当前我国经济发展正在进入新的阶段，无论是工业化水平，还是需求条件和比较优势，都在发生深刻变化。在全球化和新技术革命背景下，国际上产业发展新技术、新业态和新模式正在涌现。国内传统发展方式和产业结构调整带来的压力，对我国产业结构转型升级提出了新要求，国际产业变革和技术创新浪潮为我国加快产业结构转型升级提供了新机遇。新阶段产业结构升级的战略方向，就是由着力推动我国产业由价值链低端向中高端跃升，推进要素驱动向创新驱动转换，由价格竞争向质量技术品牌服务竞争提升，由高碳模式向低碳模式转型，实现更高质量和更高效益的经济增长。
一、我国产业结构存在的主要问题及其成因
(一)我国产业结构存在的主要问题。
产业结构升级是指产业结构中产业由低层次向高层次的转换过程，通常包括第一、第二、第三次产业比重演替变化，劳动密集型、资本密集型、技术密集型之间依次演变。其核心是产业结构向着具有较高生产率、较快需求增长、以更高级技术为基础的产业群转移，最终表现为总体生产率的提高和国际贸易条件的改善。而评价产业结构好坏的标准，应该从产业结构的生产率特征和社会影响来考察，具体来说应该从资源配置效应、环境效应、分配效应来评价。在资源配置方面，看是否实现了生产率高的部门有更高的增长和生产要素从生产率低的部门向生产率高的部门的转移；在环境效应方面，看经济的发展是环境友好型，还是透支环境来实现；在分配效应方面，看是否有利于国民收入的提高和国际贸易条件的改善。
从过去的一段时期来看，我国产业结构在保证了经济快速增长的同时，也存在突出的问题，并对未来发展形成制约。主要是产能过剩严重、服务业发展滞后、国际分工固化在价值链低端，导致分配效应不理想，环境问题比较突出。
第一，长期依靠投资规模扩张和固化在加工制造环节导致产能过剩问题突出。我国制造业产能过剩呈现出涉及行业多、范围广，不仅是钢铁、水泥、汽车等行业产能扩张与过剩矛盾突出，即使是新兴产业也呈现低端产能快速扩张的特征。
第二，服务业发展滞后。过度依赖于加工制造环节，而有限的分工深化细化所产生的对研发、设计、营销、供应链管理等生产性服务业的需求又对外依赖，导致生产性服务业发展滞后；同时，产业链高端环节的缺失和过度依赖价格竞争，使得国民收入水平难以提高，制约了生活服务业的发展。当前，我国服务业占GDP和就业的比重不仅低于发达国家，也明显低于同等收入的发展中国家。
第三，在国际分工中固化在价值链低端，企业之间主要依靠价格竞争，还使得价格贸易条件和要素贸易条件恶化，贸易摩擦加剧。我国对外贸易的增长完全靠数量增加来弥补，由此虽然实现了收入贸易条件的改善，但其对社会福利的带动也很有限。一方面，外资通过控制技术、品牌、供应链管理和营销渠道，再加上我国对外资企业的税收优惠和外资利用价格转移，外资获得了参与全球分工的主要利益；另一方面，我国出口高速增长，有相当一部分是建立在过度使用资源、恶化环境和牺牲劳动者福利基础之上的。与此同时，我国遭遇国外贸易救济调查数量已经连续10多年列第一。尤其是国际金融危机以后，国际上贸易保护倾向加强，针对我国的贸易摩擦增多。
第四，资源环境问题达到了难以为继的地步。我国煤炭、铁矿石、铝土矿等资源消费量已分别占全球的48%、55%和40%，原油、铝土矿对外依存度超过50%，铁矿石、铜精矿超过60%。2000～2011年，我国资源环境损耗占国民收入的比重由5.3%上升到8.4%。全国各地雾霾天气频繁出现，波及范围不断扩大，影响程度日益加深，各地水体和土壤污染累积性负面效应不断显现。
(二)产业结构问题根本上是体制机制问题。
探究形成我国产业结构矛盾和问题的原因，既有发展阶段的因素，也有全球分工模式变化的原因，而体制因素则是其深层原因。
一是源于工业化阶段。我国处于工业化、城市化的加速推进阶段，住房、汽车所带动的消费结构升级，加大了对能源、资源密集型产业的需求。尤其是我们希望在短时期内实现赶超，人为加快工业化进程，更加加剧这一矛盾。发达国家在工业化过程中，也曾遇到资源、环境的压力，以至于罗马俱乐部在20世纪70年代初提出了“均衡增长”、甚至“零增长”的主张。基本完成工业化以后，依靠技术进步、结构调整和产业转移，才使得它们成功地摆脱了资源、环境的压力，实现了以要素投入为主，向依靠技术和知识等软投入为主的转型。
二是源于全球范围内产业分工模式变化和我国对加工贸易的过度依赖。20世纪90年代以来，随着信息技术和交通运输业的发展，全球分工不断深化，产品生产按照技术复杂程度被拆分为多个独立的节点在全球进行布局。发达国家将重点放到研发设计、品牌和营销渠道等高附加值环节，而韩国、中国台湾等比较发达的国家或地区主要承担关键部件和设备的生产，中国等发展中国家则主要承担劳动密集型环节或部件的加工生产。加工制造环节由于进入门槛低，产能扩张很快。
三是源于片面追求GDP增长的体制机制环境。由于财政分灶吃饭和以增值税为主、消费税从生产环节征收的财税体制，刺激了地方发展工业的积极性。再加上政绩考核体系还不尽科学合理，GDP成为事实上的政绩考核目标，而在教育、医疗卫生、就业、社会保障、环保、生态和公共安全等公共服务和社会管理方面的考核和约束不足，很多地方政府人为降低土地、环境、人工成本和影响信贷，甚至不惜用零地价和财政补贴等方式来吸引投资，盲目发展对经济增长拉动明显、而对资源环境影响大的重化工业。扭曲的资源和要素价格与环境的低约束，强化了要素密集型和粗放型增长，造成了对资源和生产要素过度需求和浪费。我国对出口的过度鼓励和对比较优势的过度发挥，固化在价值链低端，也加剧了产能过剩和资源环境问题，使得赢利能力越来越弱。与此同时，整个社会可以接受对建厂、购买设备等看得见的实物投资失误，而对研发、服务能力建设、品牌培育等软性资本投资支持和失败容忍度却很低，服务业的行政垄断、市场准入和对服务消费包容性不足问题也十分突出，对服务业发展形成制约。
二、“十三五”时期我国产业结构变化趋势
(一)国民经济的服务化。
“十三五”时期我国服务业将呈现加快发展的态势。无论是满足消费需求的生活性服务业，还是满足生产需求的生产性服务业都将达到比较快的增长速度。随着消费需求的服务化和生产的服务化，制成品在国内总需求中所占比重将趋于下降，服务业成为经济增长的主导。
第一，从消费来看，随着人们从满足“生存”需要，转向满足“发展和享受”需要提出的要求，城乡居民对教育、文化、娱乐休闲、旅游、医疗保健以及住房、出行条件等生活服务的需求越来越迫切，人们消费支出中用于提高生活方便程度和生活质量、以非实物消费为主的服务消费支出所占比重越来越高。按收入分组的我国城镇居民消费结构变化趋势就充分揭示了这一特征，从中等偏上收入开始，服务取代食品成为最大消费支出项目。
第二，从生产经营角度来看，全球制造业与服务业正呈现出相互融合的趋势，全球产业链和价值链中，服务化已成为提升制造业竞争力和制造业发展的重要方向，企业利润来源越来越多地依赖加工制造环节之外的其他环节，服务在企业活动中的地位不断提升。据德勤公司研究报告《基于全球服务业和零件管理调研》表明，在其调查的80家著名制造企业中，服务收入占销售收入的平均值超过25%，有19%的制造业公司的服务收入超过总收入的50%。虽然研发、设计、营销、物流、供应链管理、人力资源管理、财务管理等有助于提升价值链的环节有可能在制造企业内部完成，但通过分工深化，呈现出越来越强的独立化和社会化趋势。
(二)工业中高加工度和技术密集型产业比重上升。
经过过去长期的工业化积累，我国成为“世界工厂”，无论是制造业规模，还是技术水平都得到显著提高，其未来发展趋向将沿着两个路径演进。一是随着比较优势的提升，强化研发设计能力，进一步提高制造业的技术水平，着力从要素驱动向技术及创新驱动转变，形成“中国智造”和“中国创造”，密集技术要素和加工层次比较多的以机械装备、电子、生物医药等高加工度和技术密集型产业所占比重将显著上升，而简单劳动密集和资源密集型工业比重趋于下降。二是通过构建营销网络，着力提升销售和品牌环节的竞争能力，充分发挥既有的加工制造能力，通过高质量产品和良好的服务，形成“中国品牌”，获取更大的市场规模和利益。
第一，具有技术、知识密集、高附加值、高加工度特征的高技术产业和先进装备制造业和高新技术产业将会以组装为主向自主研发制造为主转变。关键是要通过强化研发、设计能力，提高配套能力，提高基础工艺、基础材料、基础元器件研发和系统集成水平，促进细分市场、专门化分工和集群发展。
第二，由于快速城镇化带动，中近期原材料型重化工业还有一定的增长空间，但增速明显放缓。调整产品结构，抓好节能减排和资源保障、物流保障，通过技术和工艺创新，着力发展新材料、延伸产业链、推进深加工成为原材料型重化工业竞争的关键。其发展将从单纯提供产品到为客户定制服务和提供技术、工程等工业服务，以提高附加值；通过技术改造、节能降耗、提高资源综合开发利用水平，以实现清洁化生产、发展循环经济、实现可持续发展；整合资源、优化布局，推进联合化、集团化、集群化发展，以提高综合竞争力。
图1 中国城镇居民消费结构变化趋势(按收入分组)
第三，消费品工业仍然是我国参与国际分工的重点领域，关键是着力提升分工地位。其竞争重点将转向通过强化设计和新产品研发，着力培育自主品牌和打造营销网络，由单纯加工制造向设计、研发、品牌、服务等价值链中高端延伸，提升劳动生产率和经济效益。
(三)向价值链中高端提升与融入全球化延长生命周期。
随着我国构建开放型经济新体制的逐步展开，我国将从以吸引外资为导向向以参与全球要素优化配置为目标的国际分工转变。一是进一步向价值链中高端环节攀升。我国企业将沿着简单组装、辅助零部件制造、一般和重要零部件制造、高级组装和核心零部件制造、上游的研发设计和下游的流通营销等高端环节，不断提高国际分工水平。二是对外投资延长产品生命周期。在发展中国家投资建设加工组装基地，整合利用其低端要素的成本优势，转移国内已经失去或即将失去比较优势的产业。在具有一定技术积累的国家选择零部件供应商，整合利用其技术成熟、管理完善的效率优势。在发展水平更高的国家，通过投资其科研机构或技术公司、并购目标企业或合资建厂等多种方式，整合利用其市场领先、创新资源丰富的优势，解决我国产业升级急缺的高端要素问题。
(四)农业现代化和功能化趋势。
一是以稳步提高粮食生产能力为重点，切实保护好耕地，加快农村土地整理复垦，加强农村基础设施和基本农田改造，增加高产稳产农田比重。积极调整农业结构，大力扶持油料生产，促进优势产区集中发展棉花、糖料等大宗产品；扩大无公害食品、绿色食品、有机食品等优质农产品的生产和供应，提高农产品质量安全水平。
二是提高农业现代化水平，保障农产品质量。大力推进农业科技自主创新，健全农业技术推广体系，发展现代种业，加快农业机械化。完善农产品的检验检测、安全监测及质量认证体系，推行农产品原产地标识制度。加强农村信息基础设施建设，提高信息服务质量和水平。健全农产品市场体系和农业支持保护体系。积极发展农业保险，建立健全重要农产品的期货市场，完善农产品价格形成机制完善农村流通体系，推进农产品批发市场建设和改造。促进农产品质量等级化、包装规格化；建设现代粮食物流体系和鲜活农产品物流系统。按照“上市有检测、销售有标志、产品有追溯、监管有制度”的原则，实施产地、质量检测等信息的可追溯制度，确保农产品质量安全。
三是加快发展生态休闲观光农业，完善农业生态功能。推进重金属污染地区土壤修复与治理，加快低碳农业技术研发及应用。促进农业向生态友好型方向发展。
三、产业结构调整及其对政府作用的挑战
1.培育“中国创造”、“中国品牌”过程中的政府作用。过去我国经济高速增长在很大程度上得益于以劳动力为代表的要素优势，而在技术上则主要依赖于引进模仿，目前欠发达地区也仍然在沿着这一模式，这也使得我国在技术、品牌等知识产权保护方面力度不够。但这对未来我国要着力培育“中国创造”、“中国品牌”，提升在国际分工中的地位却又形成了很大的障碍。我国是一个地域非常辽阔、地区发展差距很大的国家，能否通过合理的知识产权保护，既促进欠发达地区经济增长、推进技术扩散，也能加快推进我国产业结构向更高水平提升，是对我国政府管理能力和政策创新的又一挑战。
2.业态创新、服务业大发展与监管能力滞后。产业跨界发展和业态模式创新不但是世界产业发展新潮流，而且也是我国提高国际竞争能力和生产率的重要途径。电子商务极大地缩短了企业与消费者的距离，却受到产品质量和服务得不到有效保障的制约，也威胁到用户的信息安全；互联网金融克服了传统金融机构由于信息不充分和高成本服务而对小微企业服务的缺位，但对传统银行利益带来很大冲击，更对金融监管能力形成挑战；基于互联网的新媒体服务有力地促进了文化产业的发展，但也冲击着传统媒体，考验着宏观监管能力；人们对精神消费需求上升，刺激着文化娱乐、休闲业的高速发展，但与“主流价值观”的不一致，考验着政府的包容，等等。对上述产业跨界发展和业态模式创新所带来的弊端，是采取提高宏观监管水平的方式来解决，还是为了既有利益集团的利益或故步自封地加以扼杀，考验着政府的是否公正、宽容和提高自身能力的努力。
3.节能减排与去产能化过程中的政府作用。资源能源环境问题和产能过剩是我国产业结构不合理导致的两个十分突出却又相互关联的问题。它们的形成既与我国所处工业化阶段有关，但在很大程度上都与我国地方政府具有强烈的发展冲动密切相关。在市场经济条件下，产能过剩问题应该由市场来解决，而推进节能减排、建设美丽中国则是政府必须不折不扣努力的方向。目前，一些地方出现的采取行政手段措施，显然存在很大弊端。然而，即使是在地方政府负责得到有效解决和市场条件下去控制“三废”排放，政府如何发挥作用也还有很大的差别。一种方法是广泛提及的通过提高技术标准和环保准入标准，公平进出；另一种方法是通过控制排放总量和拍卖排放权，企业自主抉择。对于第一种方法，如果标准选择不合理，即使是都达标排放，排放总量也有可能继续增加、环境继续恶化。对于第二种方法，如何避免地方政府的纵容而实施有效监管、如何确定各地区的排放总量则是政府面临的一个很大挑战。
四、追求更高增长质量和效益的产业结构调整
产业结构演变升级过程既是市场选择的过程，也是政府有效引导的过程。其核心是生产率的不断上升，产业结构向着具有较高生产率、较快需求增长的以更高级技术为基础的产业群转移，最终表现为人们收入水平的提高和国际贸易条件的改善。其根本动力来自于通过不断创新以满足需求的变化，其最有效的方式是发挥企业的主体地位和市场在资源配置中的决定性作用，政府则侧重于弥补市场失效和根据国家意志对一些战略性产业的战略性介入的引导。
“十三五”时期，新阶段产业结构升级的战略方向，就是以追求更高增长质量和效益为核心，由要素驱动向创新驱动转换，由价格竞争向质量技术品牌服务竞争提升，由高碳模式向低碳模式转型，推动我国产业由价值链低端向中高端跃升，实现创新发展、高效发展、绿色发展。产业结构调整优化的基本形态特征是经济服务化、工业新型化、发展低碳化；实现途径是通过打造公平竞争环境，以培育新的比较优势和体制机制创新，主攻研发、设计、营销、品牌培育、专门化分工等制约产业结构转型升级的产业链、价值链关键环节；实现标志是摆脱能源、资源和环境的制约，摆脱固化在加工制造低端的状况，推动经济增长由要素驱动向效率驱动和创新驱动转变，由高碳型生产模式和消费模式向低碳化模式转变，由主要提供制造产品向提升价值转变，由制造经济向服务经济的转型发展，由产业链和价值链低端向中高端发展。
(一)打造公平竞争的市场环境，建立与服务型经济、创新型经济相适应的体制机制。
产业结构调整变化的根本动力来自于充分发挥市场在配置资源方面的决定性作用。这就要保证各种所有制经济平等使用生产资料，公平参与竞争，同等受到法律保护。市场经济条件下政府的职责，首先是建立和贯彻公平竞争的游戏规则。政府职能的错位、越位和缺位，是目前在建立公平竞争的市场环境方面最突出的问题。一是“政府失效”，从而破坏市场经济秩序的行为，包括各种行业垄断、行政垄断、地方保护下的分割市场、缺乏诚信行为、工程招标中的暗箱操作、各种乱摊派和乱收费等。二是政府职能改革滞后，在市场经济体制条件下应由政府发挥的作用没有发挥好。如建立健全合理的收入分配制度、社会保障制度、就业制度，提供必要的公共服务方面。创造和维护公平竞争的市场环境，管理规范化、标准化、精细化、公开化成为建立与市场经济相适应的政府职能转变的重点。
与此同时，我国面临着的诸多结构性矛盾，如投资与消费的关系、内外需关系、三次产业之间关系失调，经济发展与能源、资源、环境的矛盾等，它们之间有着紧密的内在联系，并在很大程度上根源于我国政府主导型投资，并建立起了与要素驱动和工业扩张相适应的体制机制，而与创新驱动和服务业发展相适应的制度性缺失。未来产业结构优化升级除了坚定市场在资源配置中的决定性作用外，还要求强化知识产权保护、信用体系建设和提高宏观监管水平等制度创新，建立起有利于激发创新热情和与服务业发展相适应的体制机制。
(二)突破关键环节，着力强化产业链和价值链两端。
要摆脱当前严重的产能过剩和能源、资源环境的制约，就必须改变产业链中“中间大、两头小”的状况，着力建立有利于创新驱动和服务提升的体制机制，支持培育和发展对能源、资源消耗小、环境污染轻和对价值提升作用突出的市场调研、研发、设计、营销、供应链管理、品牌和专业化服务等关键环节，支持开发和发展拥有自主知识产权、自有品牌的产品。通过市场引导和政策支持，提高制造企业的研发、设计和加工制造水平，突破关键设备、关键部件、关键原材料的制约，强化加工制造环节的核心竞争能力。同时，着力向研发、设计、营销、供应链管理、品牌和专业化服务等价值链两端的关键环节延伸，促进向产业链高端发展，增加在全球产业链中高附加值产品和环节的比重。
(三)推进制度创新和理念更新，加快服务经济的发展。
随着生活水平提高和社会的进步，人们消费重心由追求财富的增长转向更加注重生活质量和生活环境的改善，由以物质消费和实物消费为主，转变为以服务消费为主。在生产领域，随着产业融合、分工深化细化，以及竞争重点由价格竞争转向产品质量、服务和多样化，生产性服务业将会得到快速发展。由此决定了，未来服务业将成为经济增长的主导。不同于制造业主要处理人与物的关系，服务业涉及人与人的关系，更加依赖差异化、价值多元化和社会诚信。“十三五”时期必须着力解决我国服务业发展面临的体制机制不完善、评价体系和诚信体系缺乏、对多层次服务消费包容性差等诸多制约，建立有利于服务业发展的体制机制，扫清阻碍服务业发展的制度障碍和政策障碍，促进服务业加快发展。
(四)优化环境，着力推动由以价格竞争为主向以非价格竞争为主的转变。
对单个企业而言，采取什么样的竞争战略，这是微观问题。但如果绝大多数企业都主要依靠价格竞争，并带来能源资源环境和恶化贸易条件等问题，那就演变为需要借助国家战略和相关体制与政策进行调整的宏观问题。这是因为竞争战略、发展方式和技术进步方向具有很强的路径依赖及合成谬误。为此，要重点通过强化知识产权保护、维护公平竞争、改善外部环境和政策支持，摆脱我国企业竞争战略过度依赖于追求低成本、低价格，技术进步和技术创新依赖规模化、标准化的路径，改变企业长期处于附加值和利润低下的状况，强化研发、设计、市场调研、响应速度等能力建设和无形资本投资，推动向以非价格竞争为主转变，促进满足差异性、个性化的需求，为企业提升利润、为员工提高收入创造空间，为我国产业结构优化创造条件。
(五)创新机制，着力推进由“高投入、高排放”向“高效益、低排放”的可持续、低碳化发展模式转变。
当前及未来一个时期将是我国资源能源消耗强度大、环境问题最为突出的时期。与此同时，随着人民生活水平提高，对环境要求也越来越高。随着信息化技术的应用，以及以新能源、新材料革命为主要特征的先进技术应用，也使得工业有可能摆脱高消耗、高排放的模式，走出一条技术含量高、能源、资源消耗低的低碳模式。“十三五”时期，应着力推进深化绿色发展理念从口号到行动，不但要在产业选择、产业结构调整方面，向低碳产业转变，同时，也要求在生产、流通、消费和产品回收处理全过程和全领域向低碳发展转变，建立起“高效益、低排放”的可持续、低碳化发展模式。
五、相关政策取向
(一)加快政府职能转变与完善市场并重。
1.转变政府职能，完善考核体系，减少政府配置资源比重。一是增强政府的公共服务功能，把竞争性领域放归市场。大幅度消减而不是下放行政审批项目，简化和合并审批手续，强化政府的事中与事后监管职能，将政府职能转化到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，从以投资管理为主向产品质量、生产安全、生态环境保护和公平竞争等功能性监督为主转变，避免政府投资与民争利和对资源配置的直接干预。制定跨部门重大决策的人大听证制度，打破部门封锁，扫清部门融合或跨部门协作的制度障碍。二是着力改革财税体制和改变政府考核机制，健全绩效评价指标体系。建立并落实包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设在内的政府综合绩效评价和考核体系。
2.健全和完善要素市场。健全科技成果等无形资产的评估体系，完善知识产权交易市场，促进技术成果流通。健全社保体系，建立与人才流动相适应的体制机制。健全农村土地承包制度。引导和规范工商资本流转土地，扎实开展土地承包经营权抵押、担保，探索建立土地承包经营权市场化退出和集体经济组织回购等机制。鼓励金融创新，大力发展中小金融机构，增强对中小企业和农业的金融服务能力。
3.建立过剩产能正常退出援助机制。针对产能过剩，政府应选好着力点，强化环境和技术标准，淡化规模数量标准，建立健全优胜劣汰的机制。对于那些政府和企业达成共识的产能过剩行业，建立过剩产能正常退出援助机制。一是完善企业退出的法律法规体系，健全产业退出援助体系。设立产业调整援助基金，援助企业的退出和产业转型，清理企业无力支付的职工欠薪、安置下岗人员。通过特别折旧、贷款贴息，加快过剩产能退出。二是实施再就业培训支持和再就业补助等特别政策。三是制定和完善资源枯竭地区转型发展的一揽子政策。
(二)创新政策模式，由结构性政策为主向功能性政策为主转变。
1.调整政策重心，由以偏重于选择性的产业政策为主向以普惠性的功能性政策和竞争政策为主转变。维护市场的公平竞争是优化资源配置的最重要途径。适应政府职能转变和我国产业结构矛盾由过去部门之间的不协调，向关键环节滞后与发展方式粗放、附加价值低的变化的要求，政策重心应由过去的由以偏重于重点支持特定行业选择性的产业政策为主，向以普惠性、重点支持关键领域的功能性政策和竞争性政策为主转变，政策覆盖所有企业，着力推进自主创新、节能减排、质量安全与生产安全、生态环境保护、品牌培育、降低交易成本、维护市场公平竞争和缩小地区差距等功能性目标。
2.创新产业政策模式，转变政策形式。建立产业政策协商审议制度。产业政策的制定由过去自上而下的文件起草型模式，向政府、企业、协会、研究机构之间的协调和信息沟通交流为主转变，由过去侧重于政策优惠向偏重于协调关系、传达信息、达成共识转变；政策形式由主要依靠审批、投资等事前管理和直接支持，转向以税收、金融等市场手段和事中与事后监管为主转变。同时，探索通过制定控制排放总量目标，建立排放权交易市场，作为促进产业结构调整优化的重要途径。
3.创新监管手段，提高监管水平，支持业态创新和跨界发展。创新监管手段，提升宏观监管水平，赶上业态创新和跨界发展的步伐。政府有责任对基于互联网的互联网金融、电子商务、新媒体服务活动进行谨慎监管，保证它不会引发系统性风险。政府应秉持公正、宽容和提高自身能力适应技术进步的原则，监管要把握两条底线：一是不能以遏制创新、降低效率为代价；二是监管的实施，不能成为保护既得利益者的工具。
4.保持产业政策、贸易政策和区域政策之间的协调性。
第一，外贸政策重心要切实从以推进出口增长为主向以转变外贸发展方式为主的转变。在出口结构调整、企业转型过程中，面临出口速度减缓、部分企业效益下降成为必然，应尽量减少出台为了缓解上述矛盾而出台与转变发展方式相反的出口退税、延缓要素价格正常化等政策。与此同时，随着中国生产水平和国际竞争能力提高，人民币汇率形成机制改革成为必然。但在继续推进人民币升值之前，应先理顺国内的各种要素价格，让各种要素价格体现其应有的价值。否则在人民币升值到位以后，再提高要素价格，将严重威胁中国产业竞争力。要清理完善招商引资政策，完善要素市场价格形成机制，加快理顺要素市场价格，让土地、能源、环境等反映正常成本，尤其应使工人工资和福利保持在具有扩大再生产能力的水平。
第二，应研究与WTO规则相适应的政策支持方式。为促进战略性新兴产业的发展和培育新的优势产业，各级政府以补贴或其他手段进行支持，但也给未来企业面对国际竞争带来了隐患。再加上企业以价格竞争为主的战略，使得中国不但成为世界上遭受反倾销最多的国家，而且也正在成为反补贴重灾区。对产业化的支持由直接支持向间接支持转变，比如加大研究与开发的支持力度，以及对专利和其他软技术购买的补贴，支持产学研合作，组建开发联合体或技术联盟，大力发展风险投资和孵化器等。应重点通过支持专业教育培训、研发、平台建设、共性技术研发支持、网络建设、专利申请补助等功能性政策。对那些具有可诉性和不可诉性双重特点的补贴，如对环保设备、技术进步政策，应该强化其中的不可诉内容；对非绿灯补贴范围的补贴形式，将“明文政策”补贴改为一事一议的事实上的补贴。
第三，针对发达国家、发展中国家不同的比较优势，实施差异化竞争战略。向发展中国家的出口应顺应贸易条件改善的方向扩大出口规模，为中国正在形成的劳动密集型产业的自主品牌产品提供市场，同时，扩大那些中间要素密集型行业进入这些国家，开拓市场。探索通过国家层面的合作，建立海外经贸合作区，推进中国比较优势衰退的产业进行转移。对发达国家出口应着力改变产品结构，增加出口种类，培育自主品牌，改变单纯依靠价格竞争的状况。
第四，顺应产品生命周期规律和利用区域发展差异，促进产业转移，延长产业生命周期。中国区域差异很大，随着发达地区的比较优势变化和产业结构升级，其原有的产业结构和贸易结构类型虽然在本地区失去了竞争力，但为欠发达地区提供了产业转移的基础。一方面，应该出台政策防止简单的落后生产能力的转移；另一方面，应该鼓励发达地区外移企业采用先进或适宜的技术，与欠发达地区实际情况有机结合，提高欠发达地区经济发展的综合竞争力和发展的可持续性，延长产品生命周期。但物流成本高、产业基础薄弱、配套能力差是制约中西部地区承接转移的重要障碍。为此，政府应加大对公路建设的投入，降低公路收费标准，减少收费站点，调整不合理的收费期限。同时，要培育中西部地区产业配套能力，强化承接产业转移的基础。
(三)完善政策和体制创新，促进创新驱动和效率驱动。
1.完善激励机制，提高自主创新能力。一是对品牌和知识产权的保护是对创新最有效的激励，诚信是提高效率、降低交易成本的重要因素。要从战略的高度强化对品牌和知识产权的保护，加快建立和健全诚信体系。二是加快形成产业高端共性技术供给新机制。支持共用技术研究和公共平台的建设，增强产业共性技术、关键技术开发及工程化能力。通过政府组织和支持建立产业技术联盟等多种方式，整合和支持开放式共性技术创新平台的创新基础能力建设，加快突破一批共性关键技术。支持行业共性技术、关键技术的研发和推广。三是推进科技成果转化，培育一批拥有自主知识产权和核心品牌的本土企业。完善科研成果转移激励制度和自主创新设备采购管理制度。推进使用国产首台(套)装备的风险补偿机制，支持保险公司开展国产首台(套)重大技术装备保险业务，积极开展示范工程并发挥示范带动作用。
2.提高人力资本，适应未来产业升级要求。一是鼓励教育及培训机制创新。鼓励大学、科研机构与企业联合建立高级技术人才培养基地，促进科研机构与高等院校联合在创新人才培养方面的合作以实现教育资源共享。二是加大对农村剩余劳动力和下岗职工、转业职工的职业培训。三是大力宣传企业家精神和创新精神，改善合法经营的职业企业家、领军型企业家形成的环境。
(四)放宽行业准入，扫清服务业发展的体制障碍。
1.放宽行业准入，提高监管水平，推进服务行业的改革攻坚。加快银行、保险、铁路、民航、邮政、电信等领域的改革开放步伐，强化竞争，凡是允许外资进入的行业和领域，都允许民营资本进入，并放宽股权比例限制。
2.建立公开、透明、平等、规范的服务业支持政策体系。一是实施“非禁即准”，在法律的框架下，通过分类管理和强化监督，包容服务需求及文化、休闲业的多元化、多层次化发展，改善服务业发展环境。二是建立公开、透明、平等、规范的服务业支持政策体系，将高新技术企业的认定范围从工业拓宽到服务业，达到一定标准的服务业企业，参照高新技术企业标准享受对高新技术制造业的优惠政策。改变部分地区服务业在用地、用水、用气、用电等要素供给方面与工业的不平等待遇。
(五)大力推进节能减排和生态环境保护。
1.强化地方政府对环境保护的职责。在对地方政府考核中，把环境保护提升到与经济、社会发展同目标等重要的地位。地方环境保护监管部门对上级部门与地方人大双重负责、双重述职。
2.大力推动清洁生产，推广绿色制造技术和绿色服务。提高环境准入、市场准入等相关标准，淘汰污染严重、高消耗的落后工艺和装备，大力推动清洁生产和绿色服务，推广无害、低害、废弃物回收处理的新工艺、新技术，提高资源利用和再利用效率，加强对企业污染的在线监控。鼓励按照“减量化、再使用、再循环”的原则，以产业链为纽带，从企业、园区、基地三个层次，发展循环经济。强化排污总量控制，发展排污权交易市场。
3.大力提倡绿色消费理念和消费方式。积极宣传和倡导建立与可持续发展相适应的绿色消费理念和消费方式，反对过度崇尚物质消费、过度包装的“高碳”生活方式，推动绿色出行、绿色交通、绿色建筑，全方位建设低碳社会。
