一、引言
20世纪80年代以来，发端于英美发达国家的新公共管理运动逐渐席卷全球，公共服务民营化、服务型政府以及治理理念得到应用和拓展，改善了传统的国家-社会的关系，也较好地回应了政府在提供公共服务中的资源不足、管理低效等问题。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”命题，国家民政部随后在全国基层社区倡导多元联动(称之为“三社联动”，有些地方叫“四社联动”或“五社联动”)治理模式，这些都有力地激发了地方政府对有效的基层社区治理模式的探寻和实践。
从理论角度看，有效的社区治理模式探寻和试点探索过程实质是政府与社会关系在社区层面的调整和重构过程。在社区治理实践层面，体现为全能管制型社区治理模式逐步转换为多元联动社区治理模式。传统的国家观认为，国家具有权力至上和能力无限的特性，与其它社会力量有着鲜明区别与界限。[1]由此，学者们对社区治理模式的讨论，诸如社区网格化治理、整合型治理、协同治理等，其假定的前置逻辑是遵从国家或政府“权力至上”(政府主导)，而其它治理主体只是政府权力配置或整合资源过程中视情形而定的选择性制度工具。文献梳理表明，受“前置逻辑”的影响，社区治理问题讨论与治理策略设计的展开基本基于“国家(政府)中心”逻辑范式或“工具任务型”逻辑范式。田舒认为，社区治理中以政府为主导的，社区、社会组织、社工等多元主体参与的联动协作关系基本成形。[2]吕青的研究发现，政府组织及其派出机构垄断着社区绝大部分的资源，使得社工、社会组织将很难成为社区治理的有效主体[3]。由此，可以看出，要进一步生成深层多元联动治理模式(多元主体平等、分工合作治理)，我们有必要厘清：当下多元联动治理勃兴的逻辑是什么?是“国家中心”逻辑范式(“工具任务型”逻辑范式)抑或“国家-社会双中心”范式(分工合作型治理逻辑)?本文将从历史、现实和理论三个维度分析多元联动社区治理勃兴的历史基础、现实背景和理论进路。在此基础上，本文将结合访谈素材，梳理剖析当下“浅层”多元联动治理进程中出现的问题并提出相应的消解策略，期以推动深层多元联动治理格局的实现和社区发展，从而趋近良性的“国家-社会”关系。
二、多元联动治理勃兴的逻辑
多元联动治理是指基层政府、社区(居委)、社会组织、社工、居民等多元主体在社区场域内形成联动网络，实现资源共享、优势互补、分工合作、平等的伙伴治理关系，趋近良性的国家-社会关系，有效回应社区问题和居民需求，推动社区发展。多元联动社区治理模式的勃兴及其探寻有其历史的必然性，也有基于社区问题与需求回应所应有的现实基础，并在理论层面也能找到其勃兴的有力支撑。
(一)历史逻辑：国家与社会间具有联动治理传统
要推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要对传统的国家-社会关系进行调整，由此，借力“社会”、发展“社会”和整合市场、社会资源以提升国家治理能力成为可行和合理的行动选择之一。多元联动社区治理模式的探索是国家治理能力构建在基层的微观实践，国家-社会关系简化为基层政府-社会组织-社工等多元主体间的联动治理关系。历史实践表明，无论是何种多元联动模式，政府、社会组织、社区和社工等多元主体的赋能权重是动态配比的，也就是说，社区治理格局和能力只是不同主体能力或功用在不同程度上的搭配或聚合而已，这种搭配或聚合决定了社区公共服务或社区福利供给的规模和机制的多样性。我们的观点与马丁·鲍威尔的观点不谋而合，他认为，“也许更为准确的是，应将英国看作一个一直具有福利混合经济的国家，在不同(福利服务供给)时期志愿性部门、家庭和市场分别扮演不同的角色。”[4]
从历史的角度看，我国政府与社会的关系经历了从命令与服从的关系、管理与被管理的关系，转变为基于合约的契约关系和政府整合社会过程中的互动(联动)关系。相应地，在社区实践层面，街道或乡镇与“社会”(社会组织、社区、社工等)的关系经历了政府-社会分化、政府-社会整合和政府-社会平等合作三个阶段，分别对应了三种治理逻辑：替代逻辑(政府与社会的关系是相互替代的关系)、工具逻辑(社会是政府推进社会治理过程中相机选择的制度化工具)和合作逻辑(政府与社会是平等的合作伙伴关系)。
(二)现实逻辑：需求多样性和社区问题亟需多元联动合作治理
在一般情形下，政府能配置用于提升国家治理能力的自有资源是稀缺的。随着经济社会的发展，经济资源和社会资源日益分散化，政府逐步失去其对社会所有资源的垄断地位，资源拥有和存在日益分化——社会化和多元化。正因为许多社会资源分散在不同的社会主体中，借力或整合社会力量、社会资源实现多元联动合作来提升基层社区治理能力便成为政府的行动选项之一。
当前，尽管政府是社区公共服务提供的主要主体和资源拥有者，但无法有效满足居民日益增长的服务需求，鼓励公众参与和整合公众资源以充实社区公共服务供给，是基层政府的社区治理策略之一。通过向社会组织购买服务，政府把社会组织转化成为整合公众资源或社会资源的重要平台。社会组织能凭借其专业化、贴近居民和熟悉社区场域的优势，能有效充当社区公众参与的组织化平台和资源整合载体，满足社区居民多样化需求。
随着社区居民权利意识的提升以及深层社区问题的显现，居民对政府的期待越来越高，而传统的社区服务提供的“政府中心”范式对这些新问题和趋势的回应却越来越力不从心，影响了公众对政府合法性和正当性的认同。社区治理实践表明，各地通过政策设计激发社会活力，孵化培育社区社会组织。同时，引入社会服务专业机构，借助社会专业化力量，逐步形成以政府为主导、社会组织、社区、社工等主体参与的多元联动社区治理格局，提升了社区福利服务供给力和社区问题回应力，推进了社区发展。
学者王思斌认为，“三社联动”行动逻辑的实质是基于任务目标导向的行动选择。[5]我们认为，从理论层面来看，多元联动治理有两个发展阶段：浅层治理(工具化、任务导向)和深层治理(分工、合作伙伴导向)。当前，我国的多元联动治理实践尚处于浅层联动治理(工具化、任务导向)阶段。现实表明，无论何种社区治理模式实践，基层政府都是基于其主导地位，对社会组织、社工等多元主体视情形进行相机整合，遵循“工具逻辑”和“政绩任务逻辑”(多样化的社会力量只是政府为实现其政绩或任务目标而相机选择的制度化工具，需要的时候就发展和借力，不需要的时候就严格控制或抑制)。在这种逻辑背景下，一方面，社会组织要么缺乏生存和发展空间，要么也是应情形之需而得到“发展”。由于缺乏自生能力，社会组织的资源主要靠“政府服务购买”机制获得，导致社会组织在生存性制度环境和服务资金上对政府高度依赖，为实际运行中可能发生的资源分配冲突埋下“根源”。另一方面，由于前述的“工具性”和“依赖性”，社会组织运行自觉或不自觉地陷入了行政化情景中，即成为了政府的行政延伸部分，丧失了社会组织应有的自主性和独立性。杨宏山认为，“政府通过资格认定、资金支持、精英吸纳、项目化运作等手段，对私人部门进行隐形控制，结果是，社会组织运行逐渐偏离了志愿性、自主性和非政府性的组织特征，越来越明显地呈现出官僚化、行政化特征”[6]
我们认为，社区发展应走合作治理之路，社区治理应是“社区合作主义”取向，社区治理运行过程应当由行政管制和主导转变为制度式合作伙伴关系。同时，治理组织体系和资源动员机制应由从上而下、权力命令式的垂直单向转变为平等的、优势互补的、纵横双向的联动治理结构。有效的社区治理需要发挥政府、社区、社会组织、市场等多元主体各自的优势和作用，围绕治理目标和价值共识，塑造有效的沟通和信任机制，构建平等合作的联动伙伴关系，形成多元主体间资源共享、优势互补、无缝联动的社区治理新格局，推动多元联动治理从工具任务型治理(浅层治理)迈向分工合作型治理(深层治理)。
三、多元联动治理面临的困境分析
我们认为，多元联动治理模式的核心是“联动”，深层联动或有效联动的生成取决于行动理念、治理目标、职责边界和联动机制四个要素。为此，我们选取了广州、顺德等地一些进行了多元联动治理实践探寻的社区进行调研，随机访谈了十多位街道领导、社会组织项目负责人、社工、社区居委会工作人员。对访谈素材的分析发现，在浅层多元联动治理实践中，治理主体在行动理念、目标定位、职责边界、治理机制等方面存在困境，其本质是“国家(政府)中心”逻辑范式或“工具任务型”逻辑范式的现实呈现，阻滞了深层多元联动治理模式的生成与发展。
(一)治理理念困境
制度经济学理论告诉我们，理念或价值观决定和引领我们的行动方向。调研表明，多元联动治理中不同联动主体由于价值理念或思维观念不同，他们对同一个福利服务活动或服务递送方式有不同的价值取向或看法，行动价值的不一致影响了多元主体间的联动协调机制和福利提供方式的选择。
社区主任B：项目主任人不错，项目开展的也不错，周边很多地方来参观学习。但是，项目主任有点固执，不太接受我们的建议。比如，有一次我们上头要搞一次活动，我们人手不够，想让项目的人支援一下，但主任说这不在合同事项(指标)范围，不行，搞的活动不怎么好。
街道领导D：村委的人总体上都很认可项目主任的表现和成绩，都很不错。但是还是有些看法，比如，项目主任重视专业团队的意见，不重视村委的意见。有时村委的意见我们认为是很好的。比如，有一次社区舞蹈比赛，项目主任认为简单朴素搞一下就可以了，重点是鼓励居民参与和交流，培育什么自主管理、社区意识。但村委觉得太简单，连个舞台和灯光都没有，大家跳的肯定没什么意思，有些舞蹈队就说设施要搞好点。另外，项目组不配合村委工作，就是不配合政府工作，那政府购买还有什么用。领导本来对政府购买社工服务有看法，不积极。这样搞下去，村委有看法，到处说，项目就很难持续了。
常常发生在资源分配、使用和服务供给方式方面的“不同意见”，源自于不同主体行动所奉行的价值理念不同或价值理念冲突。社工(社会组织)的专业服务与支持服务提供的专业理念(社会公正、助人自助、平等尊重等)与政府、社区所奉行的行动理念(领导为本、唯上为本、政府为本)间存在冲突，实际就是服务行动的专业价值理念与行政价值理念之间不一致的困境。在许多情形下，政府购买服务所投入的资源，无论项目承接方如何分配和使用，都具有一定的正当性，或者说，很难证明它是不正当的。从本质而言，资源的分配和使用、服务行动或提供方式在很大程度上取决于服务提供主体(社会组织、社工)所认同的行动价值或行动理念。
(二)目标定位困境
访谈发现，在当下浅层多元联动治理模式中，繁多的行政化事务严重影响了社区服务创新和自治功能的实现，削弱了社区进行福利服务供给的能力，使得社区或社区工作人员淡化了组织目标意识，无法有效聚焦和定位于自治管理、社区服务和社区发展。
社区主任Z：我们还是工作量大(大量的由街道办事处下派来的行政事项，帮助相关职能部门处理临时性的行政事务)。时间不充足，但是居民有这些困难和需要，我们还是用了自己的额外时间、休息时间来工作。每天都忙，但又不知道为什么忙。
社工E：我们有一个感触，……，在真正(服务)介入的时候我们的思路与街道的思路是完全不同的，街道的目标可能更多的考虑的是效果、稳定和政绩，不管你用什么方法只要问题能解决，他们的思路就是这样，但我们更建议他们多点考虑居民的感受、权能需要和社区发展，……。这让我感觉到双方的目标不一样。
现实表明，社区多元联动主体间目标定位的偏离或不一致导致治理过程中社会主体的被动参与和被动联动，弱化了联动治理的功效。地方政府常常将社区作为一级“基层政府”，赋予社区诸多政绩导向型行政事项。在访谈中，我们也发现部分社区工作人员也会以政府职员的身份自居，在与社会组织和社工的关系处理上不能平等相待。由此，社会组织或社工常常处于“被联动”状态，被政府或社区要求完成非社工专业逻辑(即任务逻辑)所要求的临时性、维稳式、政绩显示度高的工作。
服务的购买关系原本是平等的合约或契约关系，但经由工具任务逻辑思路的转换，在现实中则常常异化为不平等的上下级关系或行政隶属关系。其根源之一就在于政府(有时社区也如此)与社会组织(社工)对于社区治理(服务项目)的目标定位不一致：政府力求快速成效(特别是政绩显示度高的效果)和对公众的合法性交代，社会组织或社工则聚焦于服务对象的需要满足、权能提升和社区发展。
(三)职责边界困境
在浅层多元联动治理情景中，政府习惯于扮演强势者或主导者的角色，社区运行的主要资源来自政府公共财政支持，社区往往成为基层政府行政功能的延伸者，不可避免，社区习惯性地蜕变为政府的“伙计”。同样，社会组织或社工提供服务的主要资源也是来自政府，是政府主导的多元联动治理中的“伙计”。
社区主任Z：我们现在出现一个问题，政府不同(行政)部门知道你(社区)有人手，他们叫你帮忙解决一些困难的事情，就是他们自己也解决不了的事情，他们会经常为我们提这种难题，因为他们觉得叫我们干活是应该的。我们也没办法，不过也习惯了。
社工G：我感觉，街道可能把社工机构当作问题处理器，但大家其实都知道，社工机构和社工不是万能的，不是什么都会做。而且他们不知道这个服务在社工角度去做这件事情的投入跟他们从行政的角度去做这件事情的投入是不同的，我们可能要比他们(投入)更多的精力去做才能做好这件事情。关键在于，这与我们原先的计划是不一样的。
有一种观点认为，政府的强势主导或“指导”是因为社会力量发育不足，社会组织能力不足、资源不足，无法做好政府的“伙伴”，只能沦为“伙计”。这种购买方(政府)与委托方(社会组织、社工)的“雇主-伙计”关系，往往给社会组织的运行和社工专业服务的提供带来压力和困扰。
社工F：他们(政府或社区)时间上也没有那么多，突然之间交任务让你帮他去做。他们觉得他们专业性不够，就认为社工机构一定是比较专业了，然后就让社工去帮忙。如果我们从专业或合同的角度拒绝政府的要求，他们就会说我们购买了你们的服务，这是你们应该做的。这个其实也会给我们的工作计划(根据合同和居民需求定的)管理造成压力和困难，因为专职的人员是不会因为临时或突发上面派来工作而增加的。
实践表明，传统或浅层联动治理模式可能引致、累积多元主体间福利服务行动的不协调或联动困境。张兴杰等学者的研究发现，基层政府经常把社会工作服务购买当做是“资方雇佣劳方”的市场行为，插手或干预社会工作机构的内部管理事务与服务计划安排，跨越彼此的组织边界和合作伙伴关系。[7]究其根源，政府与社会主体间平等合作关系的异化实际是治理实践中多元主体治理边界不清、职责分工模糊导致的。
(四)联动机制困境
我们发现，政府购买服务的投入与“主要领导”对社会组织的沟通频度、信任度成正比关系：经常与社会组织有沟通或协商交流的、认为社会组织提供社会服务能力强、有成效的领导往往会支持服务购买的投入，反之则一般会主张削减或减少服务购买的投入。
社工E：到目前为止，TL家综跟镇街、居委的沟通效果其实不算是太理想，比如说居委对社工机构有一些期望和要求的，希望我们解决一些社区问题，但我们也不一定马上能够解决，这个可能也算是沟通上的一个不足，或者会造成一些误解和还没沟通到位(的情况)，所以有时候他们会觉得我们的工作效果不是很大。
社工X：街道主要领导一般都很忙，和我们难得有当面交流或座谈讨论的机会。和街道主要领导只能通过每个季度的“家综简报”交流了，也不知道领导会不会看。平常打交道多的都是民政科的人。
街道领导D：我们街道花在社会建设，像CX中心、TL家综等社工服务购买上的钱，每年都有至少五百万。但感觉效果不好，很多部门也觉得没怎么解决他们的问题，就是社区活动多了。说实在的，现在社工机构、社会组织，还有社工能有多大能力，还真不好说(呵呵)。
广州BY街道某书记在与广州一知名社工机构理事长会谈时提出一个命题——八百万到底带来了什么?①我们的访谈也发现一些街道领导心中也存有类似的疑问。这表明，基层领导对社会组织或社工机构、社工的能力和服务成效不但知情度不高，而且满意度也不理想。在多元联动治理实践中，多元主体间沟通机制不健全、协商平台缺乏直接影响服务效果认同，也影响多元主体间的信任和联动效果，进而可能影响到社会组织参与社区治理的空间。
四、多元联动社区治理困境的消解路径
如何消解浅层多元联动社区治理实践中的多样化困境?我们主张秉持多元主体分工合作治理的逻辑，从共识达成(治理目标定位共识和理念共识)、边界界定、联动机制与平台创建、社会组织培力四个维度着力，推进深层多元联动治理格局的生成与发展。
(一)达成目标定位和理念共识
整合多元治理主体的不同目标定位和行动理念以实现目标定位和理念共识，这是深层多元联动治理格局生成与发展的重要前提。
在目标定位层面，社区治理的“美好”目标应该是“居民为本”、“社区为本”的“善治”。一是一致的目标定位应该建立在对居民需求和社区公共问题研判基础上综合考量而形成。二是一致的目标定位应该是通过多元主体、多元平台和多元机制的合力来推动社区发展，提升社区意识，增进居民福祉。三是一致的目标定位应该是有利于对社区居民“增权赋能”，从而有助于提升社区居民的参与力和自治力。
在价值理念层面，契约、助人自助等行动理念能有效促进深层多元联动治理行动的统一和效能的提升。首先，契约精神是保障和推动深层多元联动治理形成的重要价值观。在多元联动治理模式中，多元治理主体间应该基于服务购买和服务提供合约而形成的既独立又平等的关系。只有这样，才能为多元主体各自优势的发挥营造好的合作氛围。美国学者Neil Gibert认为，福利服务的契约化，不仅可以作为促进服务输送效率和效果的方式，也是促进社会服务民主化的机制。[8]其次，深层多元联动治理格局中应该倡导“助人自助”的价值理念。一些学者认为，政府应该加大公共服务购买力度或公共资源投入，大力满足居民的服务需求和回应社区公共问题。但是，这一观点忽略了政府公共资源稀缺性这一现实前提，也假定了社区居民只是服务被动接受者这一前提。我们认为，社区居民和社区资源本身就是社会资源和力量的重要构成部分，政府和社会的合作治理中，必须要有“助人自助”——服务社区居民从而激发居民参与服务的价值理念高度。
(二)清晰界定治理主体间的职责分工边界
深层多元联动治理模式的构建是一个基层政府、社区、社会组织和社工等不同主体间的互动过程，联动主体多，联动范围广，多元主体的职责分工模糊将对治理绩效产生重要影响。
那么，如何有效界定多元联动治理主体间的职责分工呢?我们认为可以有两个思路。一个是从横向角度来进行职责界定。在多元联动治理中，政府的职责可以界定为政策或规则制定者、服务资金提供者、监管者。萨瓦斯教授认为：“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。”[9]而社区可以定位为服务落地的场域、自主治理者与资源平台。美国学者Neil Gibert认为，社区是居民能获得社会资本的一个重要平台，社会资本是用来提升民主化及助人系统的必要资源。[10]社会组织的角色应是服务购买的承接者、服务规划方案设计者、资源整合者和专业服务督导者。社工的职能可界定为居民需求发现者、社区资源链接者、专业服务提供者。
另一个是从纵向角度来进行职责分工界定。我们认同张勇杰的程序分工观，即：构建多元主体之间的平等协商、合作互惠的网络关系和公共服务“供应链”，推动多元主体间的分工与协作。在“服务供应链”中，政府担当的角色是服务的规划者、政策设计者、资金提供方。而社会组织、社区或社会其它力量则成为了“服务供应链”上的服务生产者或提供者角色。[11]
(三)创建联动治理机制与平台
一是创建多元主体参与机制与平台。构建社会主体对公共事务和公共服务的参与机制与平台有助于多元联动治理从浅层型治理迈向深层型治理。为此，基层政府要转换思维，从问题回应的行政化、暴力化、维稳化思维转换为与社会合作构建伙伴关系、尊重公众合理利益诉求、民主协商、社会自治的思维。其次要通过政府职能变革、赋权社会、信息公开和开放沟通，拓展社会主体(社会组织、社工、社区居民等)参与公共事务的空间，提升社会主体的参与意识和参与能力。俞敏江认为，参与式治理是一种具有政治合法性的微观生产机制，可以为社会治理提供变化中的平衡和稳定，甚至为宏观政治转型发挥出“民主试验场”以及“民主传递性”的功能。[12]
二是创建多元主体沟通协商机制与平台。要倡导制度化沟通协商，构建沟通协商的制度化基础，制定和完善多元主体沟通协商议事规则，设计合理便利的沟通协商流程，清晰界定沟通协商事项的范围。要搭建多元主体间的沟通协商平台，包括沟通协商的组织平台、网络平台等。通过沟通协商平台，实现信息的及时推送、共享和应用，实现便利沟通和透明协商。
三是创建多元联动治理信任机制与平台。信任有助于降低多元主体联动治理的交易成本，也是多元主体间深层联动的重要保障。构建基于契约或合同的信任信息档案或诚信档案，通过档案管理，给多元主体形成社会压力，即道德压力、名誉压力、制度压力、防护机制。[13]
(四) 培力社会组织
我们认为，培力社会组织是生成和发展深层多元联动治理能力的关键。现实表明，社会组织是典型和综合型的社会治理主体。在很大程度上，社会组织能有效带动社区居民参与社区治理，也能以服务项目为依托有效整合社会或社区资源，担当资源整合者角色。
倡导和推动公共服务社会化运营是培力社会组织的重要路径。推行服务购买和公共服务社会化，有利于营建社会组织参与社区治理的空间。公共服务的项目化运作也有利于社会组织发挥其载体和平台功能，带动和整合其它社会主体参与社区治理。
强化和重视政策创设是培育社会组织的重要基础。我们认为，从宏观角度看，社会组织的综合能力受制于制度政策环境的约束。政府的配套制度或支持政策创设的高度决定和限定了社会组织和社工微观行动所能整合和发掘的社会资源规模与服务能力延伸的空间。因此，政府应积极推动与社会组织培养相关配套和支持性政策的创设，通过制度创设激发和拓展社会组织的多样化能力和行动空间，助力深层多元联动治理模式的生成与发展。
[参考文献]
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[11] 张勇杰.从多元主体到程序分工：公共服务供给网链化模式的生成逻辑[J].党政干部学刊，2015(10).
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[13] [美]布鲁斯·施奈尔.我们的信任[M].徐小天译.北京：机械工业出版社，2013.
