我国环境监管体制现状与主要弊端
环境监管体制，是指在国家政策指导下，依据法律形成的环境保护行政管理的组织架构、权责划分和运行模式的总称。改革开放以来，我国逐步重视和加强环境保护与经济发展的协调，到目前为止已初步建立起一套统一监管与部门分工相结合、分级管理、体系相对完备的环境监管体制。在政策层面，党中央、国务院历来高度重视环境保护工作，对环境保护的认识不断深化。1973年第一次全国环境保护会议就确定了环境保护“32字方针”，1983年第二次全国环境保护会议提出将保护环境作为一项基本国策，2012年党的十八大进而将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。在法制建设层面，我国已初步形成综合性法律和专项法律相结合的环境保护法律体系。2015年1月1日开始实施的新修订的环境保护法成为环境保护领域的综合性、基础性法律，我国先后出台了海洋环境保护法、水污染防治法等10部环境保护方面专项法律以及20部资源保护专项法律。在机构建设方面，环境保护行政管理机构从无到有、从弱到强，已基本形成统一监管与部门分工相结合、中央与地方分级管理的环境保护行政管理组织体系。
随着环境问题的日益突出，按照政策和法律的高标准、严要求，与人民群众对优良生态环境的美好期待相比，现行环境监管体制还存在较大弊端。
地方政府没有承担起环境监管的主体责任。现行政绩考核突出经济发展速度和规模，生态环境指标占权重较低。在实际工作中，环境影响评价、林地占用征用等审批管理很容易变成政府推动项目建设的“工具”而不是应该遵循的前提。一些地方以“招商引资”“绿色通道”为由出台了一些与环境保护相悖的“土政策”。一旦经济发展与环境保护发生冲突，地方政府往往保“发展”而舍弃“保护”。
统一监管与部门分工缺乏有效衔接，部门之间职责划分不清、相互扯皮，监管职能碎片化。法律没有具体界定“统一”与“分工”的关系。环保部门与各有关部门在生态环境保护规划、标准、监测、执法等方面存在交叉重叠和相互矛盾，“九龙治水”等弊病较为明显。
解决区域性、流域性生态环境问题缺乏相应的制度安排。大气污染、水污染具有流动性强、涉及面广等特点，而现行监管机构按照行政区划设置，部门职责按单一环境要素分工，存在局限性。环保部和一些省份设立了区域督察机构，但职责定位不清、体制运行不畅、监督效果有限。现行流域管理体制沿袭计划管理模式，以资源开发利用为主，难以起到有效保护流域水环境的作用。
环境法制建设滞后。生态环境法律多为部门立法，强调部门权力、弱化监管职责；法律条文原则性规定多，“软法”问题突出。重行政手段轻司法手段，“以罚代刑”现象较为普遍。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法的现象仍然存在。行政执法与刑事司法衔接不畅，每年各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件约3万件，占总案件不足3‰。全社会环境守法意识不强，特别是部分企业防治污染的主体责任不落实，往往以排污设施“一来就开、一走就关”的方式应付和逃避执法监督。
环境监察能力十分薄弱。全国省、市、县环境监察机构实有人数平均分别只有31人、27人、15人，专业人员不足1/4，技术装备落后，以现有能力难以承担监管执法的重担。
社会监督和公众参与不足。公众参与环境科普、宣传、教育的多，参与政府决策和社会监督的少。社会组织发育不全，全国环保公益组织仅3000多家，其中注册登记的不足千家，在维护公众环境权益方面发挥作用微不足道。公众参与环境保护还缺乏法律、政策和技术方面的有力支撑。
环境监管的国外比较与国内探索
环境问题具有公共性、跨区域、长期性等特点，这就决定了环境监管已成为世界各国政府实施公共管理的基本职能之一。大部分国家和地区环境监管体制的发展和完善具有以下共同之处。
由分散监管逐步走向统一监管。世界大多数国家的环境监管职责最初都分散在不同的政府职能部门。随着环境问题的日益突出，很多国家陆续建立起独立的环境保护机构，并逐步发展到统一由环境保护部门集中监管所有的污染物排放。例如，美国联邦环境保护局于1970年成立，整合了农业部、内政部、健康教育和福利部等多部门的环境保护职能，统一监管大气污染、水污染、固体废物、放射性污染源、杀虫剂等。
对资源和环境统一监管成为发展趋势。比如德国、法国、日本、韩国、印度等国家环境保护机构统一监管自然资源（主要是国家公园和野生动物保护）和所有的污染物排放。
形成了比较完备的环境法律体系。各个国家在立法上讲究“精而管用”，比如，美国与环境监管密切相关的法律主要有《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮用水法》《杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》《资源保护与回收法》《超级基金法》《信息自由法》等。其中，《国家环境政策法》是调整国家环境基本政策的法律，并对政府各相关部门的环境保护义务和责任进行了严格界定。《超级基金法》对废弃物处理场和危险化学品泄漏的治理提出了严格要求，奠定了美国一系列具有里程碑意义的环境管理制度。
普遍重视环境监管和执法能力建设。环境保护是政府该管的事，环境保护机构依法设立，政府能做到该管的事有足够的人管，而且要管得住。以美国为例，美国联邦环境保护局现有雇员18000人（其中总部6000人，10个区域办公室共10000人，另有直属研究机构2000人），此外各州与地方政府还设有专门的环境保护机构，其中仅加利福尼亚州环境保护局就有雇员4300多人。
公众有充分的环境监督权。许多国家的环境保护法律都有专门条款阐述信息公开和公众参与，保障落实公众的环境知情权、参与权、监督权等。公众（包括社会组织）依据信息自由法可以申请获取环境信息，信息公开是原则，不公开是例外。法律规定任何人可以自己的名义对违反环境法的人（包括政府机构）提起诉讼。此外，发达国家特别是美国、欧盟国家的环保公益类社会组织十分发达，数量巨多，在保护生态环境、维护公众环境权益方面发挥了不可替代的作用。
从国内实践来看，近年来，全国各地围绕完善环境监管体制进行了许多改革和创新。例如，深圳市成立带有大部制性质的人居环境委员会，贵阳市组建生态文明建设委员会、成立环保审判庭、环保法庭，陕西省在全省范围推行市以下环保机构垂直管理，河北省成立环保警察队伍，海南、浙江、福建等16个省份开展生态省建设试点，浙江省统筹推进“五水共治”倒逼转型升级，云南省探索洱海保护治理新模式，江苏省在太湖流域推广“河长制”，京津冀协同推进大气污染防治联防联控，海南省充分利用经济特区立法权立法保护生态环境，广西、云南等地推动环境保护落实“党政同责、一岗双责”，等等。这些改革试验虽然大都是局部的和单一方面的改革，对于我国突破现有生态环境体制机制障碍，建立生态文明建设的长效机制仍然具有积极的探索和示范作用。
环境监管体制改革的方向与路径
环境监管体制改革的基本方向为：按照保护优先、源头严控、过程严管、后果严惩的要求，着力加大生态环境保护力度，严把进口（环境准入）和出口（排污许可）两个关口，界定并厘清统一监管与部门分工的关系、中央与地方分级管理的关系，建立统筹生态保护和严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，加强行政执法与刑事司法的密切衔接，完善公众参与监督机制，实现生态文明建设目标。
具体路径分为近期与中长期改革两步走，建议与措施如下。
近期改革措施建议。加强对生态文明建设的领导。建议在省、市、县党委政府设立生态文明建设委员会或领导小组，办公室设在发展改革或环境保护主管部门。地方政府明确分管常务的副职负责生态文明建设和环境保护工作。
理顺统一监管与部门分工的关系。明确环境保护主管部门的生态环境保护牵头和综合监管职责，各部门落实分管领域监管责任。“统一监督考核”，每年由环保部门与其他部门就落实生态环境保护重大部署（如生态环境保护和大气、水、土壤污染防治）签订目标责任书，年底对实施情况进行考核。“统一规范监测”，统一监测标准、规范、指标和方法，实现监测信息共享。“推行联动执法”，比如，针对水环境问题，由环保和水务、海洋等部门开展联动执法。
建立环境保护“督政体系”。一是建立国家环境督察制度。设立国家环境总督察并由环境保护部部长担任，督察机构向地方派驻国家环境督察专员，对地方政府生态环境保护工作和执法情况进行监督检查。省级人民政府根据自身情况可以建立相应的环境督察制度。二是转变监督思路。由过去“督企”为主向“督政”“督企”结合转变，其中国家、省级层面以督政为主，市、县层级以督企为主。从单一的“查事”向“查事”“查人”并重转变。三是明确督政重点。把环境问题突出、环境保护责任落实不力的地方作为督察的重点对象，重点督察贯彻党中央、国务院决策部署、实施环境保护法律法规、执行规划和行动计划、解决突出环境问题、改善环境质量等情况。四是改进督政方式。综合运用督察、考核、通报、约谈、督办、限批、追责、问责等手段和方式，提高督政的综合成效。在考核中强化环境保护的“一票否决”作用，比如，管辖区域内连续两年环境质量下降，发生重大生态破坏和环境污染事件，地方政府及相应的部门在政绩考核时不得评优。
推进行政执法与刑事司法的有效衔接。环境保护部门与司法机关完善联席会议制度，落实信息交流共享机制，联合开展环境监察执法专项行动，建立健全移交移送工作机制。在实际工作中，正视解决诉讼成本高、调查取证难以及司法鉴定方面存在的突出问题，使“有案不移、有案难移”“有案不查、有案难查”的难题得以破解。
有序扩大公众参与。推进环境信息公开，包括企业和政府的环境信息，要明确公开是原则、不公开是例外。畅通举报投诉受理、公众意见听取、政策决策听证的渠道。通过政府购买服务、加大资金支持力度等完善政策环境，鼓励发展环境保护公益社会组织。建立完善环境公益诉讼制度，有序扩大原告资质、改革完善诉讼程序、实施举证责任倒置原则、适当放宽诉讼有效期。
中长期改革措施建议。加强法治建设。加快制定应对气候变化、国家公园建设保护、生态补偿、环境损害赔偿等法律法规，修订大气污染防治、水污染防治、资源保护等方面的法律。针对区域性、流域性生态环境问题突出的特点，探索设立跨行政区划的行政执法机构，比如环保部可以在“长三角”地区、京津冀地区试点设立跨行政区域的生态环境执法机构。借鉴海事法院、知识产权法院等经验，设立跨行政区域的资源环境法院，负责审理跨行政区划的资源环境诉讼案件。
实行大部制改革。遵循生态环境保护的客观规律，建立统筹生态保护和监管所有污染物排放的环境保护管理制度。界定生态环境主管部门和其他部门统一监管与部门分工负责的关系，做到统一规划、统一政策、统一标准、统一监测、统一执法，充分发挥分管部门在执行生态环境保护法律和政策方面的重要作用。整合目前散落在国土资源、环境保护、城乡建设、水利、林业、海洋等部门的生态保护职能，统一由新的生态环境主管部门行使。同时，生态环境部门应对所有污染物，包括点源、面源、固定源、移动源等所有污染源，大气、地表水、地下水、海洋、土壤等所有污染介质，实行统一监管。
合理划分中央与地方的事权。中央环境管理事权集中在制定法律法规、全国性的规划和政策、环境标准，建设管理国家公园及各类自然保护地，对地方政府进行环境督察，负责跨省级行政区域的污染治理和行政执法。省级事权主要是制定地方性法规、规划和优于国家的地方标准，管理省级保护地，对市县进行环境保护督察，负责跨市县的污染治理和行政执法，负责省域范围内的监督性监测。市县的事权应集中在执行法律和政策，建设管辖区域的环境保护设施，加强监察执法。
改革和充实基层执法队伍。在完成环境监管机构顶层设计、实施大部制改革的条件下，下一步在市县机构改革中应归并森林公安、水务执法、环保执法、海洋环境执法等机构和职能，设立生态环境执法局，专事环境执法。
注：
课题组负责人：李宏伟，中共中央党校马克思主义理论教研部副教授.
课题组成员：邓小刚，海南省生态环境保护厅厅长.
金树东，北京市水务局局长、党组副书记.
柏仇勇，江苏省环境保护厅副厅长.
姚国华，云南省环境保护厅厅长.
郑忠安，宁夏回族自治区环境保护厅副厅长.
刘国正,中国环境新闻工作者协会秘书长
课题执笔人：邓小刚
