在“人民民主是社会主义生命”已成共识的情况下，如何切实有效地推动民主政治建设成为重点，而基层民主无疑是整个民主政治建设的基础性工程。从这个意义上讲，基层民主成为人们探讨中国民主政治建设的一个“取景框”、切入口，并期待从基层民主建设的实践中探寻或窥见中国民主政治建设的基本理路。可见，基层民主建设承载着人们的诸多期许。然而，一个不容忽视的问题是，“非均衡性”正成为制约基层民主建设的突出瓶颈，能否破解这一瓶颈成为推动基层民主健康发展的重点所在。
当前，基层民主建设中的“非均衡性”逐渐显现，且日益影响基层民主发展的整体绩效。总体上看，这种非均衡性主要表现在三个层面。
其一，内容非均衡。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是基层民主的四大核心内容，推动其均衡发展是基层民主的内在要求。这是政策文本的原初设想。然而在实践中，这“四大民主”却明显表现出失衡：重选举、轻决策、弱管理、难监督的情况十分常见。在很多地方，人们把大量的精力和注意力放在选举上，至于选举后的治理问题则没有得到应有重视。在一些社区，选举总是轰轰烈烈、热热闹闹，但选举之后却是冷冷清清、无人问津。客观而言，在基层民主的发展谱系中，选举当然具有举足轻重的地位，它不仅是基层民主的“敲门砖”，而且是基层民主的“拱顶石”，但是过于倾向这一维度而忽略其他层面，必将导致基层民主整体绩效的低下。事实上，在不少地方，只重视选举而忽略决策、管理和监督，结果是非常糟糕的：有些地方虽然选出了村居干部，却无法保障他们按照民众的意愿行事；有些地方虽然建立了村民代表会议制度、村民议事会、村民监事会以及公开说事、议事制度，但是真正有效运行、发挥实际作用的尚不多见。这些难题不仅带来了社区民主生活的日渐萧条，而且为村官贪腐埋下了伏笔，进而阻碍了基层民主的整体性发展。实际上，民主的要义不仅仅在于行使选举权，还包括对公共事务的治理，以及防止治权的僭越和滥用，防止决策失误。
其二，主体非均衡。“人民当家作主”的民主体制设计本身就预设着人民群众是基层民主的当然主体，但囿于民主建设起步较晚和传统政治文化的潜在影响，当前中国基层民主建设实践中，政府的影响却更为明显。尤其是鉴于基层民主经验的不足，政府可以充当启蒙者、引导者和规训者。当然，过多的介入难免存在“过犹不及”的潜在风险。事实证明，政府的过度介入有时会带来民众的迟疑乃至惰性，进而导致民众力量弱化、参与迟钝、合作不足等困局。在一些地方，无论是选举还是日常的社区治理，忙碌的身影多是基层干部，理应充当主角的居民反成了配角。事实上，在经济社会发展水平较为有限和社会结构不尽合理的当前，推动基层民主发展既需要政府自上而下的主导推动，也需要公众自下而上的积极参与。保障基层民主的原生动力和可持续发展，是非常现实的挑战。
其三，区域非均衡。经济发展与民主之间的关系一直是比较政治研究的重点话题。半个多世纪以前，李普赛特通过定量研究发现，经济社会发展和民主之间存在正相关关系，即社会经济越发达的国家，越有可能建立持久的民主。尽管这一结论饱受争议，但经济水平对民主发展会产生深刻影响的客观事实并不容否认。快速的经济建设可以从激发公众的民主诉求、拓展民主渠道、优化民主路径等方面推动民主政治发展。而中国经济建设的一个特征就在于区域发展极不平衡。从实践看，经济发展水平的这种不平衡性已经渗透到民主场域：总体上看，发达地区基层民主的实践形态、可持续性、绩效水平及发展空间等都走在落后地区前面。当然，这是一般层面的研判，并不意味着落后地区的基层民主在所有方面都逊于发达地区。
“非均衡性”的基层民主情势已经成为中国民主发展进程的绊脚石。破解这一难题的着眼点在于瞄准基层民主的两大关键——人和事。“人”在于解决民主主体的不均衡问题，“事”则在于解决选人之后的治理问题。基于此，以下三个层面值得关注。
第一，构建有助于促进民众参与的社会关系网络。民众参与基层民主之所以乏力，一个重要原因在于尚未形成彼此互信的关系网络，继而失去了民主参与的动力。要解决这一问题，就应该从构建有助于促进民众参与的社会关系网络着手。社会资本是在一个共同体中，推动共同体成员进行横向社会组合，继而实现公共参与和社会繁荣的社会关系结构。实践表明，一个共同体的社会资本越丰富，公众民主参与的意愿和动力就越充足。那么，如何充实社会资本存量呢？这首先要正确区分传统社会资本与现代社会资本，这是夯实社会资本之于基层民主之基础地位的前提。传统社会资本是指因家庭、家族等而成的，以血缘、地缘、业缘为纽带的同学、同乡、同事等“人格信任”或“特殊信任”。这种社会资本虽然体现了密切的人际关系，但却是相对封闭的，延伸半径非常狭小，而且容易产生盲目服从、依附性人格。这不利于政治生活中的公开透明、平等竞争等民主特质，“人情法则”也容易因此盛行。现代社会资本则是以现代公民的权利和义务为基础，着眼于更广泛、更开放的普遍信任和合作。因此，在要努力推动基层民主协调发展的当前，最需要做的乃是积极发挥现代社会资本的作用，进而克服基层民主发展中的集体行动困境、激发民主参与的动力、增进民主绩效。
第二，妥善应对“选举后的治理难题”。选举在基层民主建设中确实非常重要，但选举后的治理难题同样值得重视。这一方面源于基层政权对“四大民主”的不同态度，另一方面也同基层社会的流动性不断增强、过分强调理性计算以及个体化特征日渐明显密切相关。不论原因为何，结果却一样：后选举的治理难题已经成为制约基层民主发展的重要阻碍。因此，需从构建多元主体合作共治的社区治理结构入手，鼓励和引导民众以对话、协商方式就公共事务达成共识，在此基础上处理区域内部公共事务，实现区域善治。在此过程中，农村社区建设是重中之重——农村社区建设不仅仅是提供公共服务的载体，还是增进村庄认同的有效平台。为此，需要加强村庄提供公共福利的能力，增强农村社区的凝聚力和村民归属感，增强村民的安全感，培育起同村庄休戚与共的命运感、认同感和归属感；实现农村社区社会活动经常化和制度化，扩大村民交往范围，增进村民间的交流和互信，形成广泛的社会关系网络，增强村庄认同感。
第三，采取分类应对举措。对于基层民主建设中存在的区域发展不平衡问题，需要采取分类应对举措，适时推动。对于发达地区来讲，在基层民主建设所需要的硬件支撑条件已经到位的情况下，需要突破的是进一步深化民主的内涵，提升民主主体的参与技能，构建积极的民主参与文化。对于欠发达地区来讲，硬件与软件都较为落后，既需要建设好基层民主建设所需的硬件平台，如公共服务中心；也要激发民众的民主意识，并采取形式多样、内容丰富的民主载体，开展民主训练。
注：
本文系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心2015年度资助研究项目成果。
