在海南建设自贸试验区即将迎来两周年之际，笔者再次学习了习近平总书记4·13讲话、中央12号文件，也回头重温了海南建省第一次党代会的报告《放胆发展生产力，开创海南特区建设的新局面》。人们常说，“人到万难需放胆”。当时的海南“难”在哪里？报告开门见山、开宗明义坦承自己的问题：“我们是在落后的条件下进行大特区建设的”“我们面临着十分严峻的挑战”“我们的投资环境很不尽如人意”。针对问题，鲜明提出“放胆发展生产力是兴岛富民、加速特区建设的唯一出路，是人心所向”。
海南人民从来都是具有大胆闯、大胆试的改革精神，海南省从一“出生”就自带改革基因，海南从建特区那刻起就在以“特”与不“特”作为衡量标准，同时，海南底子薄、基础差也激发了海南人民“后发而先至”的斗争精神。
“放胆”而不仅仅是“大胆”，首先要脑洞大开、思路大开，才能大刀阔斧、大开局面；首先要有面向世界、面向未来、面向未知的大胆识，才有“干”字当头、勇立潮头的大胆量；首先要不怕万难，还要以万难来倒逼、以改革破万难。当前，海南全岛建设自贸试验区、加快探索中国特色自贸港正处在十分关键的时期，“放胆放手”具有十分现实的针对性价值。
加快推进经济自由与有效监管
习近平总书记要求大胆闯、大胆试、自主改，推进自贸试验区的建设。海南30多年来的实践一直遵循了这样的原则。
比如海南1988年就提出，某些政策的具体规定不尽合理，甚至同实际相背离，应当及早调整、及早改变。今天我们搞自贸试验区，刀刃向内开展“放管服”改革，就是因为意识到现有的部分法律法规、体制机制已经不适应高水平开放、高质量发展的要求，已经阻碍了让市场在资源配置中发挥决定性作用，仍然是在推动政府更多地而不是更好地发挥作用。贯彻落实好十八大、十八届三中全会和十九大精神，自贸试验区建设是处理好政府与市场关系的重要一招。
比如海南一建省就明确，要实行更加灵活的公司登记政策，自由注册，自主经营；大胆放开投资者的经营范围；欢迎一切投资者来海南“赚钱”。今天我们在自贸试验区框架下推进商事制度改革、负面清单管理，主要就是要激发市场的活力，创造公平、透明、可预期的环境，不仅要通过认缴制、集中登记地、取消预核名、取消开户审批等举措，使企业设立更加方便，而且要通过“证照分离”、市场准入负面清单等改革，让企业经营更加自由。对海南来说，“离岛”不等于“孤岛”，生态保护不等于“封岛育林”，开放是海南的生命线，海纳百川是海南的特质，吸引全球全国的科学家、企业家、投资者、创业者来海南“下海”“闯海”，海南和海南的人民一定是最大的、最终的受益者。
再如海南一开始对最大特区的定位，就是要重点研究和制定有利于境外人员、外汇、货物进出自由的各项具体政策，政策“特”不“特”取决于“三个自由”的开放程度。近期公布的上海自贸新片区总体方案中，鲜明提出“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”，鲜明提出特殊经济功能区的定位，鲜明提出要按照经济特区来管理，直接使用“Special Area”来翻译新片区，这些提法与31年前的海南党代会报告何等相似。
如果说过去6年，自贸试验区重在政府职能转变、营商环境优化的“试验”，那么海南自贸港的关键词毫无疑问应该是“自由”。为此，海南自贸港要坚持以“自由、开放、放开”为一般原则，以“不自由、不开放、不放开”为特殊例外，让海南成为“法无禁止皆可为”的示范区。这在保护主义抬头、下行压力增大的当下，更加凸显我国高举开放大旗，以开放促改革、以改革促发展的定力。
目前，全国近百个综合保税区事实上实行的是“境内关内”管理模式，即“一线”严格执行监管、许可、程序要求的前提下，给予进境货物暂时免征关税和进口环节增值税的特殊待遇。而上海新片区方案将洋山明确为“特殊综合保税区”，在“一线”取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，对非高风险商品检验、风险可控的检疫等其他风险依法实施“合格入市”监管。这种类似“负面清单”的管理模式，对列入清单的高风险货物需严格查验才能入境，其他货物可快速入境。这种制度安排是向“境内关外”迈出的重要一步，也为海南探索自贸港“一线”放开提供了基本参照。
“一线”真正放开、入境货物零关税、区内活动零征税、市场主体低税负，将构成自贸港的基本框架，是实现货物贸易、服务贸易、运输物流、金融投资、人员执业、数据流动等经济自由或高度便利的基本支撑。只有管得住、管得好，才能真正放得开、放得活。要体现“自由、开放、放开”的一般原则，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、审慎、基于诚信和技术手段的事中事后监管。当前，各类法律法规规章中普遍重审批、轻监管，或寓监管于审批之中，从修法调法上做审批的减法是“革命”，从立法执法上做监管的加法更是创新。从各地自贸试验区的实践看，事中事后监管的方式、方法、手段、理念、队伍等普遍较为薄弱，建议海南从一开始就要对此高度重视。
加快优化政府治理与管理体制
在自贸区（港）的建设中，海南要努力成为行政许可最少最快、机构设置最合理、职能配置最优、公共治理最好、执行力最强的示范地区之一。由于自贸试验区和自贸港都要突破现有法律法规和体制机制中的许多制约高水平开放、高质量发展的“天花板”，海南要抓住全国人大支持自贸港立法的重大机遇，争取在四个方面获得重大突破。
第一，建议积极争取成为并享受制度创新“最惠省”待遇，在立法上明确，国务院和各部委出台的针对各地、各领域的先行先试改革政策，凡是符合海南实际的，凡是海南需要的，凡是在海南风险可控的，均可在海南同步落地实施。
第二，建议在中央的顶层设计和战略部署下，从立法上支持海南开展综合授权改革，以一揽子、清单式、批量申请授权方式，在重点领域深化改革、先行先试。
第三，建议进一步明确和升级海南作为最大的经济特区在立法上的特殊性，海南的各项改革开放措施，凡涉及需要调整国家部委层面的现行部门规章的，给予海南省人大更大的自主权。
第四，建议在立法上确保“海南事、海南办”，让海南省级政府代为行使中央部委的大部分审批权。比如国务院已明确对因临床急需进口少量药品（不含疫苗）的申请，由海南省政府实施审批；国家在总体方案中也明确，将增值电信业务外资准入审批权下放给海南省。部委审批权委托或下放给海南省政府后，部委要给予业务指导和后续评估，必要时可以收回委托。
推进管理体制的改革，建议进一步把握好三条。
一是经济区、功能区不简单等同于行政区。中央12号文件明确要求，“推进海南行政区划改革创新，优化行政区划设置和行政区划结构体系”。海南省委进一步明确“按照东、西、南、北、中五大行政区域进行整合，形成‘南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育’的全省总体空间格局”。从海南省政府已经公布的博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦经济开发区、海口江东新区、三亚崖州湾科技城等四个重点区域“一园一策”的文件看，海南东、西、南、北的“两极两翼”发展格局在空间上、产业上、政策上都有了较为清晰的制度性安排。
海南在推进“海澄文”（海口、澄迈、文昌）经济圈、“大三亚”（三亚、陵水、乐东、保亭）经济圈建设，在促进洋浦经济开发区与儋州市、东方市等行政区的融合发展（最近将东方临港产业园纳入洋浦管理），在促进博鳌乐城国际医疗旅游先行区与琼海市等行政区的融合发展等方面，可以借鉴浙江等地的做法，在暂时不动行政区划的情况下，通过建立经济区或经济圈实体化、轻型化、功能化管理机构，由经济实力较强的单体牵头，建立以大带小、以强带弱、以优补劣（往往经济强的区域可用土地资源少），资源要素在更大范围内优化配置，经济一体化在更紧密的制度安排下加速推进，招商引资、招才引智、规划建设等经济事务由经济区或经济圈管理机构加强统筹，安商稳商、社会治理、党的建设等仍由行政区负责。
二是公共机构不简单等同于行政机构，博鳌、洋浦等四个“一园一策”文件中都明确，要通过建立法定机构，实行企业化、市场化的用人制度，实行全员聘任，赋予独立的用人自主权、自主决定薪酬标准等。今后，海南省国际经济发展局、海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局等法定机构，将积极承接政府委托的公共管理事务，虽然不是行政机构但功能更强、效率更高，应该是一个重要的改革方向。
三是政府雇员不简单等同于公务员。习近平总书记2016年4月19日指出，“在人才流动上要打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间实现有序顺畅流动。国外那种‘旋转门’制度的优点，我们也可以借鉴”。中央12号文件明确，海南要推进公务员聘任制和分类管理改革，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道，在专业性较强的政府机构设置高端特聘职位，实施聘期管理和协议工资。海南建设自贸试验区和中国特色自贸港，最急需的是人才。政府首先要“集天下英才为我所用”，不拘一格用好各类人才，让一部分从事公共管理、公共服务的人才也能享受到市场待遇。
积极争取特殊政策与财力保障
海南省委书记刘赐贵在今年全国两会上有一句话让人印象极为深刻，那就是“要政策比要资金对海南更重要”。在政策方面，最重要的无疑是税收政策。海南经济体量相当于长三角一个较大的地级市，在海南实行低税率不会影响国家的财政大局，不会影响周边地区的产业链重构，在生态岛建设的大背景下不会导入大量的污染和低小散制造业，同时，低税率和海南特有的生态环境、区位优势等结合起来，完全有可能创造出人工智能、健康医疗、生命科学、数字贸易、种源种质、航天深海、“区块链+”等新的产业门类等经济增量。目前，海南的货物进出口总值规模不大，今年应该可以突破1100亿元人民币，由此带来的关税额自然也不大，实行零关税不像其他地区对国家的冲击那么大。
大力发展服务贸易已经成为海南上下的一个重要共识。吸引境外自然人跨境流动和执业，是海南提升国际化水平、增加高质量服务业供给等的重要改革内容；以跨境交付的方式向境外出口服务业，比如远程教育培训、跨境呼叫中心等，可以突破海南本地经济容量小带来的需求局限；以超一流的生态环境、旅游资源、医疗开放等条件，吸引俄罗斯等地区的境外游客以及病患人员来海南跨境消费或就医，可以为我国增加服务贸易的收入；以离岛免税政策吸引国内游客来海南购物，可以减少我国居民出境消费产生的服务贸易逆差。服务贸易发展与服务业开放是密不可分的，中央给海南的总体方案中多处提及这个问题，比如允许具有港澳执业资格的金融、建筑、规划、专利代理等服务领域专业人才经备案后为自贸试验区内企业提供专业服务。要吸引境内外专业人士来海南提供专业服务，关键要解决他们的个税税负问题，第一步就是参照粤港澳大湾区和上海新片区已有的政策，对境外人才在海南纳税超过其在港澳地区应纳个税的部分，由地方财政给予补差，一般使其税负不高于15%。当然，海南如果能够对境内特殊人才给予基于个税的奖励返回，一定会带来更好的招才引智效应。这一步不涉及修改税法的问题，实际上也与海南地方财力较弱关联度不是很大，因为先有税收贡献才有补贴返回。第二步要比粤港澳大湾区和上海新片区更进一步，通过在海南调整税法的部分内容，对境内外人才直接实行较低的个税税率安排，比如不高于10%。
海南是在经济基础比较薄弱、城镇化水平刚刚达到全国平均、以“壮士断腕”魄力去房地产化、新旧动能转换尤其是新动能形成还有一定的过程等背景下，建设自贸试验区和探索中国特色自贸港的，资金对海南来说是一个非常现实的问题。要政策比要资金更重要，不是说不要资金，是不能简单地向中央伸手要钱，而是要从财政体制上明确支持海南自贸港建设的制度性安排。中央12号文件对资金的事情作了三处重要表述：一是按照市场化方式，设立海南自由贸易港建设投资基金；二是鼓励社会资本设立农业产业投资基金、农垦产业发展股权投资基金等，参与农垦项目和国有农场改革；三是支持海南通过市场化方式设立专业人才培养专项基金。
其中，设立海南自贸港建设投资基金是重中之重，能否考虑争取将海南地域上产生的中央财力应得部分、现有的中央各类转移支付资金等全部纳入基金范畴，同时吸引社会资金作为有限合伙人参与海南自贸港建设，还要争取在涉及海上丝绸之路支点建设、西部陆海新通道建设等重大基础项目安排上给予海南特殊支持。这将使海南心无旁骛对标世界最高标准、耕好改革试验田吃下一颗十分重要的定心丸，也将使海南人民在短期内就感受到自贸试验区建设带来的幸福感和获得感。
