一、进一步向农民赋权
30多年来，农村改革的主线是向农民赋权。
改革初期赋予农民自主经营承包的权利。农民凭借着这个权利，很快就解决了自己的温饱和全国农产品短缺的问题。
20世纪80年代中期赋予农民在农村从事非农产业的权利。农民凭借着这个权利，创造出了乡镇工业占据中国工业半壁江山的奇迹。
20世纪90年代以来赋予农民进城就业的权利。农民凭借着这个权利，现在已经成为我国工人阶级的主力军。随着农民就业领域和就业空间的拓展，他们对国民经济的贡献已经由农业部门拓展到非农产业部门，由农村拓展到城市。2008～2012年，农民工创造的GDP占全国GDP总量的份额由32.1%上升到38.6%，4年间提高了6.5个百分点。
现在要赋予农民利用集体所有的农村建设用地经营城市的权利。让农村集体经济组织以土地入股的方式与资本开展合作，使农民得到持续的股权收入，并降低城市化过程中的土地成本，以及工业化、城市化的融资难度。
二、深化农地制度改革
土地制度是农村最基本的经济制度。推进农地产权制度改革，旨在探索农村集体经济的有效实现形式。
近些年来，农地流转变得越来越活跃了。随着农地流转规模不断扩大，流转形式不断增多，现行农村土地产权安排越来越不适应要求了。
现有的说法是，农村集体经济组织成员对土地拥有承包权和经营权，他们流转了经营权，承包权仍留在手中。这种说法值得商榷。对于土地流转引发的问题，不应在原有的产权结构里找到新的解释，而应该对其做进一步完善。最为简略的办法是把隐含在农村集体土地中的股权显在化。集体经济组织成员实际上是凭借着他们拥有集体土地的股权得到承包权的。1950年代的农村集体经济是以农户土地折股入社的方式形成的，现在将隐含的股权显在化是顺理成章的事情。
农村集体土地的股权是长期不变的，适宜用权证的方式界定；农村集体土地的经营权是经常变动的，适宜采用契约的方式界定。集体经济组织成员既可以自己使用归其名下的集体土地经营权，也可以将其全部或部分让渡出去，集体土地股权证在这两种情形下都在自己手里，即土地股权证相当于房产证。
集体土地股权按照公平原则在有资格的集体经济组织成员内部分配，也实现了集体土地的按份共有的改革目标。
中国正处在由发展中国家向发达国家过渡的阶段。这个阶段的农村土地制度应该具有稳定性、灵活性和有效性三个特征。
（1）稳定性
所谓稳定性，就是拥有特定社区集体土地的成员不要轻易发生变化。要做到这一点，一要减少集体成员之间的土地股权交易，二要把土地股权交易范围控制在集体成员之间，三要严格界定只有拥有土地股权的农户或集体经济组织具有流出土地经营权流的资格，以免特定的地块在特定的年份里多次流转对土地产权稳定性造成冲击。
（2）灵活性
实物形态的土地产权是初始的产权形式，而不是唯一的产权形式。股权形态的土地产权与实物形态的土地产权相比，既有利于土地整理，又有利于土地产权细分，是灵活性更强的土地产权形态。
（3）有效性
这个有效性包括集体经济组织和持有集体土地股权的成员保护其权益的有效性，土地经营者发展农业生产的有效性，以及国家关注的土地资源可持续利用的有效性。
循着这个思路分析，现有的土地产权结构需要做三方面调整。
（1）增加土地股权
土地股权与土地承包权相比，从法学上看，用语更规范更严谨。从经济学上看，概念更清晰更合理。改革初期分的实际上是土地股权，采用承包权的说法主要是为了降低政治上的敏感性，以便在决策层达成农业改革的共识，这充分体现了改革推动者的智慧。
在土地产权结构中增加土地股权的理由是：土地承包权的经济实质是土地股权。有了土地股权之后，集体经济组织凭借土地经营权的让渡实现权益，集体经济组织成员凭借土地经营权的使用或再让渡实现权益，流转土地的经营者凭借流转来的经营权实现其权益。这样的产权结构有利于提高集体土地配置的有效性。
“大包干”初期，所有农户都经营自己承包的土地。此时的土地承包权必须同实物形态的地块相对应。现在，越来越多的农户把承包地的经营权让渡出去了，对土地的关注由生产功能转为财产功能，基本具备了将实物形态的土地权益改为价值形态的土地权益的条件。
我国农地的平均经营规模正随着土地流转总量的增大而逐渐扩大。为了满足农地经营规模扩大带来的土地整理需求，应该将承包地的生产权改为土地股权的收益权。这种调整对于提高农业生产效率，提高我国农业的国际竞争力，具有极为重要的意义。
三、培育农村新兴经营主体
“大包干”的实施很快就解决了农民温饱问题，说明超小规模的农业经营形式对于解决温饱问题是有效的，至少是没有问题的。
但是，超小规模的农业经营形式在农业内的产品竞争中缺乏竞争力，在部门间的就业竞争中缺乏吸引力，所以随着经济发展，愿意从事超小规模农业的农民越来越少了。以致有人产生了今后谁来种地的担忧。其实，超小规模的农业走向衰败无需担忧，而应该乐见其成。只有越来越多的农民不愿意从事超小规模的农业，新型农业经营主体才会成长起来。必须指出，放弃超小规模农业的主体是找到了比较收入更高的就业机会的农民，而不是仍然留在农村的年老体弱的农民。超小规模农业被适度规模农业加速替代的现象的出现，引出了如何培育新型农业经营主体的话题。
新型农业经营主体是在竞争中脱颖而出，具有自生能力的农民，而不是必须扶持方能生存的农民；政府的责任是为新型农业经营主体创造公平竞争的环境，并把他们推向市场，让他们在充分竞争的市场环境中健康地发育和成长起来。若设置更多的政策性补贴，就无法根除投政府所好谋取政策性补贴的寻租行为，就会出现缺乏自生能力的新型农业经营主体。
新型农业经营主体在发展过程中肯定会遇到问题。对于这些问题一定要让他们自己解决，只有这样他们才会量力而行。他们量力而行，一些人担忧的各种问题就不会出现。采取这种做法，新型农业经营主体的发育肯定会慢一些，但只有这样，才能把缺乏自生能力的新型经营主体淘汰掉，将具有自生能力的新型农业经营主体保留下来，并逐步成长壮大。
这样的新型农业经营主体，银行会乐意为他们贷款，保险公司会乐意替他们保险，市场化的营商环境就逐步形成了。
四、深化乡村社会治理改革
乡村社会治理是国家治理体系的有机组成部分。
我国传统的乡村社会是由一个个相对稳定的利益共同体构成的，乡村事务主要在共同体内自行解决。宗族制度、伦理道德、村规民约在乡村社会治理中发挥着重要作用。用行政的办法把若干个利益共同体（自然村）整合为行政村，只有微不足道的几十年的时间。自然村是内生的利益共同体，行政村是外生的利益联合体。这是它们最大的区别。
虽然改革开放初期就开始推行村民自治，从1980年第一个村委会诞生算起村民自治已经推行35年了。但从总体上看，村委会的主要工作是承接乡镇政府安排的行政事务，而不是处理共同体内部事务。以致乡村社会出现行政化特征强化、共同体特征弱化的倾向。同期，在市场化进程的冲击下，延续了几千年的乡村文化的纽带作用被削弱了，乡村共同体的认同感和凝聚力弱化了，城镇化引发的乡土人才不断流出，乡村社会治理主体也弱化了。
为了重建乡村共同体，提升乡村社会治理能力，各地针对乡村社会治理存在的问题进行了不同形式的创新。基本的做法是：发挥威望高、能力强的乡村贤达（如退休干部、复退军人和经济能人等）的作用。他们以公共治理、公共服务为职责，以民事民办、民事民治为原则，以法律政策、村规民约为依据，动员村民参与村庄公共事务，游说村里的能人为村里公共事业投资，推动村庄公益事业发展，协助村庄发展经济等。
乡村贤达介入乡村治理，有利于促进中国制度优势和传统优秀文化的结合，有利于整合乡村共同体和激发村民参与村庄事务的积极性，有利于提高乡村凝聚力和自治能力，有利于建立乡村居民的利益表达机制和村精英参与家乡建设的平台，有利于改进乡村治理结构和促进乡村社会治理。
“皇权不下县、县下行自治”是我国传统社会治理的特征，目前乡村已经融入到国家治理体系之中。所以重新发挥乡村共同体的作用，必须服从国家构建有效的治理体系的要求，并与其形成互补关系。
五、农业集体所有制的有效实现形式
经过30多年的体制演进，中国农村已经形成多种经济成分相安并存、共同发展的局面。其中，集体经济一直是农村经济的组成部分。现在从政策导向上强调集体经济，旨在解决集体经济发展滞后的问题，而不是为了抑制其他经济成分的发展。
（一）集体行动绩效的影响因素
人类的发展是与集体行动相伴而行的。但是，集体行动的绩效在很多场合不尽如人意。为此，学者们就集体行动的监督和激励机制进行了深入探讨。
阿马蒂亚·森在1966年发表的一篇文章中，[1]论证了合作农场中工人的劳动积极性高于个体农场的结论，达到这个效果的主要措施是消除外部负激励。
奥尔森把集体利益分为相容性利益和排它性利益。按照博弈理论，相容对应正和博弈，排它对应零和博弈。鉴于相容状态下仍有可能出现囚徒困境，奥尔森提出，必须设计对集体成员奖罚分明的选择性激励。为了克服信息不完全等问题，集体规模还不宜太大。
林毅夫分析了激励、监督与集体经济绩效的关系。他的结论是，要让社员做出对自己更有利的选择，必须赋予他们入社和退社的权利，否则他们就无法通过选择来改善自己的境况。
总之，集体行动的绩效主要决定于监督和激励机制设计。尊重农民的集体智慧和公共选择，由他们共同决定合作方式、共同设计监督和激励机制，是确保集体行动有效的基础。
（二）发展壮大农村集体经济的背景
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次把集体经营与家庭经营、合作经营、企业经营放在同等重要的位置上。这使推进农村集体经济发展再次成为热门话题。
超小规模的农业经营方式并不影响农户解决温饱问题，但它难以应对市场化、产业化和全球化的挑战。这是引导农民开展合作，发展壮大农村集体经济的重要理由。
集体经济是农村社会主义改造的产物。虽然近30多年来受到农业“大包干”、乡镇企业改制和取消“三提五统”的数次冲击，但村级集体经济依然存在，农民依然认同集体经济。中南财经政法大学的调查表明，[2]大多数受访农户认为，所在村组集体在很多方面发挥了积极作用，并希望所在村组集体经济组织发挥更大的作用，即村集体发挥的作用与农户的期盼还有差距。例如80.9%的受访农户认为应切实保障集体财产权，82.9%的受访农户认为集体经济组织形式尚需完善。
受访农户几乎都认同集体经济组织和村民委员会合二为一的做法，担心另设一个集体经济组织会增加管理成本。对于村民委员会和村民小组行使经济职能的效果，61.3%的受访农户认为“很好”，26%的受访农户认为“一般”，3.9%的受访农户认为“不好”。这说明村民委员会代行农村集体经济组织经济职能并非完全不可行。
朱有志等人所做的湖南省5乡10村300份农户问卷的汇总结果表明：47%的农户认为所在村组拥有集体资产(包括土地、山林、房屋、作坊、水面等)。50.4%的农户愿意拿出部分承包耕地和林地作为村、组集体资产，25.2%的农户不愿意，24.4%的农户没有明确回答。59.3%的农户愿意以土地入股的方式，拿出一部分承包耕地和林地作为村、组集体资产。[3]
（三）发展壮大集体经济的有利条件
据分析，当前发展壮大集体经济具有三个有利条件
1.乡土能人的成长
改革开放30多年来农村最大的变化是涌现出一批乡土能人。他们其中的一些人愿意为家乡发展做贡献。发展壮大集体经济必须充分发挥这些人的作用，同时满足他们的要求。
2.集体建设用地进入市场
农村集体建设用地进入市场，有利于资源配置优化，利用效率提高，激发农村集体经济的活力，并给集体成员带来更多财富。所以，发展壮大集体经济必须充分利用这个基础。
3.农村大变革和农民大分化的环境
随着越来越多的农民进入非农部门就业，土地流转、土地入股和解决土地细碎化的条件都会变得越来越好。这是发展壮大集体经济的宏观环境。
（四）发展壮大集体经济必须处理好的问题
集体经济组织和村民委员会分离是发展的方向，但分离并不是发展壮大集体经济的必要条件，也不是当务之急。当前要处理好的几件事情是：
第一，必须贯彻落实“依靠农民，服务农民”的原则。
第二，拓宽选人视野，提高用人标准。选出观念新、责任强、懂经营、会管理、有技术的带头人；在创新思路、路径、机制等方面有能力、有追求的人才。甘于奉献、群众信赖的带头人。
第三，财产权的确权是财产权运作的前提。通过股权量化，改变集体产权模糊不清的局面。以营造法治环境，把权利落到实处，抵御各种不当干预。
第四，用好集体资产。要通过股权量化，改变集体产权模糊不清局面；要明确经营责任，确保集体资产保值增值；营造法治环境，抵御各种不当干预。
第五，提高管理水平。一是加强集体资金、资产和资源管理。摸清“三资”状况，构建“三资”信息监管平台，推进“三资”管理的制度化、规范化、信息化。二是健全制度。三是规范程序。活化集体资产存量，优化集体资产增量，促进农村集体经济快速发展。
第六，提高灵活性。因地制宜、因时制宜、因事制宜地确定经营方式，宜包则包，宜租则租。在保证农地农用、粮食安全、生态平衡的前提下，创新农村集体经济的经营方式。
要妥善处理集体经营和家庭经营的关系，家庭经营是基础层次，集体经营是补充层次。妥善处理组织与成员的关系，实现成员利益和组织利益的平衡和兼顾。
1.加强制度建设，完善治理机制
发展壮大村级集体经济，一是要有一个好的制度。这是推行民主管理的基础。二是要有一个好的治理机制。这是能人模式过渡到制度模式的前提，也是实现大家心往一处想、劲往一处使，人往一处走的关键所在。
2.完善监督管理，促进规范运作
一是规范农村“三资”管理。强化对村级财务的监管，防止集体资产流失。二是健全村级财务监管机制。发挥群众理财小组、监督小组的作用，定期进行财务审计。三是公开财务收支情况。坚持村级财务一月一公开，管好用好集体资金。
3.满足农民需求，消除离农担忧。工业化、城镇化的发展必须与农户收入增加挂钩，形成有效市场和有为政府的第二次互补。政府从满足农民获取土地财产性收入的诉求，以确权发证的方式落实农户的土地权益，形成有效市场与有为政府的第三次互补。就此而言，政府以渐进的方式把一张好牌一次次地打出来，要显著好于农村土地的私有化。
六、推进新型城镇化的两个问题
这个话题讲两点：一是城镇化中的公平问题，一是城镇化中的耕地保护问题。
（一）城镇化过程中的公平问题
关于城镇化过程中的公平问题，大家关注的是被征地农民的公平问题，就是政府拿的太多，农民得到太少的不公平问题。我考虑的是城镇化过程中未被征地的农民和被征地农民的公平问题。如果不关注这类公平问题，就难以抑制村庄追求土地非农化的冲动，就难以将最严格的耕地保护制度落到实处，就难以维护土地利用规划的严肃性。
倘若土地利用规划是科学的，规划执行是严格的，那么被征地的村庄是确定的。倘若政府规划带来的级差收益都归被征地的村庄，对未被划入城市规划的村庄来说是不公平的。为了消除这种不公平，政府应该把由规划带来的级差收益征收掉。遗憾的是，政府无法保证被征收的级差收益得到合理使用。这两个问题叠加在一起，使问题变得更加复杂了。
不管怎么说，要倡导的是依靠自己的劳动（能力、创新）致富的文化，而不宜形成依靠政府（规划、政策）创造的机会致富的文化。否则，就会有越来越多的人等待国家为其创造致富机会。这一点是万万不可忽略的。
（二）新型城镇化背景下的耕地保护问题
近些年来，我国城镇化的快速推进，极大地促进了产业结构和就业结构升级。我国的新型城镇化应从强化土地规划管理入手，促进土地利用效率提高，加快土地利用方式转型。
1.农地转为非农用地是城镇化过程中的必然现象
城镇化过程与部分农地非农化相联系。但在不同的城镇化阶段，农地转为非农地的规模和用途有所不同。在城镇化初期，城镇中的产业以小型加工业为主，人口城镇化和城镇用地扩张都很缓慢；到了城市化中期，人口城镇化快速推进，城镇工业用地、住宅用地和交通用地迅速扩张，城镇占地规模急剧膨胀。进入城镇化后期，服务业和公共用地仍将增加，但在工业用地减少、土地利用集约度提高和地价上涨的共同作用下，城镇新增用地逐渐减少，城镇用地总规模趋于稳定。例如，美国在快速城市化的1961～1967年期间，年均减少耕地72.3万公顷；而在城镇化后期的1967-2008年期间，年均减少耕地8.9万公顷。8.9万公顷是41年的平均数，具体到各个年份，占用耕地有减少的趋势。
城镇化既是占用部分农地的过程，也是农民减少、农地平均经营规模扩大、农业竞争力提高的过程。例如，随着城镇化的推进，日本农户平均经营规模从20世纪初的1公顷扩大到1991年的1.4公顷，专业农户的平均规模达到5.05公顷。美国农场平均规模由1953年的242英亩上升到2000年的434英亩，增加了近一倍。农户平均经营规模的扩大，会促进农业劳动生产率和农民收入的提高，会促使农村发展快于城市，会使城乡发展差距逐渐缩小，会使整个社会逐渐进入农民与市民生活方式融合的城乡一体化阶段。
2.耕地保护是世界各国城镇化过程中的普遍做法
为了节制城镇化对农地的占用，各国都采取了严格的耕地保护制度。
先看英国。第二次世界大战前，由于对耕地基本不予保护，耕地面积迅速减少。为了遏制耕地下降态势，英国于1947年制定了《城乡规划法》。该法规定：所有土地的发展权均归国家所有，任何人欲开发土地，均须申请并取得开发许可。农地变更用途，规划机关审批开发申请时要向农业部部长咨询，以消除对农地的过度侵占。
再看农地资源禀赋与我国相近的日本和韩国。日本对农地改变用途实行严格的管制。他们将农地分为一、二、三类。一类农地除公共用途外不准转用，三类农地可以转用，二类农地在没有适宜的三类农地时方可转用，但要一宗一宗地排定等级，先转用低等级的农地。韩国的主要做法是：把农地分为绝对农地和准农地。绝对农地严禁改变用途。除法律特别规定的公共目的外，改变农地用途必须经农林部许可。
最后看看农地资源禀赋丰富的美国。美国具有包括立法、规划、税收等内容的耕地保护综合体系。1981年制定的《农地保护政策法》，将农地划分为四类，实行严格的用途管制，包括最大程度地减少联邦项目占用农地。《农地和乡村保护法》规定，所有开发都必须取得规划许可。审核农地转用时考虑更多的是农地的环境价值而不是农地生产力。
城镇化过程中严格执行耕地保护制度，不仅有利于粮食安全和农业发展，而且有利于提高土地利用效率。在农业中，只有有机质含量高且各种营养元素都丰富的土地才能生产出优质农产品。为了防止数量稀缺的肥沃土地因非农占用毁于一旦，必须对其进行严格保护。这是世界各国保护耕地的主要理由。所谓农田保护，一是保护纳入规划的基本农田；二是保护能生产特色农产品的农地。对城镇来说，用地扩张没有限制，就不会有为节约土地而创新的动力，土地利用效率无疑是低下的。
3.我国城镇化所需土地可通过提高农村建设用地效率来解决
农地转为非农地通常具有增加投资、就业和GDP的效应。有人据此批评中央政府设置耕地红线的政策是有损土地效率的政策。这种只看到土地非农化提高土地利用效率的一面，忽略其得不偿失的另一面的说法，显然是失之偏颇的。
我国耕地的产出效率位居世界先进水平。在世界主要粮食生产国中，只有法国和德国的耕地产出效率高于我国。
我国城市土地的产出效率远低于国际平均水平。我国城市人均建设用地（126平方米）分别比发达国家（人均82平方米）和发展中国家（人均87平方米）高53.7%和44.8%，单位土地面积投资量仅为美国的1/3、德国的1/7和日本、英国的1/10。按照国际统计数据，工业用地占城市建设用地的15%左右，我国城市工业用地比重自2000年以来一直超过20%，许多城市超过25%，甚至超过35%。每平方公里城市工业用地的产出，我国2011年为3.6亿美元，东京2007年为21.13亿美元，新加坡2007年为64亿美元。
由此可见，不宜依据非农地利用效率高于农地，就推导出应尽可能地把农地转为非农地的结论。恰恰相反，在城镇化进程中要严格保护耕地，激励企业家提高非农用地利用效率。城镇用地管理的重点是控制工矿用地规模。
我国现有非农建设用地7.3万平方公里，容纳了7.3亿人。按这个标准计算，再增加3-4万平方公里的土地就可以满足未来我国城镇化的土地需求。目前，全国农村建设用地有18.5万平方公里，足以满足城镇化的土地需要。何况现有的城镇建设用地还有提高利用效率的空间。所以，新增城镇用地必须同调整城乡建设用地结构相联系，而不宜先占用耕地，再将农村建设用地复垦为耕地。
注释：
[1] Amartya K. Sen, """"""""A possibility theorem on majority decisions"""""""", "Econometrica", 34, 2, 1966, pp. 491-499
[2] 课题组调查了湖北、山东、黑龙江、山西、陕西、河南、四川、贵州、广东、河北、安徽、江苏12个省的72个村，其中名村和普通村各约占50%（资料来源：陈小君、高飞、耿卓，我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察—来自12个省的调研报告，《法商研究》2012年第6期。）
[3] 朱有志、肖卫.集体经济“二次飞跃”是新农村建设的必由之路[J].求索，2007，（11）.
