继1978年之后，中央再一次召开最高规格的城市工作会议，明确了今后一个时期城市工作的指导思想，提出转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，从空间、规模、产业等多个维度，对城市建设与发展进行系统化布局。
过去三十余年，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。改革开放之初，中国城镇化率尚不足20%，如今这一数字已接近55%。城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。
在城市发展新的历史时期，以人为本被确立为城市发展的核心宗旨。会议特别强调要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。
在此理念之下，从"乡土中国"向"城市中国"进军的征途中，城市规划、建设、治理等一系列环节都将发生深刻的变化。此次中央城市工作会议强调各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。
实现这一目标，离不开科学的规划和严格的落实。因此，提高规划的前瞻性、严肃性、强制性和公开性成为题中应有之义。国家行政学院经济学教研部主任张占斌分析指出，从宏观层面，政府要把城市规划置于城市发展的核心地位，吸纳多方力量参与，并推动多规合一，科学指引城市布局与发展；从微观层面，城市发展都有自身规律，要顺其自然，更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用。
会议提出科学谋划城市"成长坐标"，中国城市规划设计研究院副院长杨保军认为，城市规划也需要有底线思维。"在市场经济环境下，要逐渐积累出一整套城市规划的负面清单，即鼓励什么、倡导什么、反对什么、禁止什么，特别是山水资源、人文历史风貌建筑，无论今后城市怎么发展，这些宝贵的城市资源都像底线一样不能触碰。"
人民城市为人民
以人为本的城市发展包含哪些内容？中国社会科学院当代城乡发展规划院院长傅崇兰认为，首当其冲应引领城市发展从数量向质量转变，如果说划分城镇等级规模，主要用人口数量指标；划分城镇化进程的阶段，则主要应使用城镇经济、社会发展等现代化指标。"数量是需要的，质量更重要，只有质量才能表示城镇化健康发展的程度。"
张占斌进一步阐释，从大的方面讲，城市发展有经济、社会、自然三大规律。"过去这些年，我们过于注重经济方面而忽视了社会、自然方面的建设，造成一条腿长一条腿短。"
一些城市在迅速长大的同时，滋生了环境、交通、住房等各种"城市病"。因此，此次会议强调，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。
解决上述问题需要依靠制度的改革和创新，譬如，相对于55%的常住人口城镇化率，当前我国户籍人口城镇化率不足40%。这意味着城镇现有7.5亿常住人口中，有2.5亿左右的人没能在城镇落户，没能享受到相应的公共服务，没有相应的市民权利。
受访专家认为，以人为本需要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这要求统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。
而让更多社会主体参与到城市的建设与发展中来，也是坚持以人为本的思想的体现，会议强调"规划编制要接地气，可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中，还应该邀请市民共同参与"，树立和强化市民在城市规划与发展中的地位。
创造城市"含新量"
增强城市的生命力，使城市长盛不衰。这离不开科学的城市规划，明确定位，找准发展优势。
因为缺乏特色，浓重的模仿痕迹，一些城市的"快速"发展一度饱受诟病。不但表现在城市建设领域毫无新意，产业支撑、治理模式等多个方面也"营养不良"。城市新区摊大饼扩张、工业园区同质化竞争、新兴产业一窝而上等，不一而足。
张占斌评价，这种传统粗放型的城市发展模式没有特点，未来不可持续。"将来部分城市竞争力会下降，我甚至认为，二三十年后，中国也有可能出现底特律这样的城市。"
傅崇兰认为，高楼大厦、整齐划一、千篇一律的城市格局，"忽视了对于传统文化、历史遗产的重视，消除了历史的记忆"。
也正是如此，此次中央城市工作会议强调各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业的同时，亦要求加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等"基因"。
中国新生经济研究院院长郭夏认为，城市发展尤其是中小城市不应再走模仿大城市发展的路径，而要根据自身的资源禀赋走适合自身发展的道路，增加城市的"含新量"。
譬如，"三四线城市如何吸引人进城，可以将后现代化城市发展的潮流与农民进城相结合，找准城市的方位。对于前者，着力从城市环境生态等方面做文章，增强城市的宜居性，以吸引大城市人口回流创业；对于后者，则要在农民就业、进城落户等方面下功夫。"郭夏说。
"强调特色与优势，是强调其生命力，资源优势也好，政策支持也罢，实质上就是寻找城市新的增长点"，张占斌说。
从宏观布局而言，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成认为，东部地区宜采取网格化的开发模式，推进城市群建设，以大城市为中心，周边发展多级城镇，通过大城市的辐射能力，带动中小城镇的发展。
中部地区，则可以发达城市为中心，依托交通区位优势，沿交通线发展城市带。
西部地区，肖金成以为，则可采用聚集式城镇发展模式，将城镇打造成周边农村的政治、经济、文化中心，强化其公共服务的职能。
具体实践中，到每一个城市和乡镇，城镇化应该制定更具针对性的政策和战略。最终形成大中小多层次的城市体系和相互分工互相补充的产业格局。
强化多规合一
谋划城市蓝图不限于城市规划，还有经济社会规划、土地利用等多个方面，正因为此，此次会议着重强调了多规合一。
目前中国城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划等规划编制工作，分别由不同的政府部门制定，涉及发改、国土、环保、旅游、文化等部门。因各规划编制、实施主管部门协调机制不健全，不同部门之间的规划打架，造成资源浪费问题突出，已成规划界公认的顽疾。
会议明确提出，推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进"多规合一"。
但在大多数城市各类规划已然成型的背景下，这一政策面临不小的障碍。杨保军认为，"多规合一"必然会牵涉到以前的规划怎么处理的问题，涉及部门利益的再平衡。
部门利益往往导致相关主管部门争抢规划编制和实施体系的主导权。以国土和发改两大部门为例，二者都希望主导地方资源控制性基础规划的编制，从而主导规划体系，因此国土部门提出了土地资源规划作为所有规划基础的设想，后者亦提出要对资源本底进行摸底，编制资源利用规划。
宏观规划如此，微观落实更难。"地方执行中，不同规划遭遇冲突时，要么看哪一方更加强势，要么什么也干不成，成了军事管制区。"一位受访专家说。
不止如此，目前，作为各项规划编制所必需的资源及自然本底信息，并未全面有效采集和加工，使得各类规划在编制时都或多或少存在盲目性。基础技术信息数据缺失、片面和残缺。使得规划制定滞后于经济社会发展的要求。
除此而外，还面临部门数据分割，不共享、不公开，利用度低的局面。据了解，省市及各区县多缺少统一的信息管理过程及对应的责任组织，缺乏有效的信息共享开发，甚至信息安全问题也时常成为部门信息垄断的借口。
多位受访者认为，会议明确强调实行多规合一，正是要解决上述数据分割规划打架的旧疾。专家们建议，从根本上整合规划编制部门，可以考虑将相关部门的规划编制职能统一纳入"规划委员会"之类的机构。
在统一规划的基础上，推动规划信息化建设，整合经济普查、人口普查等数据，把握资源本底，建立全域空间公共数据库，完善规划信息的共享机制。
确保蓝图一以贯之
一任领导一个思路的现象，在实践中直接导致很多城市规划变化频繁，既削弱了规划的严肃性，也不利于城市的持续发展。
在确保规划的严肃性和强制性方面，此次城市工作会议再次强调，规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象。
对于规划频频变动的原因，张占斌认为，一方面有些城市规划本身不够科学合理；另一方面规划实施监督不严，城市规划法有法不依或执法不严。
张占斌建议，下一步应严格法律制度方面的保障，细化成可操作性的制度。"譬如修改规划要经过哪些程序，多少人投票同意，否则视为违法。"
进一步而言，须强化规划追责，防止规划监督成为一纸空文。虽然《城乡规划违法违纪行为处分办法》2013年即已实施，其中，对未按法定程序编制、审批、修改城乡规划等行为都有明确的处罚规定，但实践影响有限，至今未有因规划违法而被问责的案例。
受访专家建议，下一步要在相关法律落实方面下功夫，真正在政府官员中树立起"规划即法"的意识，更要尽快将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计之中，才能确保一张蓝图干到底。
注：本文选编自《瞭望》新闻周刊
