“十三五”是中国经济转型的关键时期，区域开发和深层次开放继续推进，为了应对新常态下经济增长的诸多矛盾和问题，制定的政策和采取的措施应该针对以下几方面的转型要求：第一，坚持创新和效率取向的城市化方式，稳固可持续增长的基础；第二，坚持“利益共同性”取向的秩序规范，缓解经济矛盾及其压力；第三，坚持福利取向的增长方式重构，进行经济和社会的整合。这种要求决定了“十三五”时期中国经济不同于以往的增长方式选择。
（一）清晰定位“两只手”，把政府职能逐步转到秩序规范和经济社会整合上来
市场“看不见的手”与政府“看得见的手”打架问题，是发展中国家工业化阶段的常见矛盾。原因在于，为了实现快速资本积累和经济追赶，发展中国家的政府往往过多参与经济事务，内生性政府因此具有强烈的经济利益导向，其经济社会“秩序规范者”的本质作用逐渐淡化。工业化快速推进阶段政府的这种“亲资本”而非“亲秩序规范”倾向，表现为强制性的政府权力广泛渗透于经济体系，市场“看不见的手”的作用在很大程度上受到控制和约束，资源配置和选择的市场决定性作用无法发挥，经济成本无法得到充分反映，效率改进路径受阻。在这种情况下，市场起决定作用的前提，首先应该是政府内生性作用的弱化，关键是强制性权力的退出。
根据具体经济条件的变化定位政府作用，是经济学的共识。出于增长促进目的，工业化快速积累阶段政府的“亲资本”特征导致了资源配置方式的偏倚，金融秩序、生产秩序、分配秩序的建立倾向于垄断和资本，结果是经济结构失衡和效率改进路径受阻，最终导致政府干预的不稳定性和内生性政府作用的不可持续性。解决这种矛盾的要求，是在“利益共同性”这一古典假设下政府职能的再定位，让政府“亲秩序规范”的作用得到发挥，建立有利于市场机制运作的外部环境，确立“看不见的手”的经济地位。
（二）防止规模效率模式向租金抽取模式退化，进行存量改革
中国经济结构性加速时期，规模效率模式的发生机制是，通过政府内生性干预和要素市场扭曲，在最大限度动员劳动力的基础上实现快速资本积累，并通过“干中学”提高生产效率；以选择性融资和部门、区域分割为基础建立工业化秩序，实现工业化大推进目的。在中国经济结构性减速的新常态下，这种体制导致的问题是：纵向水平上国有经济依然保持信贷、技术的资源获取优势，市场竞争性部门的劳动生产率和资本深化水平较低；横向水平上科教文卫、社会管理等非生产性部门保持较强的规模扩张和人力资本集聚能力，但是不能给予生产性部门足够的效率补偿。在这种情况下，规模效率模式向抽租效应的退化开始显现，表现为：纵向水平上垄断力量施加于竞争经济部门的租金抽取；横向水平上非生产性部门和基础设施建设规模扩张对生产性部门形成的抽取效应。
纵向、横向条块分割是经济中“两只手”打架的具体表现，这种情境下的抽租效应与垄断和资源错配有关，相应的调整措施也主要集中于现实的制度存量方面。①改革庞大的行政、事业部门，释放生产性资源，为财政减压。据统计，中国每百万美元GDP的财政供应人口数是日本的10倍，分别是美国和德国的5倍多，中国因人设事的行政、事业体制占用了大量生产性资源。改革开放以来，中国围绕简政问题进行了七轮机构改革，但每一次都遭遇了强力反弹，机构越改越大，官员越改越多，权力越改越大。新常态下，机构改革已经不是简单地减人问题了，而是关系到经济增长潜力能否得到释放的问题。②纵向水平上的改革目标，是实现经济主体在资源选择和获取上的机会公平，削弱资本、技术的行政垄断力。需要整合国有经济，明确国有经济部门的技术创新功能，建立国有经济创新-成本评价模式，以国际市场技术竞争力作为评价标准。对于资金在国有经济和非国有经济中的配置方式，要建立基于核心竞争力的信贷支持机制，把资源的可获得性作为奖励，投放给最有能力的部门和企业。
（三）把握要素再生产的动态变化特征，重视人力资本的再生产和积累
工业化快速扩张阶段资本的再生产和积累，来源于劳动力禀赋所蕴含的人口红利，物质资本再生产是该阶段的特征。当人口红利耗尽及物质资本再生产速度放缓时，支持经济新常态的要素也相应发生变化，此时，物质资本再生产让位于人力资本再生产。
处于经济转型时期的中国经济面临的现实问题是，与“世界工厂”地位相配匹，中国积累了大量的具有中等教育程度的“半熟练”工人，中等教育程度人力资本主导的规模效率模式，是中国经济的典型特征。但是，这种人力资本状况不能为技术创新提供土壤，作为新知识生产和运用的创新机制，是与高级人力资本和熟练工人的广泛存在分不开的。因为，只有当高层次人力资本储备达到必要的厚度时，才有切实的转型基础。这种经验被转型成功的国家——典型的如韩国——的经济实践所印证。
根据人力资本培育和产业结构的变化规律，即使从眼下着手，中国也需要至少10~20年的人力资本结构升级时期，而后才能谈及切实的效率改进问题。一个值得关注的事实是，中国人口众多，短时期内不能实现像韩国、日本那样第三级人力资本的深化和广化。可行的路径在于对关键环节的把握，即R&D精英绝对数量的扩大、熟练技术工人规模的扩张，以及熟练工人职级晋升激励系统的建立。人力资本梯度升级的另一个重要任务，是纠正日益凸显的人力资本错配问题。这种错配现象表现为第三级人力资本向非生产性部门的过度集中，在决定高层次人力资本的流向上，政府垄断力量似乎比市场力量更强大。如果这些问题不解决，第三级人力资本即使有较大规模的提高，也会因为错配而限制其生产效率和外部性，即所谓的人力资本的无效使用。为此，加快政府和事业单位用工、社会保障制度改革，打破人力资本市场分割和垄断，成为制度存量调整的关键。
（四）规范投融资秩序，建立效率改进的长效机制
工业化规模扩张时期，投融资秩序是围绕实现持续快速增长的目标建立起来的。这个阶段投融资秩序的特征是：国有银行在金融体系中居于主导地位，目的是方便政府通过选择性融资方式，把资金配置于战略性产业以实现规模效率；相应的，为了发挥选择性融资的大推进作用，利率通常被置于管制之下。同时，受管制的汇率也被置于增长目标之下，都是为了保证低成本工业化的顺利开展。
从物质资本来看，中国过多的资本进入政府主导的原料和重工业部门以及房地产和物质基础设施部门，造成突出的资本无效配置现象。这种依赖投资驱动的规模效率具有外生性和不可持续性，是导致新常态下宏观经济不稳定的一个重要因素。结构性减速时期，基于内生动力的宏观经济稳定性成为重要议题。以投融资体系自身改革为基础，推动市场激励和创新长效机制建立，是内生性效率产生的重要路径。核心是加速推进金融体系转型，规范金融秩序，让微观主体在公平竞争环境中更有效地配置资源，激发创新活力；积极推动人民币国际化改革，鼓励企业在全球获取创新资源和高收益的“硬资产”，并通过参与国际竞争提高微观主体的创新能力。具体措施为：①建立多层次资本市场体系，包括股权和固定收益市场，同时配合监管转型，促进资本市场效率提升；②加快利率和汇率的市场化改革，让风险与收益相匹配，提供人民币国际化投资的便利性，提高中国企业的国际投资效率并保证投资方式的多样性；③推动国内软预算部门的改革，特别是推动地方政府、科教文卫等事业单位以及国企改革，让管制权力退出市场，拓展国内发展空间，即打掉“纵向”计划或行政分割的体制，转向依据市场配置资源的“横向”体制，以投融资体系的市场化改革为核心确立“看不见的手”的地位。
（五）运用空间整合发掘报酬递增机会
首先，就国内空间整合而言，新常态下城市化进程的顺利推进和内生增长机制的建立，不仅要求打破条块分割体制，进行经济秩序的规范和重建，而且要求区域经济一体化的匹配，“制度改革+市场机会+空间集聚”是报酬递增的重要前提。从经济追赶国家的经验看，当工业化大规模扩张的动力消失时，新的报酬机会的挖掘需要借助城市化——包括城市人口集聚所引致的收入水平提高和人力资本积累速度的提升、城市人口集聚所引致的需求多样性及其对供给面质量的促进、城市人口集聚所引致的知识扩散速度的加快及其创造能力的激发等。现阶段全国性空间开发和区域开发规划，在区域一体化、城乡一体化定位上应当围绕报酬递增机会的发掘，借助空间整合打造创新机制。
其次，就开放而言，借助“一带一路”战略的实施，促进国内产业结构升级和转型。快速工业化阶段结束后，通过实施积极的对外合作谋求国内产业链延伸、发现新机会和参与国际竞争，是大多数追赶成功的国家倾向采取的策略。现阶段，中国工业化正处于国际能源合作、转移低端产业链的关键阶段，对外合作的进行，一方面为国内产业结构优化腾出空间，另一方面为国内产业核心竞争力培育争取时间，以便为更具创新能力的对外投资和国际竞争培育潜力。
（六）加强社会基础设施建设，搭建经济社会整合平台
政府“亲资本”倾向为工业化提供了迅速的物质资本积累，在经济加速和快速追赶阶段无可厚非。但是，当长期增长过程发生了投资与消费的过度失衡，消费不足成为持续增长的阻碍时，经济社会整合就理应纳入发展议题，原因是实际消费不足与劳动市场压抑、收入分配不公平、社会保障体系构建不健全有关。城市化的目的是经济增长的福利分享，促使农民工进城的目的是让年轻劳动力接受更好的职业技术教育，增强就业能力。在这种趋势下，社会基础设施建设的加强是培育增长潜力、缓解经济社会矛盾的主要路径。①规范和健全劳动力利益保护机制。进入21世纪以来，中国在劳动力权益保护方面做出了很大努力，但是随着劳动力素质的提高及其利益保护意识的增强，民营企业部门劳资矛盾应该引起足够的重视，国家应当根据变化的经济环境，在资本-劳动力的博弈规则方面进行完善。②完善税收体系，探索合理的收入、财产、遗产等税收计征方法，加大低收入阶层转移支付力度。③完善社会保障体系，落实城乡保障一体化，实现社会保障的公平、可持续。
