普通高中特色发展是教育多样化与个性化发展的制度性结果，是协调普通高中办学体制、培养模式涉及的各种内部与外部关系的规范、规则和价值观念的一种外在形态。这种外在形态的本质是保障学生个体基于身心发展差异而在教育活动中表现出来的各种选择权，诸如受教育者选择学校、选择课程、选择教师、选择学习时间等的权利。因此，推进普通高中特色发展，仅学校内部的组织治理变革远远不够，还需要地方政府予以相应的制度支持。
一、普通高中特色发展的制度依赖
普通高中特色发展制度与其他制度一样，具有制度的惯性和依赖性，即普通高中教育制度从属于“地方负责、分级管理”的基础教育管理格局，无论是政府依据经济需求和社会公众意愿从外部促使普通高中朝一定方向发展而制定的制度，还是学校在国家政策框架下依据本校具体情况而实施的内部管理制度，都在一定程度上巩固了普通高中既有的制度，并沿着这一制度的惯性继续前行。显然，这种制度的惯性对于时下普通高中特色发展同样形成了制度惯性，强化了普通高中特色制度利益相关者之间的关系格局。
(一)升学导向的主旋律
自1978年《关于办好一批重点中小学试行方案》提出“重点高中”，至1994年《关于“中国教育改革和发展纲要”的实施意见》中使用“示范(性)高中”，期间都是在贯彻国家集合重点资源兴办、发展“重点/示范”高中的政策，这既是推动普通高中快出人才的政策目标，也是实施“精英教育”的必然措施。
“升学为主，兼顾就业”的高中和“重点/示范”高中促使地方政府将有限的教育资源集中投放到少数学校，这样做不仅扩大了区域间普通高中校际间的差距，也强化了政策引发的非良性竞争现象，最终导致了普通高中唯升学率为第一生命线的结果。这种政策后果形成了普通高中校长任命随意与官本位化、教学方式考训挂帅、评价标准升学率第一等单一化格局，使得普通高中学校采用题海战术拼命抓升学率，对于学校自身的内涵建设却置放于次要位置。显然，升学导向是政府办高中的意志实现，是政府控制高中教育的直接手段，因此也造成了我国独特的高中教育特性，即主要以知识性目标(课程标准或考试标准)为准绳，强调知识的确定性、一元化、静态和客观，忽视了学生存在的差异性以及对教育的选择性需求。作为一种政策导向，普通高中明显弱化了多元价值的定位，过度倾向于人才选拔，指挥家长、学生、学校和社会四位一体地推行彻头彻尾的应试教育。与此同时，应试教育进一步推动普通高中教育的同质化，不同类型知识之间、不同学生之间的差异性难以彰显，强化了普通高中学校成为政府的工具性功能。
(二)人才选拔的蓄水池
高中阶段的教育成为提升我国人力资源的重要环节，其教育成效直接影响我国人力资源开发的水平。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出，主要劳动年龄人口的平均受教育年限2015年达到10.5年，2020年达到11.2年；新增劳动力平均受教育年限2015年达到13.3年，2020年达到13.5年；其中，受过高中阶段及以上教育的比例2015年达到87%，2020年达到90%。以2013年教育部发布的数据为例，全国有普通高中1.34万所，招生822.70万人，在校生2435.88万人，毕业生798.98万人。其中，大多数毕业生进入高等学校进一步学习，为高等教育的发展提供了生源。从此意义上理解，普通高中教育已成为我国人才选拔的蓄水池，而同级中等职业教育的毕业生主要流向社会，其承担的升学功能非常弱。
(三)政府主导的教育市场
行政决策对普通高中学校的定位而言是起着决定作用的教育体制因素。1993年的《中国教育改革和发展纲要》明确提出，普通高中的办学体制和办学模式要多样化。1995年的《关于大力办好普通高级中学的若干意见》再次提出，普通高中要解决办学体制缺乏活力、办学模式单一等问题。2010年的《中国教育改革与发展规划纲要》提出，普通高中的定位要注意升学、就业、普及三者间的协调一致，注重普通高中学校的多样化发展。然而，政府主导普通高中教育市场的格局并没有太大变化，相对单一的升学预备教育模式依然是普通高中教育的主流导向。与中央集权管理相一致，我国办学体制也呈现出自上而下的控制性特征，且普通高中学校基本上以公办学校为主。譬如，2013年民办学校2375所，占普通高中学校总数的17.01%。因此，当前的普通高中学校被置放于上下级的组织系统与组织原则框架之中，遵循自上而下的绝对领导与有效的逐级管理。这种政府主导的教育管理机制约束了校长的办学思想和行为，呈现出不同地区普通高中学校办学思想的一致性。
二、普通高中特色发展的制度困境
普通高中发展受到制度的制约，难以真正实现自身应有的教育功能与服务社会效应。因而，在其发展过程中容易形成一种单一的模式，对于普通特色高中的独特性、优质性和稳定性没有进行有机结合，仅从表面上凸显一些改革理念或落实一些措施，难以从本质上深化适合学校、教师和学生需求的改革。
(一)空洞的“高大尚”办学理念
普通高中特色办学的理念是基于提升普通高中学校全体学生的基础学力而提出的，具有区位优势明显、师生成长独特、指引学校发展等特性。结合2012年《关于推动普通高中多样化发展的若干意见》的精神，特色办学应该能推动普通高中的多样化发展，能适应学生的个性差异和选择需要。不少学校把走“特色发展之路”由手段变成了目的，搞所谓的“音乐”、“美术”和“体育”之类的特色发展。还有一些学校为学生提供了丰富的课程，学生却不会选择利用。进一步分析我国普通高中学校中的名校，不仅存在学校与学校之间的同质化，而且存在学生与学生之间的同质化，导致普通高中学校“一面旗”的现象。这一现象透过其雷同或近似的“高大尚”办学理念就可窥见全貌，诸如，温州中学的“英奇匡国、作圣启蒙”、中山中学的“让每一个学生走向成功”、洋思中学的“没有教不好的学生，让每个家长满意”、潍坊八中的“堂堂正正做人，圆圆满满治学”、汇文中学的“以人为本，重在发展”、苏州中学的“让更多的学生有更好的发展，以科学的方法求和谐的发展”、清华中学的“人人是才，成之于导，践之以行”、复旦附中的“一切为了学生健康成长”等，无一不具备“高大尚”的基因，却又无一体现出本校的独特办学思想。
(二)孤独的“转换型”改革者
我国已进入由人力资源大国转向人力资源强国的转型阶段，发展普及普通高中教育已成为必然趋势。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，“加快普及高中阶段教育……到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求”。这一政策预期为普通高中学校带来了新的改革契机，也为单一的升学模式松绑提供了机会。许多普通高中学校力图改变“考试领导教学，分数决定一切，有效考试的教学”等学校管理局面，解放教师、解放学生，为师生成长提供了新的空间。这种转变既有助于巩固九年义务教育普及的成果，又有助于学生升学及满足高中后职业教育培训的需求，拓宽学生的发展视野，提升其基础能力。正是这种转变带来了普通高中利益相关者的利益格局调整，使得地方政府、学校、社会公众等利益相关者的利益需要重新配置，即地方政府需要放松学校管制、学校需要真正的办学自主权、社会公众需要接受符合需求的中等教育。如此一来，普通高中学校作为转型中的改革者，要拥有校内课程设置权与管理权、职业教育的教学内容融入、为未升学毕业生提供职业教育等改革举措都难以落到实处，其多样化的特色办学就无从谈起。普通高中学校推进特色办学的结局无疑就是“行特色办学之名、做升学唯上之事”，其办学成效落入升学率标准的桎梏之中。
(三)断层的“调结构”承担者
“调结构”是促使教育更好地满足人口结构调整和经济结构调整的需求、重新优化配置教育资源的一种举措。学校是教育结构的主体，因而也是“调结构”的关键。由于“调结构”既受到经济政治体制改革、劳动人事制度改革和各项教育改革的深刻影响，又受到人口因素、教育需求、教育发展水平的影响，因此，既要正确处理教育层次结构、教育布局结构、教育科类结构和教育产权结构调整的关系，又要扩大教育增量资产，盘活教育存量资产，使教育资源保值增值。普通高中教育处于教育层级结构中承上启下的衔接位置，其不仅是义务教育的延伸，又是高等教育与职业教育的预备教育。只有其功能定位、与义务教育和高等教育之间的衔接沟通等方面的问题得以解决，才能推动整个教育结构体系的优化调整。
在实际的“调结构”环境中，初中学校注重“中考结果”排名，关注本校毕业生升入“重点/实验/示范高中”的人数，高等学校关注的是能从普通高中招收多少排名靠前的毕业生。从纵向上看，一方面，普通高中的“入口”和“出口”都在“分数”上，制约了普通高中实施多样化的改革路径选择；另一方面，普通高中教育是为“未完成人”终身发展奠基的基础教育，与继续教育和职业技能教育没有接轨，缺乏职业技能的知识教学。从横向上看，普通高中教育与中等职业教育之间的互通机制存在障碍，且在推动中职教育发展的过程中，普通高中教育教育经费投入比例缩小。很多地方普通高中招生的“三限”政策(限人数、限分数、限钱数)在教育经费投入达到4%的背景下依然在执行，使得公立普通高中在“三限”政策范围内招收择校生“合法化”。由此可见，普通高中多样化办学的教育生态不好，形似“结构”调整领域中的断层地带，不利于普通高中资源的优化配置，使得特色办学的动力不足。
三、普通高中特色发展的制度选择
普通高中以公立学校为绝对主体，受政府控制程度比较深，这导致其发展出现了科层化、效率化、考试化等系列危机。要解决这一系列危机，普通高中唯有走特色发展之路，通过多样化和个性化改革增强学校自主发展的基础能力，弱化对政府的依赖，实施主动改革行动，真正提高学校的教育质量和服务水平。
(一)树立多样与均衡兼重的制度思路
普通高中同质化问题的本质是我国社会经济发展艰难转型格局在教育领域的一种反映。特色发展是普通高中“去同质化”的一剂良药，但受阻于现行的高考制度。从某种意义上来讲，现行的高考制度公平但不合理，对于所有进入考场的学生而言，虽然高考的规则一致，整体上看是一种公平公开的选拔制度，但对于学生个体而言，按照整齐划一的学习进度，花费同样的时间学习同样的知识，难以支撑其个性的发展，却是不合理的。并且，在这种有缺陷的制度中，容易导致校际间和学生间的发展差距日渐扩大，加剧普通高中教育内部的不均衡。但是，在高考制度未进行改革的境况下，制度的惯性使得普通高中的现状难以改革。由于学生家长希望借助公平的考试进入好学校，地方政府为维护既得利益求稳不愿出台变革政策，学校通过升学率获取资源的方式和渠道已成为习惯，教师熟悉适应高考的教学和应对方法，这些直接的利益相关者无一有强烈的动机去改变这种格局。那么，普通高中走特色发展之路，需要地方政府实施顶层设计，用制度引导区域内特色学校的发展。地方政府在重新配置区域内高中学段教育资源的过程中，对普通高中的发展进行分层、分类设计，既要确保满足学生和社会需求的多样化，又要满足国家的人才培养需求，做到多样化与均衡相统一。
(二)开发凸显平民化的特色课程
校本(特色)课程是普通高中特色发展的标志性特征之一，也是保证学生全面发展的通道。不论是办学体制和培养模式的多样化，还是办学方向的多元化，都涉及到学生学习课程的设置。因此，普通高中在开发特色课程时，需要面向全体教师和全体学生，决不能推行只有部分教师、部分学生才能参与的“贵族式”特色课程。要做到这一点，学校应在区域内整体布局，结合本校的办学理念，有效依托师资优势、地域特色、社会环境和传统文化等优势资源，开发学校特色课程和开展学校特色活动〔1〕。同时，学校管理者应面向全体教师和全体学生，综合各学科教师特长和学生兴趣，开发适合教师传授和学生参与的校本课程。课程种类应适度，要与国家标准教材互补，做到有利于差异学习，有利于学生的选择，有利于学生有不同层次的选修课程。
(三)实施特色办学的评估监测标准
普通高中特色发展是一个系统重新调适的过程，是对自身发展不断纠错的过程。这一过程贯穿了特色办学的起点、实施和结果的循环，包括学校特色办学的理念认同、师生在特色实践中的参与度、学生发展变化的显效度和迁移度等。要对特色办学的“三位一体”起引导作用，就需要改进高中学业水平考试，拓展对学生个性化水平的认证，建立一套适合区域内普通高中特色发展的评估标准〔2〕。例如，美国的非赢利性民间组织“蓝带优质学校协会”，其施行的优质学校评价标准涉及九大方面，包括对学生的关注和支持、学校组织和文化、课程、教学、教育技术使用、教师专业发展、领导力、家校互动、学生评价〔3〕。当前，我国应积极制定普通高中特色办学的评估标准和操作流程，尊重学校间的差异，扩大学校的办学自主权，引导学校实现由行政主导型发展向自主能动型发展的转变。
普通高中特色发展的制度供给是“政府引导与学校自主”相结合的一种制度创新，其核心点在于“学校自主”，也就是说，学校实施特色办学的基础能力决定了其特色发展的深度与广度。从这一点来理解，普通高中特色办学的基础能力至少包括四个方面：一是普通高中要强化地方政府不同部门之间制度的协调性，主动邀请相关部门参与制度设计与供给，营造良好的特色办学政策环境〔4〕；二是普通高中要积极与义务教育和高等教育阶段的学校实施“有效性”衔接，开展不同形式的教学、科研合作，服务内涵式发展的特色办学目标；三是普通高中要善于搭建与周边社区、科研院所之间的沟通桥梁，获取“可取、成本低”的特色办学资源，为特色办学的可持续性保驾护航；四是普通高中特色发展要勇于承担更大的绩效责任，形成特色办学所需要的专业化校长和一批专业化教师的纠错机制，不断促使本校校长和教师参与特色办学，并承担起相应的责任。
参考文献：
〔1〕殷桂金.普通高中学校特色的定位与类型〔J〕.教育科学研究，2011，(11)：11.
〔2〕方红峰.建立个别化教育体系：普通高中多样化发展的核心意蕴——以浙江省普通高中为例〔J〕.课程·教材·教法，2011，(7)：24.
〔3〕高靓.造就好学校的是文化而非成绩〔N〕.中国教育报，2008-2-25.
〔4〕骈茂林.地方政府推动普通高中多样化发展的制度供给逻辑〔J〕.教育发展研究，2012，(10)：34-35.
基金项目：本文系2011年全国教育科学“十二五”规划课题《区域教育公共服务机制创新的实证研究》(课题编号：FHB110001)的阶段性研究成果。
