新时期,“ 内涵发展 ”、“ 质量提升 ”已成为高等教育综合改革的题中要义。《教育规划 纲 要 》提出的 “ 政校分开 ” 、“ 管办分离 ” 、“ 落实和扩大学校办学自主权”为此轮高等教育综合改革指明了方向,高等教育综合改革须规范政府行为、处理好高校与政府的关系。党的十八届三中全会进一步提出,“深入推进 管办评相分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”,大力提倡引入面向市场化的第三方机构评估,实施“政府管、学校办、社会评”,充分体现了政府在简政放权方面所下的决心和所做的努力。放眼世界,借鉴其他高等教育发达国家在转变政府职能、理顺高校与政府间责权利关系等方面的改革举措,可为我国高等教育综合改革提供参考和启示。
一、英国:面向市场化的高等教育改革
英国大学,是由英国枢密院备案的独立 法人实体,拥有皇家特许状或教宗诏书或议 会法案授予的特权,一般不受政府的管制。 政府只能通过政策引导、财政约束、问责规范 等方式管理大学办学行为。作为高校与政府关系调节者的第三方机构起着重要作用:高 等教育基金委员会(HEFC)具体负责实施各 高校的财政拨款,高等教育质量保障署(QAA)则负责对经费下拨后的高校办学情况进行监督与评价。
近年来,在高等教育全球化背景下,英国高等教育所面临的竞争压力与日俱增,金 融危机的爆发更使政府财政状况雪上加霜,英国政府试图将高等教育市场化改革作为化 解危机的重要手段。2009 年 11 月,布朗尼所 带领的调查委员会受联合政府的委托对英国 高等教育的财政经费与学生学费问题进行了为期1年的调查评估,并于次年正式发布了《确保高等教育未来的可持续发展》报告,简称为《 布 朗 尼 报 告 》。该报告指出,英国要维持并提高高等教育的国际影响力需要大量的资金支持,肯定了政府削减经费与提高大学学费上限的必要性,并对未来英国高等教 育改革给出了整体性建议。因此,《布朗尼报告》也将成为未来几年英国高等教育政策趋 向及改革的重要依据。
(一)取消招生限制,放宽学费上限
政府取消对高校招生人数和获得政府奖学金资助的学生数量的限制,按照市场化原 则将其交由市场来决定;将学费额度的决定 权交给学校,并通过了削减教育开支计划,决 定自 2012 年起将高等教育学费上限从6 000英镑调至9 000英镑。由于高校的教学拨款 主要根据全日制学生的教学活动量等参数来计算,生源好的高校将获得较高比例的基础 教学拨款和较高额度的政府教学拨款。这种 市场化的竞争,要求高校必须通过不断提高 自身的办学实力来吸引学生。
(二)学生还贷政策更加灵活
学生的学费可由政府先期全额垫付(政府垫付 6 000 英镑/生/年的基础学费额,如垫 付超过基础学费额,超额部分政府要收取 40%~75%的预付提成金),而贷款还付情况 则视学生毕业后的工作薪酬具体情况而定。年收入较高的毕业生将偿付较高的费用(如 21 000 英镑以上年收入的按 9%偿还给政 府),收入低的学生其付费比例也随之降低, 如果丧失工作还贷则停止。学生的还贷总额 与原来贷款的额度及利率无关,只取决于毕 业后的收入状况。此外,学生毕业 30 年后无 论学费是否还清,剩余贷款额将一并取消。同时,鼓励高收入毕业生向高校捐款,并以减免相关税收作为政府奖励。
(三)充分发挥第三方机构的评估作用
高等教育理事会作为独立于政府的第三 方机构由原有的高等教育拨款委员会、质量保证署、公平升学办公室以及独立评估办公室等四个机构合并而成。第三方机构将实施 目标管理,坚持每年对各学校设定的学费额 度及学校提供的服务价值进行评估,并向议会提交评估报告。当委员会认为高校的管理 低效时,将对其管理机构提出改进建议。[4] 此外,2013 年英国高等教育质量保障署(QAA)发布了高等教育质量评价机制改革计划,决定自 2014 年起用新的评价依据来监督 高校的办学质量,新的评价机制将关注点转向了学生,评价质量与标准都围绕学生而开 展,比如如何保证学生获得高质量的教育等, 充分发挥了其监督和评估的作用。
随着改革有条不紊的进行,高校可自行设定学费额度、决定招生规模,以获得更大范围的经费来源,有效缓解了办学经费紧张的 局面,进一步扩大办学自主权。政府通过间接的管理方式最小限度地介入本应属于市场 的领域,充分发挥市场作为最有效率的资源分配者的作用。[5]第三方机构则通过对高校 办学行为的监督和评估,重新构建了政府与高校关系。面对自行设置的学费标准,高校 需对其提供的服务负责,通过提高质量参与 竞争。当然,针对此番改革也出现了一些反 对的声音,学生与教职工对于政府将更多的教学拨款划给市场化的学科提出了抗议, 也有人开始质疑学术劳动商品化[7]。
法国拥有众多历史悠久的大学,公立综合大学是高等教育的主要承担者。由于公立综合大学的办学经费主要来自法国政府,所以其受国家管控较多。近年来,法国高等教 育质量下降,而欧洲高等教育一体化的开展,普遍将公共行政管理转向新公共管理主义模式,法国高等教育体系也与之保持一致的改革理念(欧盟的“教育与培训 2020 十年计 划”),[8]成为推动法国高等教育改革助力。 2007 年,萨科奇代表人民运动联盟当选法国 总统,其政党提出的教育方针与理念——优质与机会均等,更是直接促成了高等教育的自治改革。
2007年8月10日,伴随着法国政府批准通过的高等教育新法律《综合大学自由与责任 》( 又 称 《 大学自治法 》 或 《 贝克莱斯法》) , 法国公立综合大学改革正式启动此次综合大学改革的核心就是要赋予大学更大的自主 权,让其承担更多的责任,并通过提高治理效益来提高高等教育的质量。新法律明确规定,国家从直接管理者转为大学的合作者、监督者、保证者与资助者,赋予大学独立的法律地位和更大的自主权,使之成为能自主决策、 自我负责的 “ 市 场 主 体 ” 。[ 9 ] 这项挑战综合大学责任与义务的“文化革命”推出了未来 5 年需优先实施的重点改革措施,包括高等教育的公共服务使命、大学治理、大学的新责任、 制度设置、海外领地的相关机制以及短期与最终安排等六大部分,并投入了近 50 亿欧元来支持创建国际知名的高等教育机构。
(一)改革治理结构,强化校长权力
《综合大学自由与责任》规定综合大学需在 1 年内构建新的治理结构,并于 5 年内行使新的权力。对大学设置的校务委员会、科 学委员会、教学与大学生活委员会的职能和权限进行调整。大学院校层面的权力得到加 强,赋予作为大学的战略机构与最高权力机构的校务委员会更多的权力,使其真正承担 起对学校的总体规划和宏观管理,决策教学 与研究方面的重大事项。校长作为校务委员会主席,拥有行政管理、财务管理、人事管理等方面的决策权,如有权录用合同制教职员工,自主确定合同制人员的工资标准,根据员 工业绩发放奖金、调整工作量,决定人事任免 ,调整学校财政预算等。并将原 来的科学委员会、学习与生活委员会转型为咨询机 构 。进一步精简校务委员会成员 ,将其从原有30~60人缩减到20~30人,改变原有的人员组成结构,加入校外代表,使其囊括主要学科的教师代表和学生代表(共 8~14 人)、 大区议员和地方经济界、企业负责人代表(共 7~8人)。
(二)下放人事管理权
法国公立综合大学人事改革的重要举措就是赋予大学自主招聘权 , 简化教师招聘程序,教师的招聘与录用由学校科学委员会的遴选委员会承担,取代原来的专业委员会。在新设立的遴选委员会中,校外专家需超过 1/2,其余成员为校内的专家与教授,各类成 员都需经校长提名,由校务委员会任命。遴选委员会负责组织招聘,并对候选人进行资格评审(评审结果15日内无异议即视为同 意),学校待评审结束后将其结果上报教育行 政部门批准,即完成招聘程序。除人事招聘 权外,综合大学还可聘用临时合同制人员,设 置教授与副教授的岗位晋升人数,调整学校 管理部门的干部配置,决定教师的任职条件, 提高教职员的薪酬待遇,调整教学——研究 类别人员的工作任务等。
(三)下放财务与资产管理权
大学拥有完全的预算自主管理权(改革 前为 25%的预算编制权),每年预算以总额包干的方式由学校各组成部门协商制定后将详 细的经费预算报告提交政府,政府再根据当 年财政情况及对大学的绩效评价,确定财政 拨款额度,最终以打包的方式拨付给大学。 同时,新法令还明确规定综合大学有权通过 建立不设法人的大学基金会和合作基金会来筹集资金(通过减免税收来吸引捐赠)并自主 支配使用,鼓励大学向社会、企业开放,积极与企事业单位、私营公司和科研机构合作,主动融入当地社会经济环境,争取多元化的资 金。此外,政府还将根据大学的申请,将大学使用或代管的国家房产所有权转交给学 校,学校将成为不动产的直接管理者,拥有完全的自主管理权,可自行决定不动产的买卖与转让等。
(四)政府实施目标管理与评价
政府通过契约合同、总经费控制、以目标管理为基础的绩效评估等方式对综合大学 进行宏观管理与监督。法律规定综合大学须 与政府签订以 4 年为 1 个周期的契约合同,对大学的业绩情况进行目标管理,政府设置诸 如教学科研、学生就业及科研与高等教育园 区的参与情况等指标体系。同时设立负责评 估大学业绩情况的跟踪委员会,国家在保障 各大学获得财政拨款的前提下,全权委托跟 踪委员会对各综合大学的业绩情况进行评行拨款(占总拨款的 20%)。其余 80%的政府 教育经费根据大学的两个核心工作(教学与 科研)进行分配。这两项的评估指标包括学 生参加考试的人数、教师及科研人员发表的 成果数量等。
法国公立综合大学自治改革有严格的日程表与前期规划,从改革的情况看,其总体设 计体现为分批实施、试点先行、稳步推进。 2009 年年底,政府正式公布了第一批实施大 学自治的 18 所大学名单;2010 年,发布了第 二批 33 所大学名单;2011 年,又有 22 所大学 进入改革行列,其余大学于 2012 年 8 月 31 日 前全部完成自治改革。评价、业绩、灵活性、 流动性、契约与合作是此次法国高等教育改 革的核心词。在改革实施过程中,某研究学 者对法国 3 所综合大学自治的执行情况进行了调研。从 3 所大学的情况看,综合大学治 理的中心化倾向明显,核心决策层规模缩 小。受访的院系负责人认为,他们的决策影响力削弱了,责任范围缩小了。此番初步构建了政府与大学新的关系模式,即大学实施 自治、政府实施监督,保证了高等教育的公平与国家对教育的控制。高校权力增多,政府 权力弱化,这也是改革的必然结果。综合大学的自治改革在实施后也曾出现一些反对声音。改革初期,包括索邦大学在内的近20所大学罢工罢课,学生们反对任何竞争和所谓的大学私有化,教学与研究人员对竞争引起的焦虑感到担忧。
日本作为高等教育集权化管理国家,其高等教育机构分为国立、县立与私立三种类型。其中,国立大学由文部省直接管理,县立大学由地方政府管理。改革前,文部省直接 控制和干预国立大学的事务,使得大学的自 治权十分有限。随着社会的发展,日本高等 教育领域出现了前所未有的矛盾与危机:日 本国内不断变化的经济环境与高校输出不适 应市场需求的人才的矛盾,商界的大力发展 与高技能人才或缺的矛盾,高校入学人数减少情况下政府仍然坚持生均拨款模式与高校 办学经费日趋紧张的矛盾等,这些都使日本教育改革迫在眉睫 。此外 ,在全球化背景下,日本的高等教育改革一直追随着以英美为首的西方发达国家,“新公共管理主义”改 革浪潮的兴起,提倡以效率为导向,强调权力 的下放与问责,因此,文部省出台了相关政策(“富山计划”、“特色大教育支撑计划”等)将 国立大学导向以追求效率、提高自身竞争力为目标的教育与科研活动 。
高等教育机构在各种重压下越来越多地参与到商业领域中,通过一些营利性活动填补资金缺口。在此背景下,日本文部科学省于 2004 年 4月颁布了《国立大学法人化法令》(NUCA)。法令赋予国立大学独立的法人地位,通过简政放权给予大学更大的自主管理 权,并期望未来几年,大学可以通过建立战略 计划来改善教育水平与研究层次。此次改革以市场化为导向,以效率、分权、绩效为出发点,在引入顶层设计的前提下,给予大学更多的自主权,尤其是财政权和人事权,将学生与 科学研究更多地看成商品,高校通过提高效 率、提升质量来竞争资源,以培养更多技能 化、适应市场需求的人才。同时引入监督与评价机制,对放权后的国立大学法人的各项改革效果与办学过程进行评价。
(一)加强顶层设计
文部省要求国立高校设定各自的中期改革目标与规划,并将目标与规划提交评估委员会咨询意见。若初审后没有达到委员会的 预期目标,高校将在委员会的建议下重新修改中期目标与规划,并将修改后的方案再次提交评估委员会,直到评估委员会认为符合《国立大学法人法》第 30 条第 3 款规定的“中 期目标应包括提升教育与研究的质量,改善与简化运行程序,改善财政状况和实施自检与评价”的要求,并具有操作的可行性,最后再提交文部省审批。
(二)下放财政资源管理权
取消统一的国立大学特殊账户,解除政府对国立大学基本运营拨款的使用限制,将国家的拨款模式改为总额拨款。基本运营拨款由三部分组成,拨款的各部分额度根据国 立大学法人评价委员会对国立大学的年度评 价结果决定,政府的基本运营拨款的使用不 指定领域,大学可自由支配这笔资金的使用流向,不严格限制各自创收的使用情况,办学出现财政赤字的大学,不再可能从政府那里 获得拨款来填补自身的财政赤字,而那些有 财政盈余的大学可将此盈余留存于下学年使 用。政府还加大投入竞争性拨款份额,引入绩效基础上的奖励性拨款,希望各高校通过 提高质量获得更多的办学经费。另外,政府 持续的削减开支以及政策导向使大学越来越 重视自我创收,大学越来越多地通过与企业 合作来增加办学经费。
(三)下放人力资源管理权
给高校的另一个重要权力是人事权。《国立大 学法人法》颁布后最显著的变化就是要求国立大学所有的学术与行政人员由原来的国家 公务员逐步转变为非政府领域的雇员。大学的教职员不再是国家的公务员,申请者无须参加国家统一的公务员考试,国立大学可自 行组织分地区的资格考试,通过资格考试的候选人可申请相关地区的国立大学职位,大学还可雇佣具有相关管理经验的专家,取消 大学与教职员的终身制聘用关系,教职员与大学签订定期聘用合同,学校可根据自己的经济状况和教职员表现制定薪酬,根据自身需要为特定管理人员实行年薪制。
(四)实施目标管理与监督评价
日本政府进一步加强了对放权后各国立大学的改革与运行情况的监督和检查,并建 立了相关机制,主要体现在文部省对国立大学以六年为周期的质量评估上。质量评估主 要由文部省内设立的国立大学法人评估委员会负责,针对各高校法人化改革过程中对各自设置的中期目标与规划的完成情况开展。 为了尊重大学教学与科研的本质,评估委员会只会基于各国立大学上报的自评报告,对 大学的治理情况、财务状况等(除教育与研究 外的)事项进行评估。而对于教育与科研行 为,国立大学评估委员会委托全国学位与大学评估机构(第三方的独立行政机构)从专业的视角进行评估,文部省则会根据评估结果 对高校进行资源分配的调整。
自 2004 年开始的国立大学法人化改革, 是日本历史上十分重要的一次高等教育领域的综合改革。6 年一个周期的日本国立大学 法人化改革已进入第二个改革周期(2010— 2016 年)。从文部省公布的数据显示,国立大学财政吃紧的压力得到了缓解(2006 年 757.3 亿人民币,2012 年 696.8 亿人民币)。同时, 国立大学越来越重视自我创收,积极努力与企业合作(2009年数据显示,52所国立大学法人通过与企业合作所获得的外部总拨款比2004 年增加 100.58%)。[22]通过此番改革,国 家对高等教育领域的干预明显减少,日本政府与高校的治理关系从原来的直接管控逐渐 变为间接干预,从行政指令转变为民主监 督。人力资源管理权的下放,增加了大学的人力资源活力,激发了教职员的工作主动性。财务管理权的下放,增加了办学活力,大学自主支配资金的使用,更有利于学术发展。文部省引入的评估机制以及根据评估结果对高校进行的资源分配,加速了高校之间的竞争,有利于提升质量、提高效率。
四、启示与建议
综观英、法、日三国近年来的高等教育改革,都是在政府主导与推动下,通过出台高等教育相关政策重构政府与高校关系,通过政府放权、高校获权、政府问责、高校负责的 方式,减少国家对高校的直接干预。但简政放权不等于放任不管、完全自治,而是需要寻找政府管控与高校自治之间关系的平衡点与和谐区,以合作共赢为目的,促进高等教育蓬勃发展,提高高等教育全球竞争力。
(一)尽管改革动因不同,但都体现了政府放权、高校自治的改革趋势
英、法、日三国高等教育改革的启动有政治原因、经济原因,也有高等教育自身发展的原因,如英国金融危机、财政赤字需要通过 削减教育经费,引入市场机制来缓解政府的 财政压力;法国高等教育质量的下降、大学生 就业率的低迷以及学生淘汰率过高等问题亟 须高等教育改革;日本国内经济环境变化导 致高技能人才或缺、高校办学经费紧张促使日本高等教育实施改革。虽然原因略有差异,但三国的改革方向都是政府简政放权、减 少干预,高校的办学自主权加大,政府通过间接手段宏观调控高校办学行为。在全球化背 景下,西方“新公共管理主义”以绩效与竞争、 权力下放与问责为核心的改革仍将是未来改革的发展趋势。
(二)尽管权力下放程度不同,但都试图通过人财物等资源的重新配置提高办学质量 英国此次改革的主要内容就是把高等教育推向市场化,通过学费上调来带动高等教 育机构自主管理、参与竞争,用资金把住高校 的命脉,用市场来决定高校的办学质量。法 国高等教育改革以人事与财务制度改革为切 入点,通过下放给高校一定的合同制人员招 聘权、经费自主使用权等方式激发高校活力, 提升自身质量,解决发展瓶颈。但法国此次 改革的人事管理权的下放程度有限,国家公 务员身份的正式教职员招聘与管理仍受国家 管控。日本法人化改革以人事与财务管理改 革为亮点,将政府的直接管控转变为间接干 预,人事改革力度空前,直接将教职工的公务员身份转变为雇佣人员,取消终身聘用制。 尽管各国改革内容各有侧重,权力下放的程 度不一,但这些改革措施的最终指向还是从人员配备、经费配备上充分保障学术资源的获得与产出,通过资源分配的重新调整来改善学术环境,提高自身核心竞争力。
(三)高等教育管理体制虽不同,但都试图通过市场调节构建高校与政府的新型关系 英国大学是由英国枢密院备案的独立法
人实体,拥有很大的自主权,一般不受政府的直接管制,政府一般通过政策与财政拨款来 宏观管理和监督大学的行为。此次改革直接将高等教育机构看作商品,吸引生源,卖出教 育产品。法国作为长期教育中央集权的国 家,政府的管控与干预较多,虽然大学被赋予了独立法人地位,但自治权有限,政府通过行 政、法律、财政等手段控制和影响着高校的办 学。此次政府通过契约合同、总经费控制、以目标管理为基础的绩效评估等方式对综合大学进行宏观管理与监督,进而让大学全面参 与市场竞争。日本历史上也是集权化的高等 教育管理体制,国立大学由由文部省直接管理, 改革前文部省直接控制和干预国立大学的事务。此次改革以市场化为导向,给予大学更 多的自主权。虽三国的高等教育管理体制机制略有不同,但都将治理指向市场,期望通过 市场的手段来调节政府与高校的关系,促使高校通过提高质量和效率获取更多的资源。
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