中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调要“创新社会治理体制”。党的文件中第一次提出“社会治理”，以“社会治理”代替了以往的“社会管理”，创新社会治理的一个重要方面就是加强服务，通过服务来进行治理，而社会工作的本质就是为有需要的群体提供服务[1]，与社会治理的目标高度相关。因此，社会工作以其专业能力、专业方法及专业价值观在创新社会治理中发挥着重要作用。
治理概念宽泛而富有弹性，兴起于20世纪80年代末，是学术界颇为热门的术语，但始终没有统一的定义。联合国下属的全球治理委员会在1995年发布了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了明确的界定：“治理是各种公的或私的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[2]社会治理的本质特征是主体多元，责任共担，协调合作。任何国家的社会治理都必然地、内在地具有这几大特征。因此，从社会学的视角来看，社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。[3]社会治理的根本目标是促进社会良性运行和协调发展，具体来说就是要加强社会保障，协调社会关系，调整利益格局，稳定社会秩序，激发社会活力。改革开放后，社会事务复杂多样，传统社会管理不能有效提供公共服务，处理社会事务，因此要从社会管理走向社会治理，将社会治理作为未来社会体制建构的基本方向。
将“社会管理”提升为“社会治理”，有助于正确处理政府与社会的关系。从社会发展趋势来看，社会治理符合国家与社会关系的政治理论[4]。在《家庭、私有制和国家的起源》中，马克思经典理论作家提出了马克思主义的国家观，认为国家只是一个历史现象，不是从来就有的，而是社会发展到一定历史阶段的产物，国家产生于社会，也必然会随着社会的发展而逐渐消亡。西方政府失灵和福利国家危机现象都表明了国家中心论的衰落，公民社会理论成为政治学主流思潮。无论马克思主义“国家—社会”中的社会，还是西方“国家—经济领域—公民社会”中的公民社会，都离不开国家与社会的关系[5]。在社会治理的框架体系下，公民和社会组织有权参与社会活动，能够共同参与公共管理，发挥社会主体地位，从而有机会反映自身诉求，解决社会问题，激发社会活力。社会管理讲的是政府职能，社会治理讲的是社会中多主体的公共合作治理，社会治理中内在地包含了政府所做的社会管理；被包容在社会治理中的政府社会管理，将不再仅仅是刚性维稳、强力管控，会越来越体现为“柔性社会管理”；政府以外的机构和个人也将在社会治理中发挥越来越大的积极作用，成为政府的合作伙伴。
将“社会管理”提升为“社会治理”，也表明了一种积极的社会治理观。十八届三中全会通过的《决定》中提出了创新社会治理体制的理念和目标，“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序”。这一理念和目标实质是三个统一：一是激发社会活力与促进社会和谐的统一，二是促进人与社会共同发展的统一，三是体现在发展中保持和谐与在和谐中推进发展的辩证统一[6]，实质上是倡导了一种积极的社会治理观。
社会工作形成于工业革命早期，并随着工业革命的兴起不断向前发展。社会工作在帮助弱势人群、维护社会公正、整合社会关系等方面有着不可替代的作用，是现代社会治理与公共服务的重要手段。国内外对社会工作有若干种定义，分别从不同侧重点界定了社会工作，其中认为“社会工作是遵循以人为本、助人自助、平等公正的专业价值观，在社会服务及社会管理等领域，综合运用专业知识、技能和方法，帮助有需要的个人、家庭、群体和社区，整合社会资源、协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会稳定和谐的专业和职业”[7]是对社会工作较为经典的综合性阐述。从上述分析可以看出，社会工作实际上是一种具有福利性质的社会服务活动，旨在为有需要的社会成员提供帮助和服务，其本质是一种助人活动，即以利他主义的价值观为主导的帮助他人的活动，使其在克服眼前困难的同时，增强面对和解决困难的能力。因此，社会工作的首要功能就是对社会弱势群体提供救助性服务；其次社会工作还能服务于社会基层群众；第三，社会工作需要通过参与公共政策、帮助群众表达利益诉求等方式协调处理资源与利益分配；第四，社会工作通过提供服务能有效应对突发事件，化解基层社会矛盾；第五，社会工作强调自助、案主自决，能有效激发群众参与社会治理与服务活动。社会工作的上述行动会对其服务对象和社会产生不同的作用，社会工作通过为服务对象提供帮助可以促进其正常生活、促进入与社会环境的相互适应；对整个社会而言，社会工作在稳定社会方面所产生的意义，应是社会工作能够不断发展的原因之一[8]。
社会工作的主要功能与社会治理的目标具有高度的相关性。一方面，社会工作要求每个社会成员都应平等地享有社会福利。但是，改革开放以来，我国以前所未有的积极态度推动社会主义现代化建设，大力发展社会主义市场经济，完善产业结构，发展第三产业，加速了社会流动与变迁，农业劳动者大量涌入城市，城市人口高度集中，部分社会成员逐步沦为弱势群体，可能会一时或较长时间地陷入贫困，亟须政府和社会提供福利性服务，如我国规模庞大的农民工群体，大部分存在技能不足、收入不固定、生活缺乏保障等问题。社会工作的重要功能就是对生活上有困难的人给予必要的帮助，满足困难群体的正常生活需要。正常生活是大多数人的基本要求，是现代社会公民应有的基本权利，也是保持社会安定有序的前提，当相当数量的社会成员的正当需要不能得到满足时，就有可能导致社会的动荡与混乱，从而威胁社会稳定。社会安定有序是社会结构各个组成部分之间关系的相对固定状态，这是社会良性运行和协调发展的基础。如厦门6•8公交惨案，47人死亡，多人受伤。嫌疑人陈水总就是因为其低保被取消，基本生活不能被满足，因此产生了报复社会的心理，最终酿成惨案。社会工作的基本功能就是为社会困难群体提供服务，帮助他们走出困难，回归正常生活，可以改善当事人的生活境遇，增强其功能，最终实现自助。
另一方面，社会工作能有效化解社会矛盾、解决社会问题。当前，我国群体性事件不断出现，社会矛盾非常尖锐，对个人、家庭、群体和社会带来一系列冲突和挑战，为社会运行的稳定和协调提出了更高的要求。这些新形势、新问题充分说明需要创新社会治理，提供专业服务，而社会工作的主要实践手段就是提供专业公共服务。相较于传统的行政管理，通过社会工作维持社会秩序更强调交流沟通，而不是强制维稳。传统的行政管理倾向于用行政力量解决社会问题，维持社会安定有序。相反，社会工作则是通过提供服务而实现社会治理化解社会矛盾，解决社会问题的目标[9]。因此，我们认为社会工作的功能与社会治理目标具有高度一致性，因此现代社会治理创新必须“嵌入”社会工作方法、理念和制度等，“嵌入”社会工作的社会治理能更好地促进社会良性运行与协调发展。
此外，社会工作的核心价值理念能促进社会治理理念创新，促进社会治理目标的完成。社会工作的核心价值理念可以概括为助人、自助，即通过帮助有困难、有需要的人，使其在克服眼前困难的同时，增强面对和解决困难的能力，促进人的全面发展。这种助人自助的专业特征可概括为：与其授人以鱼，不如授人以渔。社会工作的核心价值理念可以有效转变传统社会管理中“只管输血，不管造血”的救助思维，使需要帮助的群体最终达到自助的目标，推动社会治理不断向前发展。
社会工作既是一项科学的助人活动，也是一种社会制度，成为现代社会解决社会问题的制度化手段，成为国家保障人民生活、维护社会正常运行的必不可少的一部分。在现代社会中，只设有社会治理体制而不设计专业化、制度化地提供服务的方法，社会治理是难以发挥作用的。由此可见，社会工作是社会治理的支持条件，在创新社会治理体制中发挥重要作用。
（一）激发生活困难群体的潜能
社会工作的第一目标就是解决困难群体生活困难的情况，通常来讲就是满足基本衣食住行等生理需求，社会工作的重要任务就是对生活上有困难的人给予必要帮助，促使困难群体恢复正常生活，如通过社会工作帮助下岗职工再就业、帮助流浪者有居所等。截至2012年底，我国有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人，农村低保对象2814.9万户、5344.5万人，农村五保供养对象529.2万户，残疾人8296万，国家抚恤、补助各类重点优抚对象944.4万人，孤儿57万，老年人1.939亿，常年受灾人口1亿以上，失地农民达到7000万，流动人口达到2.36亿，不少普通城乡居民的生存空间也令人担忧。社会工作能够减少导致民生问题的一些因素，改善民生福祉，如促使失业者重新就业，使贫困者得到救济，使鳏寡孤独人群得到安置，使受灾者得到救助等[10]，促进人民的安居乐业。从社会工作的优势视角来看，社会工作的核心价值观是“助人自助”，即社会工作者在帮助案主的过程中，不仅协助案主摆脱困境，而且帮助案主发展自身潜能，使案主在以后能自行解决或避免发生类似的问题，使案主自我完善、自我发展和适应环境。社会工作作为一项专业化、职业化的活动，在助人的过程中，绝不仅是简单的“授人以鱼”，社会工作者相信所有案主都有克服困难、解决问题的潜能。因此，相对解决问题来说，更重要的是激发案主潜能，社会工作的整个过程是以助人开始，以案主自助结束。在助人的过程中，社会工作者充分尊重案主自我选择的权利，充分调动案主的主动性、积极性和创造性，不仅对案主进行“输血”，而且通过各种社会资源和途径，挖掘案主的潜能，增强案主承压能力和克难的能力，帮助案主获得更好的发展。
（二）促进流动人口的社会融合
根据卫计委发布的《中国流动人口发展报告2013》：“2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有1个是流动人口”。流动人口是因我国户籍制度而产生的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，目前尚无明确、准确和统一的定义。我国流动人口计划生育工作条例指出，流动人口是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。我国流动人口正在经历代际更替，城市新移民已经成为流动人口的主要组成。据2012年统计，我国目前流动人口超过半数都是80后，平均年龄约为28岁，比上一代城市移民平均年龄提前了约7岁。而且，新移民更倾向于往大城市移民，流动距离更长，超过七成的城市新移民表示希望在大城市安家落户。城市新移民的流动原因更加多元化，不仅仅是为了赚钱生存，开始注重未来发展逐步由生存型向发展型转变。城市新移民的流动形式逐步走向全家庭向城市迁移，由候鸟式流动转向稳定式流动。据统计，超过6成的城市新移民最近3年没有更换工作，超过半数的流动人口从“流动”状态转向“融合”状态。大部分新移民渴望被城市接纳，享受城市居民的同等权利和义务。流动人口的社会融合问题是当前社会治理亟待破解的难题，事关社会和谐稳定大局，必须高度重视[11]。
但是目前我国流动人口的社会融合水平较低，流动人口缺乏社会认同和归属感。通过政策路径可以使流动人口的身份从“乡里人”变为“城里人”，或者从“外来人”变为“本地人”，但是这仅意味着流动人口市民化的实现，并不意味着流动人口实现了社会融合。市民化只是社会融合的前期阶段，社会融合包括经济立足、社会适应、文化交融和心理认同四个方面，只有满足上述四个方面，流动人口才是真正地融入了城市社会。但是仅仅通过政策途径难以实现心理认同，促进流动人口的社会融合需要科学、专业的工作方法介入。一方面，要增强流动人口自身能力，既要学会维护自己的合法权益，也要提高适应城市生活的能力。社会工作者可通过社会工作专业方法，帮助流动人口了解并适应城市生活方式，纠正流动人口的负面自我评价，顺利地融入城市社会[12]。另一方面，要通过社区融入带动社会融合。关信平和刘建娥指出，要以社区融入带动社会融合，通过专业的社区工作来促进农民工依托接受社区而达到逐步融入城市社会的目的。[13]由于生活环境、价值观念等方面的差异，流动人口和城市居民这两大群体之间存在一定的认知差异，导致流动人口难以从社会、文化和心理层面融入城市社区，而消除群体间的认知差异的最有效的方法就是社会互动。因此，社会工作者可以为这两大群体构建交流互动的平台，如在全社区内举办各类文体活动，利用橱窗宣传栏等宣传流动人口为城市建设做出的贡献与生活的不易，增加两个群体之间互相了解的机会，缩小双方的认知差异，创建共同的社会认同，促进流动人口的社会融合。
（三）促进犯罪人员的再社会化
所有文明社会中都存在违法犯罪的现象，对罪犯必须进行惩罚、强制性改造。罪犯改造是再社会化的重要形式之一，罪犯通过再社会化，可学得一定的劳动技能，树立法制观念，加强社会责任感，改变过去的恶习和生活方式等，促使其由被迫接受改造向自我约束、自我教育的状态过渡。罪犯改造首先要使其心理改变，在改造过程中，罪犯心理一般可分为三个阶段。首先是不适应阶段，出现在罪犯刚进入监狱开始服刑时，此时不论在心理上还是行为上，罪犯都表现出对监狱生活的不适应，因此对罪犯的改造以强迫改造为主；接下来就是适应阶段，此时罪犯经过一段时间的监狱生活，逐步适应，情绪逐渐稳定，开始接受自己犯罪并被监禁的事实，冷静思考自己的将来，逐步产生洗心革面重新做人的意愿，积极寻找重新适应社会的方式，但是在这一阶段，由于改造过程中的困难以及对自身未来生活的信心，罪犯心理可能出现反复；第三阶段就是自觉改造阶段。从这三个阶段来看，需要社会工作介入的主要是第一阶段和第二阶段，特别是第二阶段。社会工作者在第一阶段的主要任务就是帮助罪犯尽快接受现实，适应监狱生活，减少由于不适应带来的负面情绪和不良反应。第二阶段是最重要的改造阶段，此时社会工作者工作的重要内容就是激发工作对象的潜能，帮助其克服困难，树立开始新生活的信心，同时还要克服罪犯在出现反复后的抗拒心理，第三阶段的介入工作主要是鼓励罪犯积极进行主动改造，并为主动改造效果较好的罪犯争取奖励。对罪犯开展社会工作一般采取个案辅导的方式，主要步骤包括[14]：第一，面谈。通过与受助者面谈，了解其过去的行为及目前的思想状况，帮助其宣泄不满情绪，以冷静的态度面对现实；第二，诊断。分析已收集到的罪犯资料，找出导致犯罪行为的原因，制定矫治方案；第三，辅导。具体的矫治方法因人而异。但是在实行具体的矫治方法时，要注意让罪犯与外界保持必要的沟通，避免罪犯在服刑期间发生社会化断层；第四，报告。时刻关注罪犯的行为，发现有所改善，应该立即向当局报告，使罪犯有机会获得奖励。
社会工作在社会治理的背景下有着广阔的发展空间，有助于促进社会良性运行与协调发展，包括激发生活困难群体的潜能，促进流动人口的社会融合，促进犯罪人员的再社会化等。但是在工作实践中，社会工作仍然面临不少挑战。
（一）关于社会工作的本土化
由于社会工作源于西方发达国家，我国直到20世纪80年代才接触和认识到这个概念和领域。因此，结合我国国情，发展社会工作、促进社会治理创新必须实现社会工作理论与实务的本土化。社会工作是一个价值观念很强的专业，价值观是社会工作的灵魂，是社会工作者从事实践活动和服务活动的精神动力。要实现社会工作的本土化，首先就要对其专业价值观进行本土化。中西方差异最大的方面就是价值观念，西方最重视个人利益，其社会工作理论主张的是以个体为核心，强调个人价值，重视个人观念忽视家庭影响，在信息交流沟通方面认为弱关系比强关系有更强大的影响力；而我国社会是典型的人情社会，由于我国传统社会由血缘、地缘关系构成[15]，因此传统社会中人口很少流动，“他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。乡土社会在地方性的限制下形成了生于斯、死于斯的社会”[16]。基于“差序格局”，我国社会成员通常利用家族、亲友关系等“强关系”解决遇到的各种困难。比如我国家庭出现问题或者矛盾时，习惯于家庭内部解决，“家丑不外扬”，不会主动求助于社会工作者。因此，在社会工作本土化的过程中需要结合我国传统价值观，并据此指导理论和实务的本土化。
其次，要实现社会工作理论的本土化。现代社会工作与工业化初期带有慈善性质的社会工作不同，作为一种专业化的助人活动，现代社会工作不仅需要明确的价值观念，更需要系统的理论基础。理论是衡量一个专业能否成立，并且能否获得社会承认的重要标志。具体到社会工作来说，社会工作是为了解决社会问题的，而社会问题相当复杂多样，并且不断变化，社会工作提供服务的范围广、种类多，各个工作对象的特点及问题各不相同，因此，要增强社会工作能力就要系统学习社会工作理论，掌握应对各种社会问题的方法，逐步做到针对面临的问题都能够设计相应的解决方法及程序。社会工作理论相对于实务来说，无论是在本土化理论建构或价值理念的研究等方面都相对薄弱。虽然社会工作具有很强的操作性，但是社会工作理论是指导社会工作实务的灵魂，否则社会工作实践必定是空中楼阁。但是在构建本土化理论的过程中需要注意的是不能照搬照抄西方理论，必须结合我国实际情况进行本土化改造。比如，在西方社会工作中经常使用的三大（个案、小组、社区）社会工作方法，在我国使用的时候就会受到一定限制。如上述所言我国是一个熟人社会，在我国社会交往过程中很难对陌生人产生真正的信任，因此个案方法在我国的社会工作中就难以取得明显的效果。而且我国人口众多，经济地区差异大，且社会服务需求大，难以在大范围内实行个案方法。因此，对西方理论进行本土化改造是我国进行社会工作理论研究的必然要求。
第三，社会工作实务的本土化。相对于西方社会工作实践来说，我国社会工作实务在社会治理的背景下具有嵌入性特征。所谓嵌入性是指社会工作是在现有社会治理框架下，将其工作方法嵌入到已有的工作体制中，没有像西方社会工作那样获得完全独立的地位，是一种依附式的生存。比如，在社会工作推进过程中，北京、上海等地实行政府购买服务的模式与西方模式就有重大区别，西方国家社会工作的各项事务有独立的社会工作机构负责，自行选择和设计要开展的项目，如果希望得到政府资金支持，由机构将项目方案交给政府审批，对于通过审查的项目给予支持。而我国，社会工作机构无论是组织目标、工作方法还是组织结构等方面都与政府部门保持高度一致，开展的项目一般由政府部门指定，社会工作机构完成，完成过程受到政府全面干预和监督。由此可见，我国的社会工作机构与政府不是平等合作的伙伴关系，而是依附与被依附的关系，简单来说就是政府出钱，社会工作机构办事。
社会工作的个人认同存在于社会工作者内部，是社会工作者对自身职业的认可，而社会认同则是其他社会成员对社会工作的认可程度。随着政府不断推动社会工作的发展，计划建设一支规模宏大的社会工作队伍，社会工作者，包括高校中的社会工作教育者以及学生，对于社会工作的认同不断增强，专业兴趣也与日俱增。目前我国社会工作者数量虽然连年上升，截至2012年已达到20余万人，但是和我国巨大的社会服务需求比起来，仍然远远不够。要建设宏大的社会工作人才队伍，不仅要增强社会工作者的个人认同，还要增强社会对社会工作的认同。塔杰菲尔提出社会认同理论，区分了个体认同与社会认同，将社会认同定义为：“个体认识到他属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义”。对于社会工作者来讲，社会认同主要就是指社会给他的情感和价值回报。尽管社会工作作为职业已经有了一定程度上的发展，但是相比于其他职业如人力资源、会计等，社会认同程度仍然较低，其他社会成员对于社会工作的职业性质的界定仍然非常模糊。社会工作在我国成为一种职业才仅仅十年的时间，很多人对于社会工作到底是什么、干什么并不了解，甚至认为社会工作等同于义工，或者认为社会工作就是居委会工作，这将在很长时间内阻碍社会工作的正常发展，也表明我国社会还没有培育起对社会工作的信任和认同，个人认同与社会认同不同步，所以培育社会工作的社会认同感已经非常紧迫。
社会成员对于社会工作的认同感不强，一个重要原因是社会工作缺乏制度保障，尤其是缺乏法律制度保障。社会工作是一项特殊职业，其工作对象一般为特殊群体，作为一个专业的社会工作者，为了提供合格的社会服务，在某些情况下，必须深入介入社区的建设与管理，甚至必须介入服务对象的家庭生活。为此，政府必须赋予专业社会工作者一定的权力和身份权威[17]。另外，社会工作在一定领域内具有一定的风险，他们的权利遭受不法侵害时，应该有相应的保护措施。法律制度保障是社会工作获得社会认同的前提条件。既然社会工作参与社会治理已经是不可避免的趋势，那么建立健全社会工作的制度保障就显得尤为重要。因此，政府要尽快促进关于社会工作的立法，为社会工作者提供必要的法律保障，增强社会工作的社会认同。除此之外，政府部门要加大宣传力度，使更多的人了解社会工作，提高社会工作的社会认知程度。依照社会认同理论，群体资格以及对自群体的积极评价有助于实现人的自我价值感。因此通过政府的宣传，使更多的人了解社会工作，使社会工作专业的学生在与其他专业群体比较时能够产生积极的自我评价，增强社会工作的个体认同和社会认同。
总之，在社会矛盾日益复杂的新时期，党的十八届三中全会决定提出要创新社会治理，实现治理现代化，既回应了现实的迫切需要，也表明党的治理理念的根本变化。社会治理的基本目标与社会工作功能具有高度一致性，因此，加强社会治理必须要不断发展社会工作。社会工作是社会治理的重要载体，在目前的社会治理背景下仍有较大的发展空间，社会工作能为需要帮助的群体提供服务，化解社会矛盾，稳定社会秩序。并且在社会工作的实践中，社会工作本身也需要不断成长，不仅要实现社会工作的本土化，更要增强社会对社会工作的认同感。要实现社会治理维护社会良性运行和协调发展的根本目标，社会工作必不可少，社会工作要想实现其价值也离不开社会治理，因此社会治理与社会工作是双向互补的关系，在社会治理下，社会工作能够不断完善丰富，获得更广阔的发展空间。
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