式组织。在社会层面，地方或草根行动者借助互联网，经由意义共享、网络组织和集体行动的行动阶梯，正在他们公共关注的议题、事件或事业上越来越多地实现他们的目标。在政府层面，“数字政府”早已实现不同政府部门和跨部门机构间的整合。通过一系列的关系网络和网络服务，政府机构正越来越趋向网络化，表面上看起来浑然一体，实际上源自若干分离机构能力的快速传递与共享。[9]（P23）因此，在自下而上合作、自上而下合作已经蔚然成型的基础上，在特定事件乃至常态化上引导与实现政府与社会间的合作似乎只有一步之遥。
合作治理是一种运用技术特别是互联网技术解决问题的新方法，它是在官僚制所取得的协作成就基础上对官僚制组织的超越。互联网大规模的使用带来大量的公私间合作和社会参与，但它们大多数都是跟政府管理脱钩的。政府不是网络化合作治理的唯一权威，但政府依然在其中发挥着“精明巧匠”的角色。一方面，各主体问网络化合作的广度和深度是一个不断发展的过程；另一方面，政府对合作网络的集成和运营能力也是一个不断提高的过程。从合作治理的演进和本质看，网络化合作治理表现为政府部门内部的协作、政府部门间的协同、政府同外部的合作。下面，我们选择杭州市上城区智慧治理的三个样本，来窥视网络化合作治理的多样化形态。
（一）城管执法智能管控平台：单一机构的智能化治理
2011年4月，杭州市上城区“城管智能管控平台”正式运行，成为全国第一个智慧城管系统。城管智能执法管控平台是一套面向城市管理的整体解决方案，由基础数据库、智能采集与执行系统、指挥工作台系统、绩效考核系统等若干既相互独立又相互联系的系统组成。在实际运作中，上城区城管局利用视频采集和人员巡查及时发现问题和事件，实施分类定量记录并上传到指挥中心。指挥中心根据上报的事件信息和情景，做出处置指令，分别交由各中队一线执法人员和智能事件处置系统执行。对于突发应急问题，指挥中心快速利用智能管控系统掌握实时事态，制定处置方案，调集各中队力量处理。各执法力量根据事件类别进行分类处理，并进行全程视频记录。考核部门根据执法智能平台生成的视频、录像、照片和数据，进行精细考核。上城区城管局通过城管执法平台，促进跨部门协作办公流程化、信息共享网络化，建立了城市管理协作的新机制。它在横向上促进了城管局内部各职能部门、各中队之间的即时协同工作机制，在纵向上为城市各级行政部门进行工作协调，除畅通执法过程链条外，还建立了部门业务信息协作机制。互联网技术是管理效能的倍增器，上城区对互联网技术的创新运用，将城市管理由数字化时代推向智能化时代，有力地促进了城管局各部门的一体化和业务融合，有效地提升了城市管理的绩效。
（二）平安365网络化管理：政府间的协同性治理
2011年8月起，上城区开展了“平安365”网络化管理，以期实现全区“一年365天每一天平安”的愿景。上城区建立了整合社会管理、公共服务、效能监察、信息交换等多功能的社会服务管理指挥综合中心，通过互联网将区域内的政府与社会、信息与事件融合成一张密不可分、浑然一体的大网：第一，管理服务对象网络化。在现有行政区划的基础上，上城区划出了区级一级网络、街道二级网络、社区三级网格、四级基础网络。在这些地理网格内，建立了涵盖人、地、物为核心的基础数据库，通过网格长、协管员、信息员等信息节点组成全区动态信息网。通过基础数据网和动态信息网，形成一张纲挈目张、点面铰合的社会综合体网络。第二，管理服务主体网络化。上城区通过互联网将全区的党政职能部门全部整合起来，形成一张全境覆盖、无缝链接的政务综合体网络，这张网络上链接了7个中心、8大联动平台、9大联席会议、60个党政职能部门。上城区平安365网格化管理中的“网”具有双重属性：从主体和性质上讲，它既是一张社会网，又是一张政府网。从属性和形态上讲，它既是一张地理意义的实体网，又是一张技术意义的互联网。
在日常运行中，7个中心及时将辖区内的事件和问题作为信息来源，加以归类整理，作出分类处置。如果按照现有制度和政策规定，可以立即办理的，就明确相应的工作平台进行处置。如果需要多部门联动的，按照相关程序，召开联席会议，通过会议决定做出处置意见，再交由相应的单位进行处置。上城区各部门、街道、社区、网格按照中心的指令和本单位的职责，及时高质量地处理各项事件与问题，提供周到细致的服务。指挥中心根据执行单位事项办结反馈结果和属地网格回访处置情况，对网络、中心和部门进行具体的考核。“平安365网格化管理”系统构建起了问题信息收集、处置、反馈、考核的标准化流程，全过程接受社会监督，主动回应了社会诉求，大大提高了群众的满意度。
（三）“居家服务无忧”在线平台：政府与社会间的开放型治理
2012年上城区正式实施“居家服务无忧”在线平台建设，有效地整合了政府部门的服务路径和服务内容，建立了全区内分类别分层次的服务对象数据库，整合了全区340多个服务商家和600多项政府服务信息，实现了公共服务供需的高效匹配和无缝对接。在政府公共服务理论中，存在着三个基本的问题：一是围绕着政府在公共服务中的责任，政府应当承担什么的角色；二是围绕着政府在公共服务中的效率，政府最适宜提供什么类型的公共服务；三是围绕着政府在公共服务中的偏好，政府如何提高公共服务的回应性。“居家服务无忧”在线平台的建设和运行有效地回应了这些问题：
第一，政府立足公共服务的安排者角色，打造公共服务的大平台。政府在公共服务中的角色是“掌舵”，而非“划桨”。政府在公共服务中最重要的职责不是直接提供公共服务，而是看好服务怎么提供。“居家无忧”在线平台利用政府各部门原来的信息资源，实现政府管理与服务体系的大整合，开发了居家服务无忧在线的官方网站，全面呈现公共服务的菜单，引入了在线客服系统。同时该平台经过政府筛选、竞争淘汰等机制，遴选了340家商户作为政府购买服务的提供者。通过无忧在线平台各服务主体与辖区居民有了无缝对接的公共平台，公共服务的供需双方有了自由选择的交易场所。
第二，政府立足公共服务的合作者角色，培育公共服务的伙伴群。正如卡蓝默指出的那样，当前正在发生的历史性变动表明：“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失……，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[10]（P56）上城区通过对社会资源进行梳理和整合形成了大服务伙伴机制，由无忧在线平台汇聚的340多家实体企业对居民提供无偿或有偿的服务，而对这些政府伙伴解决不了问题，由上城区网组片社会服务平台为居民提供“兜底”功能。在为居民服务的共同目标下，无忧在线伙伴网络实现了错位发展，层次衔接，全域覆盖，无缝合作。伙伴关系能以较低的公共开支来调动大量的外部资源，同时能降低政府承担的责任。
第三，政府立足公共服务的发现者角色，打造公共服务的指示器。新公共服务理论认为政府应将公众置于首位，回应性是公共组织的核心。当前公共服务和居民需求有很多脱节，而无忧在线平台的设计就是以居民之忧作为逻辑起点。登哈特指出公共组织成员有责任帮助公众了解自己的需求，找出通常被隐藏起来的重要的需求，并表达自己满足这些需求的愿望。[11]（P43）通过深入社区调查和对“无忧在线”平台的需求进行大数据分析，居家服务中心能够清晰地呈现居民需求的细分态势，从而准确快捷地找到相匹配的服务供应者。“无忧在线”平台可以通过“一键通”、电话联系、网络在线等方式直接发出居民服务需求并自动中转至服务单位，直接前置分流居民需求。“无忧在线”服务平台在服务供需匹配转接过程中做到即时监控、过程留痕，实现了服务管理和服务监督的同步，真正提高了公共服务的满意度。
合作治理的三个层次是有区别的，从合作特性上讲，合作每提高一个层级，就意味着更多的利益主体和责任主体的卷入，合作的开放性和复杂性在成倍地扩大。合作的层级越高，其脆弱性就越高。城管执法智能系统凸显了政府部门内部的协同和整体绩效，本质上是一种政府部门内部的行政协调制度机制。“平安365网络化”管理反映了不同政府部门之间的协调行动，是一种规范意义上的协同政府；“居家养老无忧”在线则是更为先进的合作治理，不仅打通了政府间的合作，更重要的是实现了政府和市场组织、社会组织、个人间的合作。鲍利特认为至少有三种通往协同政府的障碍：第一种障碍是协同政府与现有政府体制下的绩效管理之间的矛盾。第二种障碍是责任问题，跨部门的管理和网络治理形式的使用，经常会碰到需要澄清责任线的问题。第三种障碍是在引入协同治理过程中会无意识地产生出一系列新的组织领地。[5]（P75）在上城区的案例中，我们发现互联网扫除了合作治理的障碍，驱动了合作治理的多样化发展。
第一，内嵌式的绩效管理。互联网将传统的官僚控制变成了内嵌性控制，实现了统一的绩效管理。在上城三个案例中我们都发现了系统整体绩效和参与者绩效的统一。从合作的目标出发，各主体都有来自上级平台的绩效考核要求，完成平台转交的任务既是参与者的责任和义务，也是评价和考核参与业绩的重要依据。互联网能够将各部门的目标和任务进行整合，通过建立统一的绩效评估标准，实现绩效管理的自动化。职责和评估标准一旦明确，就可以根据需要设计绩效评估模块，将考核程序、规则和标准嵌入整个互联网连接的系统，从而实现数据的即时收集、自动核对和考核结果的客观化。互联网空间一切行为和过程都具有留痕特征，可记录、可追溯，这也使政府的内部控制和绩效管理变得更加容易、客观。
第二，可视性的责任强化。互联网具有透明性和可视性特征，能够实现责任公开化和责任再分配。跨界公共事务治理中“有组织的不负责任”现象频繁出现的一个重要原因就是缺少一个明确的“责任清单”。在责任不清的情况，可以通过可视化的界面进行责任协商和责任再分配。可视化的责任认定和再分配过程不同于传统责任协同，其整个责任申辩过程是在多家责任单位可以随时在线出席的状态下进行的，避免了各部门相互推诿，使得各机构的申辩理由和依据能够在现场经得起其他机构的质疑、反驳、确认。这一信息反馈和责任划定过程不仅可以跨越时空障碍，而且同样是实时可视化的。在责任已经明确的情况下，互联网的透明性可以实现对相关责任主体的内部监督和外部监督。
第三，弹性化的组织整合。互联网具有虚实结合的特征，可以在不增加实体结构的前提下实现弹性化协作。互联网的超级链接功能，可以实现跨距离跨层级协同，而不必增设专门的实体性协调机构。各协作机构不必让渡原有的职权，而协调平台更多是一种机制而非具有专属机构和职权的正式机构。在“平安365网格化”管理中的7大联动中心、8大平台、9个联动小组都是临时性的协调机构，通过这些机构，上城区60个职能部门形成了一个网络。几乎所有的政策都会涉及到多个机构，只好再设立综合性机构，以便对所有的机构和政策进行控制与协调，这些综合性机构也可能很快便永久化。但在主张弹性治理的人眼里，恒久不变的政府结构却是有效治理的障碍。[12]（P66）弹性和永久性是相对的概念，弹性意味问题一旦解决，为解决这个问题的结构机制就将自我终结，避免走向永久性。
作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。虽然社会组织的网络形式已经存在于其他时空中，信息技术范式却为其渗透扩张遍及整个社会结构提供了物质基础。在网络中现身或缺席，以及相对于其他网络的动态关系，都是我们社会中支配与变迁的关键根源。[13]（P434）但这并不意味着技术决定了社会，而是技术与权力、社会与国家间的相互作用重新塑造了我们的生活场景以及我们最直接感受到的结构性变化。
（一）政府使用互联网的矛盾心态
以互联网为核心的信息通讯技术具有赋予权力和制约权力的双重属性，政府对互联网的使用一直处于“欢迎”和“排斥”并存的矛盾心态。为了防止互联网形成对政府的挑战，现代国家对互联网的使用采用“消极防范”和“积极利用”的两面策略。在一个强力而高效的政府的引导下，国家可以把技术现代化作为发展自己的工具而全方位地拥抱它。互联网发展初期，政治家和支持者就宣称该技术是可以削减成本和提高公共执行效率的革命性工具，各国政府都不遗余力地启动了“电子政府”计划。他们深知如果不能适应新的信息通讯技术，就会变得死水一潭，进一步恶化低效率的现状，最终陷入政府衰败。互联网重塑了政府流程，使得政府过程更加具有透明性、问责性和非人格化，这势必会影响政府的自主性和自身利益。
（二）互联网政府使用的制约因素
将技术稳固整合到政府部门中是一个复杂的社会、政治、组织过程，那些最有效率并能带来变革的新技术未必能得到理所当然的采纳。互联网自身发展具有革命性的变化，但是有很多力量制约着互联网的公共运用。韦斯特提出了一个关于技术应用的概念模型来分析影响信息通讯技术的变革潜力未能充分发挥的诸多因素[14]（P30）：（1）双体制的困难。政府在使用电子政务的同时，依然会保留大量传统的实体性的政府系统和运作规程。两种体制的人都力图保持自己的政治地位和预算资源，这种冲突导致技术整合变得异常复杂，并且使组织高效运行变得困难。（2）官僚政治的分裂。在公共部门中应用新技术的另外一个重要问题是新技术在政府部门中的采纳和扩散。只有那些使用方便、与部门的任务相协调以及新技术具有相对优势，它们才可能被政府部门一致采用。（3）信息技术的成本。新技术是十分昂贵的，如何解决信息技术基础建设的资金来源是决定新技术能否被政府采用的重要因素。（4）领导能力。并不是所有的政府主要领导都认为新技术是最值得投入的，有些领导认为新技术昂贵且用处不大，新技术的倡导者必须有足够的能力和智慧争取到采用新技术所必需的财政资源。
（三）信息通讯技术的政治执行框架
技术是在政治背景中发挥其功用的。芳汀提出了一个“技术执行”的理论，这一理论模式强调信息技术是以组织和制度的逻辑被执行的，而不是像技术决定论宣称信息技术解构了现存的组织和机构。依据技术决定论的逻辑，技术会自动地作用于个人、制度及社会安排。技术执行框架包含三个基本的命题[9]（PP88-89）：第一，被个体和组织执行的技术不同于客观的技术。互联网与其他信息技术具备系统的客观属性和潜力，而被行动者或者组织按照自己的主观方式感知、设计、执行和使用的只是这些技术的部分属性或潜能。第二，组织中的行动者是按照重塑、加强现行组织或制度的方式来执行这些新技术的。技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的结果。第三，新技术执行所带来的结果是多重的、未测定的、意料之外的或受理性、社会、政治逻辑影响的。技术执行的累积效应会导致更加剧烈的结构或权力的转移，但是这些实际的后果在执行框架里是未测定的。以上三个命题集中揭示了技术不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性地使用。因此，信息通讯技术在推动治理变革中的作用不宜被夸大，它本身也是受现存组织、制度和权力结构制约的。推动治理变革的关键不在于互联网的技术潜能，而是在于克服政府内部根深蒂固的观念和分歧。忽视结构和制度，将现代信息技术与传统治理方式进行简单嫁接，这种新瓶装旧酒的套路会导致现有的组织结构和工作流程再固化，进而构成治理创新的真正障碍。这也是我们真正应该避免的。
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