无为而治是道家社会治理思想的基本主张，在中国历史上一直受到推崇，并发挥了重要作用。今天我们如何运用无为而治的思想智慧来促进当前我国社会的治理，尤其是改进和完善政府的社会管理工作，是十分有意义的事情。本文根据笔者对道家无为而治思想的理解来探讨政府行政的无为而治内涵问题，以期真正理解政府行政无为而治的实质和根本。不当之处，请批评指正。
一、无为而治的基本内涵
无为而治的思想来自老子《道德经》。《道德经》诸多章节都用了“无为”一词，“无为而治”则是“无为”概念的自然延伸，其思想内涵则不仅涵盖社会的治理，也包括人自身生活的治理。不过无为思想并非老子的核心思想，它其实是从属于道法自然思想的，由道法自然引申出修道行道的“无为”思想。老子提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”（《道德经》25章），强调“自然”是道的根本性质，主张人的一切活动都应道法自然，而无为则是人顺应事物自然本性的表现和结果。事实上，老子强调天地万物都是由道化生的，并遵循道的本性和规律产生、存在和发展，而道的根本规律和本性就是自然。在道家思想中，“自然”即自然而然、本然、固然，是事物本来的本性。道法自然强调事物的道的本性、特点和规律就是事物的自然本性，按照事物道的本性做事就是道法自然，人尊道、崇道、信道、行道也必须道法自然。“自然”的对立面即“人为”，自然就是不人为，人为即不自然。在道家看来，“无为”就是不人为，相对于“有为”的人为。“无为”实际上是道法自然在人身上的表现和结果，“有为”则是对道法自然的背离。
根据道家的认识，一切事物都是由道化生、遵道而行的，人只有按照事物道的本性和规律去做，才能达到其希望的目标。很显然，当人们做到道法自然，顺应事物的自然本性做事，就能事半功倍，实现“无为无不为”（《道德经》第48章）、“为无为，则无不治”（《道德经》第3章）、“功成事遂，百姓皆谓我自然”（《道德经》第17章）的效果。按照道家的思想，无为并不是什么都不做，而是不人为、不妄为、不主观而为、不想当然而为、不胡作非为，是顺道而为，是自然而为。而与自然无为相对的是人为、有为，而人为、有为则往往是违背事物自然之道的，是人按照自己的主观意愿想当然的，因而也都是不合道的，是悖道的、逆道的，当然按照人为、有为方式做事最后必然要失败。
“无为而治”作为一种社会治理思想是汉初黄老道家为了让社会从秦末的混乱中恢复过来，让百姓得到休息生养而提出来的，并在汉初的社会秩序恢复和社会经济发展中获得了很好的效果。但从古到今，不少人对“无为而治”思想都产生了错误的理解，认为无为而治就是消极的什么都不做，由此也让许多人对“无为而治”思想乃至整个道家思想抱持批评的看法，认为它对社会治理和社会管理没有积极的价值，必须加以批判、抛弃。如颇具影响力的北大中国哲学教科书就持这种观点[1]。很显然，从道家道法自然思想来看，将无为而治看成是消极的什么都不做，无疑是对道家无为而治思想的极大误解。从社会治理来看，无为而治在实质上应该是依道而治，自然无为，即包括政府在内的社会各界和各个组织按照社会的自然本性来治理社会，做符合社会之道的事情，不做不符合社会之道的事情，顺应社会的自然本性，让社会在道的轨道上存在、发展、演变，从而实现社会的良好治理。在无为而治的社会治理中，政府无疑是居于核心和重要地位的，但无为而治的社会治理显然又不仅仅包括政府的作用，它更要强调社会其他组织和成员的作用，同时只有充分发挥社会各界及社会各个组织和成员在社会治理中的作用，才能真正显示无为而治的良好社会治理效果。
二、政府行政的无为而治实质
以上我们阐明了道家无为而治思想的基本内涵，那么根据道家无为而治思想，政府行政如何才能做到无为而治呢？政府行政的无为而治在实质上主要是两个方面：一是依道行政，二是自然无为。
政府的依道行政，就是政府按照社会和政府之道来行政，就是依社会和政府的本性和规律来行政。依道行政说明政府行政的无为而治并不是什么都不做，而是按照社会之道和政府之道的要求来做它应该做的和必须做的事情。比如，社会需要秩序，社会成员的权利需要保障，社会要维护其整体和长远的利益，有些社会资源需要得到更好的整合和更有效的运用，等等。这些事情就需要政府来做，也只有政府能够做好，其他任何组织和个人都无法做或做不好。政府根据其自身公共权力机构的特性和特长，努力去做好这些其他社会组织无法做、做不好的事情，就是依道行政。总之，依道行政作为政府无为而治的一个基本方面，并不是什么都不做，而是做符合政府之道的事情，做政府应该做、必须做的事情。
政府的自然无为，就是政府顺应社会之道，让社会按照其自然本性存在、发展、演变，政府不做不符合政府之道的事情，不人为地去干涉社会事务。自然无为说明政府并不是全能的，政府只能做有限的事情，许多事情是它不能做或不擅长做的。比如产品和服务的提供，医疗保健服务，各种知识和技能的教育，道德教育和人格养成，慈善公益服务，等等，这些就是政府所不能或不擅长的。如果政府对这些不能或不擅长的事情硬要按照自己的想法去推动、阻止或改变，甚至完全取代各种社会组织，自己去全面包办，其结果必然是政府行政的失败。一句话，自然无为作为政府行政的无为而治的另一个基本方面，就是不做不符合政府之道的事情，把政府不能做、不应做、不擅长做的事情交给其他社会组织去做，给民间社会组织更多的信任、更多的空间，不人为地为社会制定各种发展目标、计划和规划，让社会按照其自然的发展路径和轨道向前推进。
政府依道行政、自然无为,首先是依社会组织分工之道行政，恪守社会分工的自然本性。社会的形成是社会组织自然分工的结果，而正是通过各社会组织的分工与合作，构成了复杂多样而又完整统一的社会形态。在这里，社会因分工而分化为政府、企业、宗教组织、艺术团体、科研机构、学校、医院等不同的组织机构。其中，政府机构的基本职责就是维护整个社会的稳定和秩序，以便为人们提供一个安定的生活和发展环境；企业则是生产和提供各种产品和服务，以满足人们的物质和精神生活需要；宗教组织提供宗教文化服务，以满足人们的信仰需要和文化需要；科研机构则是去探索各种理论和方法，以解释人们碰到的各种问题，去解决各种生产和生活中的理论和技术问题，从而满足人们的求知欲望和提供解决现实问题的技术手段；学校则是去提供知识和技能的传播与训练，并让受教育者学会怎样做人，以使其成为真正有价值的社会人；艺术团体则是去创造各种艺术作品和组织各种艺术活动，以满足人们对美感的追求和愉悦身心的需要；医院则是为人们提供医疗保健服务，以治疗疾病、保障人们的身体健康。尤其是在现代社会，包括政府机构在内的各社会组织的分工合作是社会得以充分发育和健康发展的一个基本条件。
政府是社会组织分工的一部分，政府要行好政，就必须按社会组织分工之道进行。正常的社会组织分工一定是基于两个基本原则：一是专业分工；二是平等合作。没有专业分工，各个社会组织都做一样的事情、一样的工作，不可能有效率的提升和质量的提升，社会生活的质量也不可能提高，社会也不可能有真正的发育和发展，当然这样的社会其各种组织也不可能有真正的分化和分工。同时，社会组织的分工还必须基于平等合作原则。如果各社会组织之间是不平等的，那处于较低地位的社会组织就不可能有发育和发展的良好空间，就必然不具备可持续性，最终各社会组织间的正常分工也不可能形成，社会各领域正常平衡和谐发展也不可能实现。在这里，政府作为社会组织分工的一部分，当然首先是基于它承担着社会其他组织所不能完成的职责。对一个正常的社会来说，需要组织，需要秩序，需要公平正义，需要公民基本权益的维护，而政府行政就是要去达成这些目标，承担政府社会组织自然分工的这些职能。很显然，除了政府之外，其他任何社会组织都无法达成上述目标。其次，正常社会中的政府，与其他社会组织应该是一种平等合作的关系，政府不是也不应是高于其他组织的超级机构。所以，对政府来说，一是做好其专业领域内的工作，不做不属于专业分工范围内的事情；二是与其他社会组织保持平等合作的关系，而不是支配控制关系。政府专业领域的事情：一是社会政策与法律法规；二是社会治安与国防；三是外交；四是社会福利保障；五是社会整体发展。
从政府本身来看，依道行政、自然无为是做符合政府之道的事情。所谓政府之道就是体现政府本性的道，其标准主要有四个：一是与作为公共权力和资源唯一拥有者的职责相一致。从管理学看，就是要体现权力与责任的一致，政府拥有公共权力就要承担与之相应的公共事务责任。二是体现与社会其他组织一样的在分工上的专业性。政府所做的事情在专业上应是只能由政府做的事情，是其他社会组织无法做或做不好的事情。三是体现与社会其他组织的平等合作性。政府所做事情不应是政府强权拿来的事情，其他社会组织做的事情也不应是政府自己不愿做而强迫社会组织做的事情，政府与其他社会组织是平等、合作的关系。四是所做事情有社会整体的效益或更高的效率。政府做的事情应该有社会的整体效益和政府的高效率，比如消防、抢险救灾。
按照以上四个标准，并考察世界各地政府的情况，可以看出，政府作为社会组织中唯一具有公共权力的机构，其职能主要包括：一是社会治安的维护；二是社会活动秩序的维护，包括社会经济、政治、文化、艺术、教育、学术、科技、医疗、宗教、慈善等社会活动公共性规则的制定和执行等；三是国防、外交职能的行使；四是社会公共事业发展保障，包括社会公共事业发展规划的制定,公共设施的建设和维护，社会公共事业的宏观管理等；五是公民基本权利的保障，包括保障公民的生存权利、自由权利、教育权利、文化权利等，如最低生活保障、基本医疗保障、基础教育保障、基本文化需求满足、宗教信仰权利保障等；六是环境和资源的保护，包括土地、水、空气、动植物、矿产等资源的保护等。上述六个方面的职能靠社会的其他组织是没有办法和能力完成的，或完成不好的，只能通过政府组织的力量和能力来完成。所以,行使上述职能，对政府来说就是符合政府之道的，也是政府的职责所在。
依道行政、自然无为不仅是做符合政府之道的事情，还必须不做不符合政府之道的事情。所谓不符合政府之道的事情，就是不符合政府本性的事情，不符合政府社会自然分工的事情，与政府公共权力机构的职责不相符合的事情，与政府工作人员的权力、责任、利益存在冲突的事情，不属于政府工作专业领域的事情，会导致与社会其他组织在做事上的不平等地位的事情，社会其他组织做更有效率的事情，等等。比如企业生产和经营管理，学校的教学和管理，科研机构的研究开发和管理，医院的医疗活动和管理，宗教组织的信仰活动、文化活动及其管理，慈善公益组织的慈善公益事业及其管理，文学艺术机构的文学艺术作品创作及其管理，传媒机构的资讯传播事业及其经营管理，等等。总之，各社会领域事业的具体业务开展及其经营管理，就是政府不应做的。政府来做就不符合政府之道，就背离了政府之道，因为政府做这些事情，就可能出现效率低下，或与政府的真正职责产生矛盾，或破坏社会组织分工的专业性和平等合作性。就政府经营企业来分析，就可以看出其会出现的一系列弊端和问题：第一，政府作为公共权力的唯一拥有者，由其去经营企业，不可能有比民营企业高的经济效率。因为政府是通过官僚机构，主要运用行政方法来做事的，其效率在各种做事的方式中是较低的，而民营企业按照生产和经营的规律和要求来进行经营管理，可以获得更高的效率。而且政府经营企业还将进一步导致整个社会活动效率的降低。第二，政府经营企业必然出现官与民争利，破坏社会经济秩序的公正性。因为政府也是由人组成的，官员也是人，都存在对财富占有的欲望，政府经营企业必然出现官民对财富的争夺，而当官府去与民众争夺经济利益的时候，任何民间组织和个人都不可能争得赢官府和官办企业，这也必然破坏社会经济秩序的公正性。第三，政府经营企业必然走向垄断牟利。经营企业必须强调盈利，否则就难以持续经营下去。而要持续盈利需要从多个方面坚持不懈的努力，这对经营者来说是一个不轻松的事情。而如果有政府支持就不一样了，通过政府制定相应的政策并执行，让其获得垄断的地位，盈利就成为一件简单省力的事情，所以官办企业通过获得垄断地位来牟利就成为一种必然。第四，政府经营企业还会导致官员的腐败。政府经营企业必然出现官商不分、亦官亦商、官商通吃、钱权交易的局面，对官员不仅产生心灵侵蚀，而且有巨大的现实诱惑。在社会中由政府来完成的职能只能是那些适合政府机构的宏观管理工作和专业性工作，是那些不需要考虑效率，或无法仅从效率来看待的工作。凡是需要特殊的专业知识和技能的事情，凡是需要讲究效率的事情，凡是需要发挥思想理论创造性的事情，凡是需要体现超越功利价值追求的事情，都是不适合政府做的事情。
对政府来说，依道行政、自然无为还需要道法自然，顺应社会发展的自然本性，更平和、更消极地对待和处理各种社会问题。关于这一点，老子早就给予了阐释:“以正治国，以奇用兵，以无事取天下。吾何以知其然哉？以此。天下多忌讳，而民弥贫，民多利器，国家滋昏。人多技巧，奇物滋起，法物滋彰，盗贼多有。故圣人云：我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”（《道德经》第57章）老子认为，治国者制定的法律、法规、条例、政策、禁令、措施越多，百姓越是无所适从，人们也越有空子可钻，结果是越治越乱。事实上,政府按照自身需要制定的法律、法规、政策越多，建立的社会管制机构越多，离社会治理之道就越远，其人为性就越突出，社会治理的问题就越多，社会治理的效果就越差。而要改变这种局面就需要按照无为而治的方式来进行政府的社会治理工作。在这里，无为而治的政府行政最重要的是政府需要采取一种更为平和的、消极的、少为的甚至是无为无作的方式来面对各种社会问题。关于这一点，章仁彪也进行了阐释：“‘无为而治’是以‘无为’之形，行‘有治’之实，不要……以为只有政府或专家有智慧、懂规划、会管理，真正的‘善治’不是去规定和指挥老百姓干这干那，而是……让企业家和老百姓去开动脑筋，发挥才智……自然而然，无为而治……而达‘无为而无不为’之境界。”[2]很明显，凡是民间社会自然产生的事物和活动，政府要给予更多的尊重和保护；凡是社会组织自发形成的规则和制度，政府要更多地认同和承认，除非这些事物、活动、规则、制度影响到了社会生活的正常进行，侵害到了公民和其他社会组织的正当权益。在这里，政府更应该强调对社会活动的规范和引导，而不是简单、粗暴地制止，更不宜动不动就取缔，杀灭社会的生机。无为而治的政府行政反映的思想主张就是强调，政府不宜主动进入社会生活的具体层面，不宜去制定和实施各种具体的社会发展目标和计划，不宜去主导和规定社会生活的具体内容，也不宜代民众去创制各种民众生活的具体项目和具体活动内容。这些都是与政府的社会宏观管理职能不相符合的事情，都是属于社会组织和公民个人的事情，如果由政府来做也不可能做得好，反而会给政府和社会带来一系列的问题，加重政府负担，影响社会的自然、平衡、和谐发展。
七、无为而治的依道行政与依法行政的关系
无为而治的政府行政要求政府依道行政，这可能会让一些人产生疑虑，会不会与现代社会提倡的依法行政产生矛盾和冲突？其实，依道行政与依法行政之间并不存在矛盾和冲突，现代国家治理正是通过法治来实现的。这一点正如张强所指出的：“现代政府采用‘无为’的方式来治理社会，要求政府不要过多地干预微观活动，给予公民和社会更多的‘自为’空间，但这并不是说不要法律，相反正是在法律的指导和保障下，整个社会才会处于良好的秩序当中，才会创造出政府‘无为’和社会‘自为’的环境。”[3]关键是政府行政所依的法是否符合社会和政府之道。从各个国家的历史和现实来看，虽然大多数的法律法规反映的都是社会治理的需要和政府行政的本性，是符合社会与政府之道的；但政府行政的不少法律法规反映的是社会少数人的利益，或者是政府的利益和政府执法的便利，这些法律法规就是不符合社会和政府之道的。所谓良法、恶法之分也正是合道之法与不合道之法的反映。事实上，如果政府所依之法是符合社会和政府之道的法，那么依法行政与依道行政就是一致的，其结果应是良好的社会治理；但如果政府所依之法是违背社会与政府之道的，那么依法行政就成了违道行政、背道行政，从而也会出现政府行为的异化和人为化，导致社会自然秩序的破坏。
由此可见，在当代社会，要实现真正的无为而治、依道行政，一方面，需要制定符合社会和政府之道的法律法规，并让民众意识到贯彻执行这些法律法规是社会治理的必须，并自觉遵守这些法律法规，服从政府的管理。另一方面，对政府来说，应依符合社会和政府之道的法律法规行政，避免依违反社会和政府之道的法律法规行政，恪守自然无为的行政之道。在今天，我们需要对社会之道和政府之道进行更深入的研究，以揭示社会治理的科学之道，以法律的形式明确政府与社会组织的具体分工与合作，规定政府哪些应该做、必须做，哪些不该做、不应做，从而使政府的依道行政有法可依，使依道行政与依法行政达到高度的统一。
参考文献：
[1]北京大学哲学系.中国哲学史[M].北京：北京大学出版社，2003：33-34.
[2]章仁彪.从“全能政府”到“无为而治”——论现代城市管理理念的转变[J].同济大学学报:社会科学版，2002，（3）：42.
[3]张强.“无为而治”与中国政府管理[J].陕西教育·理论，2006，（9）：142.
