——访中央党校科社部青连斌教授
编者按：养老，这是和我们每一个家庭都切身相关的问题。随着我们国家日益严重的人口老龄化形势，我们怎么发展养老服务，怎么满足养老需求，从而真正实现“老有所养”的目标，这些问题不仅重要而且紧迫。
记者：“十三五”规划建议中提出，要积极开展应对人口老龄化行动。如何真正实现“老有所养”，这是和我们每一个人都息息相关的。因此，《建议》中提出要加强养老服务体系建设。您觉得我们国家现在养老面临的最大问题是什么？
青连斌：我国人口老龄化的形势是非常严峻的。我国当前养老面临的最大问题，当然是养老服务体系建设滞后，满足不了老年人的养老服务需求，不仅入住养老机构难，而且居家养老的基本服务也供给不足。
随着人口老龄化、生育率下降和家庭小型化，传统的家庭养老保障功能越来越弱化，人们对社会化养老保险及相关的服务需求不断上升，养老后顾之忧日益加重。养老难题如何破解？必须解决好两大问题。
一是钱，或者说养老金，要能够保障老年人的基本生活需要，并随着经济的发展让老年人的养老金水平不断有所提高，分享经济社会发展的成果。这就必须健全养老保险制度和养老金水平正常增长机制，健全企业年金/职业年金制度，发展商业养老保险和老年人护理保险等等。二是养老服务。特别是高龄老人、空巢老人、失能老人的养老服务需求日益强劲，却难以满足。
所以，有钱并不能完全解决养老难问题。因为养老服务供给的严重短缺，有钱也购买不到养老服务。更何况在供需严重失衡的情况下，不仅服务质量难以保障，而且服务价格将快速上涨，远远超过多数老年人的承受能力。为此，党的十八届五中全会《建议》强调，要积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。
因此，在养老保险制度已经普遍建立且保障水平持续提高的背景下，加快发展养老服务业，提高养老服务水平，构建覆盖城乡居民的养老服务体系十分紧迫。
记者：在我们中国人的传统观念里，可能更多的还是认可居家养老，但是我们现在的空巢老人越来越多了，并且我们国家的养老服务供给是严重短缺的，那么怎么来解决养老问题，我们养老服务应该朝什么方向转变？
青连斌：我国的养老服务体系建设的方向，必须同老年人的养老服务需求，以及与我国经济社会发展水平、国家和老年人家庭的承受能力相适应。我国养老服务体系只能是以社区养老服务为依托的居家养老服务为主体，以机构养老为补充的多层次养老服务体系。正如党的十八届五中全会《建议》提出的，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。
记者：请您具体阐释一下这种“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系如何共同发挥作用？
青连斌：居家养老服务是我国养老服务体系的基础，也是我国养老服务体系建设的重点。居家养老与传统的家庭养老不同。传统的家庭养老作为一种历史最为悠久的养老方式，老年人的养老主要依靠家庭成员，他们的生活供养和养老服务主要是由其子女来承担，在一些情况下配偶和孙子女也会承担一定的义务和责任。居家养老是老年人按照自己的意愿仍然居住在自己的家庭中，不仅家庭成员（包括子女、配偶以及老年人自己）提供经济供养和生活照料，而且社区、社会组织、企业和志愿者、义工也为老年人提供生活照料、医疗护理和精神慰藉等养老服务，国家则提供相应的政策支持和制度保障的一种社会化养老服务。
我国的居家养老服务是在社区服务的基础上发展起来的。居家养老的许多养老服务，是依托于社区提供的，社区养老服务中的相当一部分服务内容也是直接面向居家养老的老年人的。因此，发展居家养老服务，必须依托社区养老服务。
据有关方面调研，在我国2亿多老年人口中，选择居家养老的老年人占90%，只有约10%的老年人选择机构养老和社区养老。事实上，不仅我国90%以上的老年人选择居家养老，在其他发达国家和地区，选择居家养老的老年人，也基本上占到老年人口的90%。大力发展依托社区养老服务的居家养老，对解决我国老年人口的养老问题，具有重大的作用。要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。要大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。
适度发展机构养老。“十二五”期间，从中央到地方，都加大了对养老机构建设的投入，特别是民间资本的力量被调动起来，纷纷进入养老机构建设中来。所以，过去的五年，养老床位数量有了大幅度的增加。截止到2014年底，全国各类养老服务机构和设施达到9.41万个，其中养老服务机构3.30万个，社区养老服务机构和设施1.89万个，互助型养老设施4.04万个；各类养老床位达577.8万张，每千位老年人拥有床位达到27.2张。
一方面老年人想入住养老机构但一床难求，但是另一方面目前养老机构大量床位处于空置状态。这说明，目前养老床位的发展出现了明显的结构性失衡问题。一床难求，主要出现在一些条件比较好的公办养老机构。出现养老床位的空置，则主要有两个原因。第一，养老机构的布局不合理。我国老年人养老有一个共同的特点，就是希望能够就近可及地接受养老服务，不愿意离开自己熟悉的社区环境。但是，目前许多养老机构建在城市的郊区甚至远郊区，尽管那里的自然环境不错，养老服务的硬件也不错，老年人就是不愿意选择这样的养老机构。第二，一些养老机构的定位不合理，主要是一味追求所谓的“高大上”。近年来，一些民间资本，尤其是一些房地产企业纷纷进军养老机构建设，建了一批豪华型的、超大规模的养老机构。但是，入住的老年人很少，出现了大量的养老床位空置。因此，“高大上”的养老机构建设，是一种很值得有关方面注意并努力避免的现象。
目前，我国只有近600万张养老床位，同实际的需求相比还有相当大的差距。所以，在今后一段时期的养老服务体系建设中，仍然需要加大养老床位的投入。力争到“十三五”期末，达到每千名老人拥有养老床位40-50张。
记者：刚才您谈到养老机构还有大量床位处于空置的状态，这显示出养老需求与养老服务供给之间存在着一定程度的失衡。可能养老服务还需要更加精准化，您觉得应该如何实现精准化的养老服务？
青连斌：我国养老服务的精准化，就是要更充分有效地利用有限的养老服务资源，重点解决目前我国养老服务中需求最大、最迫切，也最困难的那一部分老年人的养老服务问题，也就是失能半失能老人入住养老机构难的现实问题。解决这一问题，要从三个方面入手。
一是公办养老机构改革，重点是公办养老机构的职能定位要精准。我国政府对老年人养老服务的“兜底”对象主要是城市的“三无”老人和农村的“五保”老人。但是，不论“三无”老人还是“五保”老人，他们的具体情况千差万别，有能够自理的，有能够半自理的，也有不少是既失能又失智的完全不能自理的。政府对“三无”和“五保”老人的养老服务“兜底”职能，目前主要是通过公办养老机构实现的。
实际上，“三无”和“五保”老人中能够自理的老人，政府完全可以采取购买养老服务的方式，鼓励他们入住民办养老机构。一方面，可以为民办养老机构的发展开辟广阔的市场空间，解决目前部分民办养老机构大量床位闲置的问题；另一方面，公办养老机构可以更好的利用既有的良好设施和医疗服务条件，集中收住失能半失能老人。要根据各自的特点和优势，建设成为各具特色、功能互补、相互衔接的“专科”型养老服务机构，专门为失能半失能老人提供入住服务，重点是“三无”老人、低收入老人、经济困难老人中的失能半失能老人。这既可以缓解目前公办养老机构一床难求的局面，又可以更充分地利用有限的资源缓解我国养老服务中需求最大、最迫切，也最困难的失能半失能老人入住养老机构难的现实问题。
二是重点发展民办中低端养老机构。据有关调研，在我国城市中，完全失能老年人中有照料需求的占77.1%；农村完全失能老人中有照料需求的占61.8%。但是，2014年我国各类收养机构收养的失能半失能老年人总计也只有69.46万人，仅占失能半失能老人总数的29%。要满足如此巨大的养老服务需求，光靠政府是不够的，我们也不可能重走政府包办一切的老路，必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。
我们在调研中发现，中低端民办养老机构入住的老人多数是失能半失能老人，一些民办养老机构入住的失能半失能老人甚至占到入住老人总数的80%-90%。但是，我们在调研中也深切地感到，民办养老机构的发展仍然面临许多难题和瓶颈。近年来，中央和地方各级政府出台了许多鼓励和支持社会力量举办养老机构，扶持民办养老机构发展的政策和措施，总体而言效果是好的。必须采取更精准的政策措施，着力解决民办养老机构面临的这些问题，从而使社会力量真正发展成为我国养老服务业的主体，更好的发挥民办养老机构为失能半失能老人提供养老服务的作用。
目前我国社会力量举办的养老机构，多数是中低端的养老机构，这同我国老年人的养老服务需求是相一致的。
三是探索建立长期护理保险制度。建立老年人长期护理保险制度，是近年来我国政府和学术界、养老服务机构和保险业界关注的一个重要议题。因为，第一，我国的人口老龄化具有“三多”的特点，就是高龄老人、失能老人、空巢老人数量巨大。“三多”老人，大多数体弱多病，需要接受长期护理。第二，我国老年人口的健康状况不容乐观，需要接受长期护理的老年人占相当大的比重。第三，残疾人的康复和护理问题成为全社会关注的一个焦点。在残疾人中，老年残疾人的护理问题更加突出。第四，我国家庭结构发生变化，尤其是家庭的小型化，使在家庭成员越来越难以承担其他家庭成员的护理服务重担。只有适时建立长期护理保险制度，才能有效地解决这些问题。可以说，建立我国长期护理保险制度，已经没有向后推延的时间了。
